Observation (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º y el 4 de septiembre de 2017 así como de las observaciones conjuntas del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala recibidas el 30 de agosto de 2017. La Comisión toma nota de que dichas observaciones se refieren a cuestiones examinadas en el presente comentario así como a denuncias de violaciones en la práctica respecto de las cuales la Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios.

La Comisión toma también nota de las observaciones de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF), ambas recibidas el 1.º de septiembre de 2017 y que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión en el presente comentario.

Queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por incumplimiento del Convenio

La Comisión toma especial nota de que en su 331.ª reunión (octubre noviembre de 2017), el Consejo de Administración, acogió con satisfacción el acuerdo alcanzado por los mandantes tripartitos del país el 2 de noviembre de 2017, dirigido a dar plena implementación a la Hoja de ruta adoptada en octubre de 2013 (en adelante la Hoja de ruta) y, de esta manera, resolver los puntos planteados en la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT por varios delegados trabajadores a la 101.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (mayo-junio de 2012) acerca del incumplimiento por parte de Guatemala del Convenio. La Comisión toma nota de que, con base en lo anterior, el Consejo de Administración: i) instó al Gobierno a que, conjuntamente con los interlocutores sociales del país y con la asistencia técnica de la Oficina y de su representante en Guatemala, dedicara todos los esfuerzos y recursos necesarios para implementar el acuerdo nacional tripartito enfocado a resolver los puntos de la Hoja de ruta todavía pendientes de solución, y ii) aplazó la decisión de constituir una comisión de encuesta hasta su 332.ª reunión (marzo de 2018).

La Comisión toma nota con interés de que el acuerdo tripartito prevé: i) la creación de una Comisión nacional tripartita de relaciones laborales y libertad sindical encargada, entre otros, de orientar las acciones necesarias para el cumplimiento de la Hoja de ruta, y ii) para marzo de 2018, la presentación de forma tripartita al Congreso de la República de las propuestas legislativas referidas en el punto 5 de la Hoja de ruta, punto que tiene la finalidad de adecuar la legislación nacional con el contenido del Convenio.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (Conferencia Internacional del Trabajo, 106.ª reunión, junio de 2017)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia (en adelante, la Comisión de la Conferencia), en junio de 2017, sobre la aplicación del Convenio por Guatemala. La Comisión toma especialmente nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: i) continúe investigando, con la participación del Ministerio Público, todos los actos de violencia perpetrados contra dirigentes sindicales y sindicalistas, a fin de determinar y comprender las causas profundas de la violencia, entender si las actividades sindicales la motivan, establecer las responsabilidades y castigar a los autores; ii) siga fortaleciendo el funcionamiento de la Comisión de Resolución de Conflictos, también en relación con la complementariedad entre la Comisión de Resolución de Conflictos y los mecanismos judiciales para la protección de la libertad sindical; iii) elimine los diversos obstáculos legislativos para el libre establecimiento de organizaciones sindicales y, en consulta con los interlocutores sociales y con el apoyo del Representante Especial del Director General, revise el tratamiento de las solicitudes de registro; iv) siga brindando protección rápida y efectiva a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas que están amenazados, con el fin de asegurar que quienes gozan de protección no deban asumir personalmente ningún costo dimanante de los sistemas de protección establecidos; v) asegure el funcionamiento efectivo de la Unidad fiscal especial de delitos contra sindicalistas de la Fiscalía de Derechos Humanos del Ministerio Público, mediante la asignación de los recursos necesarios; vi) dé más visibilidad a la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical en los medios de comunicación, y asegure que no exista estigmatización de ningún tipo contra los convenios colectivos vigentes en el sector público; vii) siga adoptando las medidas necesarias para aplicar plenamente la Hoja de ruta adoptada el 17 de octubre de 2013 en consulta con los interlocutores sociales, y viii) continúe colaborando con el Representante Especial del Director General en Guatemala con miras a la puesta en práctica del Memorando de Entendimiento y de la Hoja de ruta.

Derechos sindicales y libertades públicas

La Comisión lamenta tomar nota de que desde hace varios años ha venido examinando, al igual que el Comité de Libertad Sindical, alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo numerosos homicidios, y la situación de impunidad al respecto. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno, tanto en su memoria relativa a la aplicación del presente Convenio como en su informe de octubre de 2017 dirigido al Consejo de Administración en el marco del seguimiento de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT. La Comisión toma especialmente nota de que el Gobierno indica que: i) de 89 homicidios de dirigentes sindicales y sindicalistas registrados, se han dictado hasta la fecha 21 sentencias (16 sentencias condenatorias, cuatro sentencias absolutorias y una sentencia por juicio de medidas de seguridad); ii) de dichas 21 sentencias, cinco se dictaron en 2017; iii) tres sentencias condenatorias obtenidas recientemente por el Ministerio Público fueron dictadas por los Tribunales de Sentencia de Mayor Riesgo que pueden conocer de los procesos en contra de la vida de sindicalistas, previa resolución de la Cámara Penal; iv) adicionalmente a las sentencias dictadas, existen notables avances investigativos o procesales respecto de otros cinco homicidios y una tentativa de homicidio, entre los cuales el asesinato del Sr. Tomás Francisco Ochoa Salazar, secretario de conflictos de la organización sindical SITRABREMEN, ocurrido el 1.º de septiembre de 2017; v) la coordinación interinstitucional entre la Unidad fiscal especial de delitos contra sindicalistas del Ministerio Público (en adelante la Unidad fiscal especial) y el Viceministerio de Seguridad del Ministerio de Gobernación permitió llevar a cabo tres órdenes de aprehensión y una citación a primera declaración en un cuarto caso; vi) continúa la colaboración con la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG) respecto de la investigación de una lista de 12 homicidios seleccionada por el movimiento sindical; vii) continúa funcionando la mesa sindical del Ministerio Público; viii) la instrucción núm. 1-2015 del Ministerio Público ha sido aplicada en cada uno de los casos de violencia antisindical que han sido resueltos desde 2015 y en todos los expedientes de investigación existen actuaciones tendientes a conocer el contexto sindical de la víctima, y ix) se ha reestructurado la Unidad fiscal especial que está ahora conformada por 19 personas y que cuenta con tres agencias fiscales (una dedicada a las muertes violentas y dos a los delitos de desobediencia a órdenes judiciales de reinstalación).

La Comisión toma nota adicionalmente de las informaciones proporcionadas por el Gobierno acerca de las medidas de protección a favor de los miembros del movimiento sindical que se encontrarían en situación de riesgo, en las cuales se indica que: i) todas las solicitudes de medidas de seguridad relativas a miembros del movimiento sindical recibidas por el Ministerio de Gobernación dan lugar a la realización de un estudio de riesgo; ii) a raíz de dichos estudios, se otorgaron entre enero y julio de 2017, 28 medidas de seguridad perimetral y dos medidas de seguridad personal, y iii) se adoptó y publicó el Protocolo de implementación de medidas de seguridad, inmediatas y preventivas en favor de trabajadores y trabajadoras sindicalizados, lideresas y líderes sindicales, personas relacionadas con la defensa de los derechos laborales, cuyo contenido había sido consensuado con las organizaciones sindicales.

La Comisión toma nota por otra parte de que, en sus observaciones sobre la aplicación del presente Convenio así como en su informe de octubre de 2017 dirigido al Consejo de Administración en el marco del seguimiento de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT, el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala así como la CSI denuncian: i) la persistencia de numerosos ataques y amenazas contra miembros del movimiento sindical; ii) la ausencia de avances concretos en la investigación de 89 homicidios de miembros del movimiento sindical y de la condena de sus autores; iii) serios defectos metodológicos en las investigaciones llevadas a cabo por el Ministerio Público y, especialmente, la ausencia de toma en cuenta de las actividades sindicales de las víctimas en la investigación de los móviles de los homicidios; iv) la muy poca atención prestada a la identificación de los autores intelectuales de los hechos; v) la persistente falta de recursos humanos y financieros de la Unidad fiscal especial, y vi) más allá de los casos de homicidios, la ausencia de investigación, y menos de sanciones, de otras conductas delictivas antisindicales.

La Comisión toma nota adicionalmente con profunda preocupación de que las mencionadas organizaciones sindicales, denuncian específicamente: i) el asesinato, el 9 de noviembre de 2016, del Sr. Eliseo Villatoro Cardona, dirigente del Sindicato de Empleados Municipales Organizados de Tiquisate (SEMOT), organización afiliada al Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG) después de haber recibido el SEMOT numerosas amenazas por parte del municipio; ii) el asesinato, por un guardia de seguridad de una finca ubicada en Coatepeque, del Sr. Eugenio López, de 72 años, ocurrido el 23 de junio de 2017 en el marco de una manifestación pacífica de los trabajadores y ex trabajadores de la finca para exigir el pago de sus prestaciones laborales, y iii) el asesinato, el 1.º de septiembre de 2017, del Sr. Tomás Francisco Ochoa Salazar, secretario de conflictos de la organización sindical SITRABREMEN, en un contexto de hostigamiento y acoso contra los miembros de dicho sindicato. La Comisión toma finalmente nota del informe anual 2016 de la Procuraduría de Derechos Humanos de Guatemala que indica que se han registrado, entre enero y noviembre de 2016, 30 ataques a miembros del movimiento sindical.

La Comisión deplora el hecho de que persisten numerosos alegatos de actos de violencia antisindical y la comisión de nuevos homicidios de dirigentes sindicales y sindicalistas. Al tiempo que toma debida nota de las cinco sentencias dictadas a lo largo de 2017 en relación con homicidios de miembros del movimiento sindical, la Comisión lamenta tener que constatar que siguen impunes la gran mayoría de los homicidios registrados de miembros del movimiento. Al igual que el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2609 (382.º informe, párrafos 315 353) la Comisión expresa nuevamente su especial preocupación por los avances muy limitados en las investigaciones relativas a homicidios respecto de los cuales ya se han identificado indicios de posible móvil antisindical. A la luz de lo anterior, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que intensifique sus esfuerzos para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar tanto a los autores materiales como intelectuales de los hechos, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas, y ii) brindar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo. La Comisión insta especialmente al Gobierno a que, en el contexto de la implementación del acuerdo tripartito de noviembre de 2017, redoble sus esfuerzos para conseguir: i) la atribución de recursos económicos y humanos adicionales a favor de la Unidad fiscal especial de delitos contra sindicalistas del Ministerio Público; ii) la profundización de la colaboración entre el Ministerio Público y la CICIG; iii) esfuerzos y medios adicionales para las investigaciones relativas a homicidios respecto de los cuales ya se han identificado indicios de posible móvil antisindical; iv) el examen de un mayor número de homicidios de miembros del movimiento sindical por tribunales de alto riesgo, y v) el aumento del presupuesto dedicado a los esquemas de protección a favor de miembros del movimiento sindical. La Comisión pide al Gobierno que continúe informando sobre todas las medidas adoptadas y los resultados alcanzados al respecto. En relación con la alegada ausencia de investigaciones y sanciones en contra de las conductas delictivas antisindicales que no se concreten en violencias físicas, la Comisión pide al Gobierno que evalúe con las autoridades competentes la adecuación de las tipificaciones penales existentes.

Problemas de carácter legislativo

Artículos 2 y 3 del Convenio. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para modificar las siguientes disposiciones legislativas:

• -el artículo 215, c), del Código del Trabajo que prevé la necesidad de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria;
• -los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo que prevén la necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica correspondiente para ser elegido dirigente sindical;
• -el artículo 241 del Código del Trabajo que prevé que la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores;
• -el artículo 4, incisos d), e) y g), del decreto núm. 71-86 modificado por el decreto legislativo núm. 35-96, de 27 de marzo de 1996, que prevé la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga, y
• -los artículos 390, inciso 2, y 430 del Código Penal y el decreto núm. 71-86 que prevén sanciones laborales, civiles y penales en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas.

Adicionalmente, la Comisión pide desde hace muchos años que el Gobierno tome medidas para que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del renglón 029 y otros renglones del presupuesto) gocen de las garantías previstas en el Convenio.

En su observación anterior, la Comisión había, por una parte, tomado nota con interés de varios aspectos de la iniciativa de ley núm. 5199 y observado, por otra, que ciertos comentarios de la Comisión no estaban siendo atendidos por dicho proyecto. La Comisión toma nota de que, con el apoyo del representante del Director General de la OIT en Guatemala, se han desarrollado a lo largo de 2017 discusiones bipartitas entre los sectores empleador y trabajador que han permitido: i) en un primer momento, llegar a un consenso sobre la reforma a las disposiciones del Código Penal relativas a la huelga comentadas por la Comisión desde hace muchos años, y ii) consensuar en un segundo momento una solicitud bipartita a fin de que la iniciativa de ley núm. 5199 sea retirada del Congreso para permitir que los interlocutores sociales busquen mayores acuerdos sobre el contenido del texto.

La Comisión observa adicionalmente que el acuerdo tripartito firmado en noviembre de 2017 prevé que, para marzo de 2018, se presentarán de forma tripartita al Congreso de la República las propuestas legislativas referidas en el punto 5 de la Hoja de ruta, punto que tiene la finalidad de adecuar la legislación nacional con el contenido del Convenio. La Comisión toma nota con interés de que el acuerdo se refiere específicamente a los siguientes aspectos, respecto de los cuales se tratará de buscar un consenso tripartito para revisar la legislación: i) la aplicación de la legislación laboral a los contratos temporales y regímenes especiales del sector público; ii) los mecanismos y requisitos aplicables a la negociación colectiva de carácter sectorial, abarcando, entre otros, los umbrales aplicables a la creación de organizaciones sindicales sectoriales, al derecho de negociar colectivamente y a la identificación de la organización más representativa; iii) las reglas aplicables a la votación de la huelga, y iv) la definición de la lista de los servicios esenciales.

Recordando que el Gobierno y los interlocutores sociales pueden solicitar la asistencia técnica de la Oficina para apoyarles en la revisión de la legislación, la Comisión espera que el Gobierno podrá informar a la brevedad de la adopción de una legislación que cumpla plenamente con las obligaciones contenidas en el Convenio.

Aplicación del Convenio en la práctica

Registro de organizaciones sindicales. En su anterior comentario, la Comisión había pedido al Gobierno que, con la asistencia técnica de la Oficina, profundizara el diálogo con las organizaciones sindicales acerca de la reforma del procedimiento de inscripción y que siguiera informando sobre el número de inscripciones solicitadas y registradas. De las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria y en sus informes remitidos al Consejo de Administración, se desprende que, del 1.º de enero al 31 de octubre de 2017, se inscribieron en el registro público de sindicatos un total de 61 organizaciones sindicales, mientras que otras tres solicitudes se denegaron por no haberse respetado los plazos previstos en la ley. Al tiempo de que toma nota de la indicación de que el Ministerio de Trabajo está perfeccionando la versión electrónica del registro público de sindicatos, la Comisión observa que el Gobierno no proporciona nuevas informaciones sobre la reforma del procedimiento de inscripción que permitiría atender las críticas formuladas por las organizaciones sindicales desde hace numerosos años y que han dado lugar a la presentación de varias quejas en instancia ante el Comité de Libertad Sindical. La Comisión subraya que, entre otros elementos, las organizaciones denuncian una excesiva demora en el proceso de inscripción que facilitaría el despido de los miembros fundadores de los sindicatos. La Comisión espera firmemente que la implementación del acuerdo tripartito de noviembre de 2017 contribuirá a dar un nuevo ímpetu al diálogo entre el Gobierno y las organizaciones sindicales para revisar y agilizar el proceso de inscripción de los sindicatos. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Resolución de conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva

En su anterior comentario, la Comisión había pedido al Gobierno que llevara a cabo una evaluación del mandato y del funcionamiento de la Comisión de tratamiento de conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva (en adelante la Comisión de tratamiento de conflictos) con miras a fortalecer la efectividad e impacto de dicho órgano. La Comisión remite a este respecto a su observación relativa a la aplicación del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

Campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión había subrayado la necesidad de una amplia difusión en los medios de comunicación masivos del país de la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva elaborada en colaboración con la Oficina en el marco de la implementación de la Hoja de ruta. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) se sigue difundiendo la campaña de libertad sindical y negociación colectiva a través de las redes sociales de las instituciones gubernamentales; ii) se llevaron a cabo entrevistas de las autoridades de trabajo y previsión social en varios medios de comunicación gubernamentales; iii) se llevaron a cabo un taller de sensibilización dirigido a periodistas y formadores de opinión así como un seminario similar dirigido a los directores de comunicación de los tres organismos del Estado, y iv) los días 31 de agosto y 1.º de septiembre de 2017, se insertaron afiches de la campaña en ejemplares de dos diarios de amplia difusión. La Comisión toma también nota de que el CACIF se refiere a la realización, con el apoyo del Representante del Director General de la OIT en Guatemala, de dos actividades de sensibilización sobre «empresas sostenibles y derechos fundamentales en el trabajo», una dirigida al sector agrícola y otra al sector de la maquila. La Comisión toma finalmente nota de que las organizaciones sindicales de Guatemala, en su informe de octubre de 2017 al Consejo de Administración en el marco del seguimiento a la queja en virtud del artículo 26 vuelven a lamentar que la campaña de sensibilización se limite a los medios oficiales que tienen muy poca llegada a la población y que exista al mismo tiempo una agresiva campaña en los principales medios de comunicación en contra de la actividad sindical y de la negociación colectiva, especialmente en el sector público. Observando que la firma del acuerdo tripartito de noviembre de 2017 y la creación de la Comisión nacional tripartita de relaciones laborales y libertad sindical ofrecen una gran oportunidad a este respecto, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que, en colaboración con los interlocutores sociales, tome todas las medidas necesarias para que la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva adquiera una auténtica visibilidad en los medios de comunicación masivos del país, más allá de los medios de comunicación oficiales. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Sector de las maquilas. La Comisión remite a su observación relativa a la aplicación del Convenio núm. 98.

La Comisión espera que la implementación del acuerdo tripartito de noviembre de 2017 creará el impulso necesario para que el Gobierno, con la participación de los interlocutores sociales y la asistencia técnica de la Oficina, tome las medidas necesarias para remediar las graves violaciones al Convenio constatadas desde hace muchos años por la Comisión.

[Se pide al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2018.]