Direct Request (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Maldives (Ratification: 2013)

La commission prend note du premier rapport du gouvernement. Elle note par ailleurs les observations de 2015 et de 2016 formulées par l’Organisation internationale des employeurs (OIE), qui sont d’ordre général. Elle note en outre les observations formulées en 2015 par la Confédération syndicale internationale (CSI), qui dénonce des actes de violence et de détention de dirigeants syndicaux de la part de la police au cours d’une manifestation pacifique de travailleurs dans une station touristique. La commission fait observer que ces allégations ont fait l’objet d’une plainte déposée devant le Comité de la liberté syndicale (cas no 3076), lequel s’est vu contraint d’examiner le cas en l’absence de réponse du gouvernement en dépit de plusieurs appels urgents qu’il lui avait adressés pour réclamer les informations nécessaires (voir 376e, 381e et 383e rapports du Comité de la liberté syndicale). La commission prie donc instamment le gouvernement de faire part de ses commentaires au Comité de la liberté syndicale, au sujet de ces allégations. Regrettant que le gouvernement n’ait pas communiqué son rapport aux organisations représentatives de travailleurs et d’employeurs pour s’enquérir de leurs observations, la commission le prie de s’y employer dans les meilleurs délais.

Cadre législatif. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il n’existe pas de législation du travail portant spécifiquement sur les organisations de travailleurs et d’employeurs, la Constitution garantissant à tout un chacun la liberté de constituer des associations et des sociétés, y compris le droit de constituer des syndicats et de prendre part à leurs activités. La loi de 2003 sur les associations autorise la création d’organisations non gouvernementales, et les organisations de travailleurs et d’employeurs existantes sont enregistrées en vertu de cette loi. La commission note en outre qu’un projet de loi sur les relations professionnelles avait été élaboré en 2013, en consultation avec le Bureau, en vue de mettre en place une législation intégrée et détaillée traitant de tous les aspects des relations collectives dans le domaine du travail et donnant effet aux droits consacrés dans la convention. La commission prend note de l’indication du gouvernement donnée au titre de l’application de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, indiquant qu’il procède actuellement à des consultations finales avec les parties prenantes afin de soumettre le projet de loi au Parlement pour adoption. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de l’adoption prochaine du projet de loi sur les relations professionnelles et de communiquer copie du texte de la loi une fois celle-ci adoptée. A cet égard, la commission s’attend à ce que la loi sur les relations professionnelles qui est en cours de consultations finales tienne compte de toutes les recommandations ci-dessus faites par la commission afin que la loi soit pleinement conforme à la convention.

En attendant l’adoption de la loi sur les relations professionnelles, et soulignant qu’il importe de mettre en place un cadre législatif détaillé régissant les relations collectives du travail, la commission examinera la législation actuellement en vigueur.

Loi de 2003 sur les associations

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix. La commission note que l’article 6 (b) de la loi sur les associations dispose que les personnes désirant constituer une association doivent avoir 18 ans révolus, mais que l’âge minimum légal d’admission à l’emploi est fixé à 16 ans (art. 6 de la loi de 2008 sur l’emploi). Rappelant que les mineurs ayant atteint l’âge minimum légal d’admission à l’emploi, en tant que travailleurs ou apprentis, devraient être en mesure d’exercer leurs droits syndicaux, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 6(b) de la loi sur les associations à cet effet.

Droit de constituer des organisations sans autorisation préalable. La commission note que pour être enregistré une association doit avoir un nom qui figure par écrit dans son règlement intérieur (art. 5(a) et 6) et fait observer que, si le Bureau des registres estime que le nom de l’association n’est pas souhaitable, ce nom ne peut être enregistré (art. 9(a)). Rappelant que les formalités qui donnent aux autorités un pouvoir discrétionnaire de refuser la création d’une organisation sont contraires à l’article 2 de la convention, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 9(a) pour limiter le pouvoir discrétionnaire du Bureau des registres. La commission prie en outre le gouvernement d’indiquer si les associations peuvent déposer un recours en justice contre toute décision administrative concernant leurs enregistrements.

La commission prie par ailleurs le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre d’organisations de travailleurs et d’employeurs enregistrées, les secteurs d’activité et le nombre de travailleurs couverts.

La commission constate en outre que l’article 37(b) de la loi sur les associations prévoit une peine pouvant aller de deux à cinq ans d’emprisonnement ou de bannissement sur une autre île ou une peine de détention contre toute personne qui met en place ou gère une association sans l’avoir enregistrée conformément à la loi. La commission rappelle à cet égard que, si la reconnaissance officielle d’une organisation de par son enregistrement constitue un aspect important du droit d’organisation, étant donné qu’il s’agit de la première mesure à prendre pour que les organisations puissent remplir leur rôle de manière effective, l’exercice d’activités syndicales légitimes ne devrait pas dépendre de l’enregistrement de l’organisation ni faire l’objet de sanctions. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 37(b) de la loi sur les associations en conséquence.

Droit des travailleurs et des employeurs de constituer des organisations de leur choix. Constatant qu’il n’existe pas de disposition législative concernant le droit des travailleurs et des employeurs qui exercent plus d’une activité professionnelle ou dans plus d’un secteur d’adhérer aux organisations correspondantes, la commission prie le gouvernement de fournir des informations indiquant si les travailleurs et les employeurs peuvent s’affilier à plus d’une organisation.

Article 3. Liberté d’élire des représentants. La commission note qu’un membre du comité exécutif d’une association doit avoir 18 ans révolus et être membre de l’association (art. 24 de la loi sur les associations). La commission rappelle à cet égard que la condition selon laquelle les candidats à la direction d’un syndicat doivent avoir l’âge de la majorité est incompatible avec la convention. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 24 de la loi sur les associations pour faire en sorte que les mineurs en droit d’exercer un emploi soient également en droit d’exercer des responsabilités syndicales.

Organisation de la gestion et des activités et formulation des programmes d’action. La commission note que la loi sur les associations contient un certain nombre de dispositions régissant de façon détaillée le fonctionnement interne des associations: l’article 5(f) dispose que tout argent ou tout bien de l’association demeurant après sa dissolution sera donné à une autre association sans but lucratif ou à toute œuvre de charité approuvée par le gouvernement; l’article 10 prévoit que pour changer le nom d’une association il convient d’adopter une résolution spéciale (une résolution approuvée par les deux tiers de la majorité des voix des membres autorisés à voter dans le cadre d’une assemblée générale d’une association – art. 39(c)); l’article 18 permet d’apporter des modifications au règlement intérieur d’une association enregistrée uniquement suite à l’adoption d’une résolution spéciale et à l’approbation du Bureau des registres; l’article 23 donne des instructions détaillées sur la façon de gérer les dettes d’une association; l’article 31 dispose que la dissolution volontaire d’une administration doit être approuvée par le vote d’une résolution spéciale lors d’une assemblée générale. La commission note que, si le Bureau des registres estime que le cachet, le drapeau, la couleur, la devise ou la modification du nom ne sont pas souhaitables, ces caractéristiques ne peuvent être enregistrées (art. 11 et 14(b)). Rappelant que ces questions de gestion interne doivent être laissées à l’appréciation des membres de l’association et que le Bureau des registres ne devrait pas avoir le pouvoir discrétionnaire d’intervenir dans le choix des caractéristiques d’une association, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires en vue de modifier les articles 5(f), 10, 11, 14(b), 18, 23 et 31 en conséquence. Elle prie en outre le gouvernement d’indiquer quelles sont les conditions préalables pour qu’une association de travailleurs ou d’employeurs puisse être en mesure de recevoir une assistance étrangère conformément à l’article 22 de la loi sur les associations, et de communiquer copie des règlements auxquels cette disposition fait référence.

Article 4. Dissolution par voie administrative et judiciaire. La commission note que, conformément à l’article 32(a) de la loi sur les associations, le Bureau des registres peut dissoudre une association si celle-ci n’a pas engagé ses activités dans les deux années suivant la date de l’enregistrement, n’a pas mené à bien une activité pendant deux ans et a été à de multiples reprises en défaut par rapport à la loi ou a commis un acte interdit à l’article 19, lequel énumère les actes pouvant être considérés comme une menace pesant sur l’harmonie et la souveraineté du pays. La commission note que la loi ne prévoit pas de voie de recours en justice dans de tels cas. Elle observe en outre que, conformément à l’article 33, un tribunal peut ordonner la dissolution d’une association si celle-ci n’est pas en mesure d’honorer ses dettes, ou si à plusieurs reprises elle n’a pas rempli ses obligations statutaires, ou si elle est gérée à des fins illicites, ou lorsque le tribunal estime que c’est la solution la plus juste et équitable en l’espèce. La commission estime qu’une disposition qui autorise un tribunal à dissoudre une association si celui-ci estime que c’est la solution la plus juste et équitable est de portée trop vaste et n’a pas de critères suffisamment précis dont elle pourrait se prévaloir dans le cadre d’une décision judiciaire. Rappelant que la dissolution d’une organisation de travailleurs ou d’employeurs est une mesure extrême avec de graves conséquences sur le droit d’organisation qui ne devrait être utilisée que dans des circonstances limitées et que la décision de dissolution devrait uniquement être prise dans le cadre d’une procédure judiciaire fondée sur des critères précis et prédéterminés, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier les articles 32(a) et 33 de la loi sur les associations à cet effet.

La commission note par ailleurs que l’article 37(a) de la loi sur les associations prévoit une peine maximale de 500 rufiyaa (soit 32,5 dollars des Etats Unis) à l’encontre des associations qui contreviennent à la loi, ou n’agissent pas dans les délais prévus, ou ne se soumettent pas aux instructions données par le Bureau des registres. Elle rappelle à cet égard que, en application de l’article 8 de la convention, les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives doivent, dans l’exercice des droits prévus par la convention, respecter la légalité, mais la législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la convention. Compte tenu des commentaires ci-dessus et constatant qu’un certain nombre de dispositions de la loi sur les associations n’offrent pas une protection suffisante des droits consacrés dans la convention, la commission s’attend à ce que le gouvernement prenne toutes les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, pour mettre la loi sur les associations en conformité avec la convention, et qu’il fournira des informations quant à tous les progrès accomplis à cet égard.

Article 5. Droit de constituer des fédérations et des confédérations. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il n’existe pas de disposition particulière octroyant le droit de constituer des fédérations et des confédérations ainsi que celui de s’affilier à des organisations internationales. Rappelant qu’il importe que des fédérations et des confédérations se constituent aux fins d’une défense efficace des intérêts des travailleurs, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris par l’adoption de dispositions législatives spécifiques, pour faire en sorte que les organisations de travailleurs et d’employeurs puissent constituer des fédérations et des confédérations et s’affilier à des organisations internationales.

Loi de 2013 sur la liberté de réunion publique pacifique et règlement régissant la résolution des conflits entre employeurs et salariés, 2011

La commission note que, bien que l’article 31 de la Constitution garantisse à toute personne employée aux Maldives et à tous les travailleurs la liberté d’interrompre le travail et de faire grève en guise de protestation, l’article 24(b)(7) de la loi de 2013 sur la liberté de réunion publique pacifique autorise les réunions dans les stations touristiques, les ports commerciaux et les aéroports uniquement après obtention préalable du consentement écrit des forces de police. En outre, le règlement de 2011 régissant la résolution des conflits entre employeurs et salariés dispose que les grèves ne peuvent avoir lieu que dans des zones se trouvant à proximité du lieu de travail et de son entrée ou à proximité du service qui assure la gestion du travail ou de l’emploi, à condition de ne pas gêner les personnes qui entrent et qui sortent (art. 7) et, s’il s’agit d’une île industrielle et de stations touristiques, qui sont généralement la propriété privée de l’employeur, la grève ne peut être menée que dans les espaces destinés au personnel ou dans les zones autorisées à cet effet (art. 7(b)). Le règlement dispose en outre que les grèves ne doivent occasionner aucun préjudice ni à l’employeur ni au lieu de travail (art. 5), que les travailleurs en grève ne doivent en aucun cas entraver directement les services à la clientèle ni causer d’obstructions à la propriété de l’employeur ou d’un tiers (art. 11(a)(3) (4)) et que, lorsque le lieu de résidence habituel d’un salarié est situé sur le lieu ou le site de travail, les travailleurs en grève ne doivent pas empêcher d’autres salariés d’assurer leur tâche ni de servir leurs clients (art. 8(a)). Si les travailleurs d’une station touristique ou d’une zone consacrée au travail industriel font grève pendant plus de six heures, l’employeur peut ordonner aux grévistes de quitter l’île ou le lieu en question si l’autorité en charge des relations professionnelles décide que, après avoir suivi les procédures prescrites pour une action de grève en vertu de l’article 6 (obligation de tenter de résoudre les conflits du travail à l’amiable), l’employeur a agi dans les règles et sans porter atteinte aux droits garantis dans la convention d’engagement ou dans la loi sur l’emploi et conformément à l’article 6 du règlement (art. 8(b)(1)). Rappelant que les grèves sont un des principaux moyens dont disposent les travailleurs et leurs organisations pour protéger leurs intérêts et que les restrictions imposées à ce droit ne peuvent l’être que dans des situations de crise nationale ou locale, ou s’il s’agit de services essentiels au sens strict du terme ou de fonctionnaires publics, la commission estime que les restrictions susmentionnées aux droits de réunion et de grève sont d’une telle portée qu’elles pourraient gravement porter atteinte au droit de grève, compte étant tenu en particulier que toute interruption de travail peut être considérée comme préjudiciable à l’employeur ou à l’entreprise ou comme une entrave aux services à la clientèle, en particulier dans les stations touristiques. Compte tenu de ce qui précède et soulignant que le droit de grève est un droit garanti par la Constitution, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger l’article 24(b)(7) de la loi sur la liberté de réunion publique pacifique et de modifier les articles 5, 7, 8 et 11 du règlement sur la résolution des conflits, de façon à supprimer toutes restrictions indues au droit de grève et à faire en sorte que tous les travailleurs visés par la convention, y compris ceux travaillant dans des stations insulaires, puissent exercer leur droit de grève dans les faits.

Observant par ailleurs que l’article 6 du règlement sur la résolution des conflits ne fixe aucune limite dans le temps pour l’extinction du mécanisme obligatoire de réparation en cas de plainte au niveau de l’employeur, et rappelant qu’un tel mécanisme ne devrait pas être aussi complexe ni lent au point qu’une grève légale devienne impossible dans la pratique ou perde de son efficacité, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’application de l’article 6 du règlement.