Observation (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Germany (Ratification: 1956)

La Comisión toma nota de las observaciones recibidas el 1.º de septiembre de 2017 de la Confederación de Asociaciones de Empleadores de Alemania (BDA), refrendadas por la Organización Internacional de Empleadores (OIE), que se vinculan principalmente con los asuntos que examina la Comisión en relación con el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La Comisión también toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de 2014 de la Confederación Sindical Internacional (CSI).

Artículos 4 y 6 del Convenio. Derecho de negociación colectiva en relación con las condiciones de empleo de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado. La Comisión recuerda que ha venido solicitando, a lo largo de algunos años, la adopción de medidas dirigidas a garantizar que los funcionarios no adscritos a la administración del Estado, gocen del derecho de negociación colectiva. Anteriormente, la Comisión tomó nota con interés de una sentencia dictada por el Tribunal Administrativo Federal, en 2014, que sostiene que, si bien la prohibición de la negociación colectiva derivada del artículo 33, 5), de la Ley Fundamental se vincula con el Estatuto del Funcionario Público y se aplica a todos los funcionarios públicos, independientemente de sus funciones, el artículo 11, 2), del Convenio Europeo de Derechos Humanos (CEDH), dispone que las restricciones a la libertad sindical sólo podrían justificarse por la función pertinente del funcionario público; y, en caso de que los funcionarios públicos no ejerzan una autoridad soberana del Estado, por ejemplo los docentes en las escuelas públicas, existe una colisión que requiere ser resuelta por el legislador federal. El Gobierno añadió que, de conformidad con el Tribunal Administrativo Federal, habida cuenta de la colisión entre el artículo 33, 5), de la Ley Fundamental, y el artículo 11 del CEDH, se requiere que el legislador federal amplíe de manera considerable, en las áreas de la administración pública que no se caractericen por el ejercicio de una autoridad soberana genuina, los derechos de participación de los sindicatos de funcionarios públicos hacia un modelo de negociación. La Comisión solicitó al Gobierno que inicie un amplio diálogo nacional con las organizaciones representativas de la administración pública, con miras a explorar las posibles formas en las que podría desarrollarse el sistema actual para reconocer efectivamente el derecho de negociación colectiva a los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica, en relación con el empleo de los docentes o con su nombramiento para un puesto de funcionario público, que la manera en que el Estado desea desempeñar sus funciones, se deja en general a su facultad discrecional, con excepción de la restricción consagrada en el principio de funciones reservadas, en virtud del artículo 33, 4), de la Ley Fundamental, que requiere que algunas áreas deberían disponer de un cuerpo de funcionarios; sin embargo, esto no suprime la soberanía organizativa del Estado y no prohíbe que el Estado confiera el Estatuto de Funcionario Público. En este sentido, el Gobierno transmite varias sentencias dictadas en el pasado por el Tribunal Constitucional Federal. La Comisión también toma nota de que el Gobierno se refiere a sus explicaciones en su memoria relativas al Convenio núm. 87, con arreglo a las cuales: i) en virtud de la Constitución alemana, la administración pública profesional debe ser regulada, teniéndose en cuenta los principios tradicionales de la administración pública profesional; ii) uno de esos principios es la prohibición de que los funcionarios públicos participen en acciones colectivas, dado que es incompatible con la relación laboral y con la lealtad, así como con la decisión estructural de que las relaciones que rigen la legislación de la administración pública, estén reguladas por la legislatura; iii) esta prohibición se ve compensada por varios derechos y principios, como el principio de un salario acorde con el puesto en la administración pública y los derechos de participación en las organizaciones principales de asociaciones de sindicatos y de empleadores en el proceso legislativo, y iv) en cuanto a la sentencia del Tribunal Administrativo Federal, la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, en opinión del Gobierno, no está capacitado para alterar estas circunstancias constitucionales, puesto que, a pesar de un enfoque funcional de las cláusulas de excepción vinculadas con la soberanía, la jurisprudencia relativa al artículo 11 del CEDH no excluye la clasificación de los docentes como «miembros de la administración del Estado», en el sentido del artículo 11, 2), justificándose la restricción de los derechos colectivos mediante el legítimo objetivo de garantizar el derecho a la educación. El Gobierno añade que las decisiones pertinentes del Tribunal Administrativo Federal, son en la actualidad objeto de procedimientos ante el Tribunal Constitucional Federal. En este contexto, la Comisión toma nota de las observaciones de la BDA, que están reflejadas, sobre todo, en el Convenio núm. 87, siendo la opinión de la BDA que, a la luz de la sentencia del Tribunal Administrativo Federal, el legislador tiene diferentes opciones para aplicar la legislación, en cumplimiento del artículo 11, del CEDH, por ejemplo, diferenciando entre áreas genuinamente soberanas y áreas en las que la facultad reguladora unilateral del empleador podría verse restringida para ampliar la participación de las organizaciones representativas en la administración pública; y esta cuestión será nuevamente discutida en el ámbito nacional por el Gobierno y los interlocutores sociales, dado que esto implica una revisión de la Ley Fundamental, la Constitución alemana.

La Comisión solicita al Gobierno que transmita una copia de la decisión del Tribunal Constitucional Federal sobre la queja constitucional planteada tras la sentencia del Tribunal Administrativo Federal, de 27 de febrero de 2014, tan pronto como se haya dictado, así como cualquier otra decisión pendiente que haya de dictar el Tribunal Constitucional Federal sobre el tema. La Comisión recuerda que ha venido destacando, a lo largo de muchos años, que, en virtud de los artículos 4 y 6 del Convenio, todos los trabajadores de la administración pública distintos de los adscritos a la administración del Estado, deberían gozar de los derechos de negociación colectiva. Tomando debida nota de la sentencia del Tribunal Administrativo Federal, de 27 de febrero de 2014, y de la decisión pendiente del Tribunal Constitucional Federal sobre la queja constitucional conexa, la Comisión solicita una vez más al Gobierno que inicie un diálogo nacional amplio con las organizaciones representativas de la administración pública, con miras a explorar soluciones innovadoras y posibles formas en las que podría desarrollarse el actual sistema, con el fin de reconocer efectivamente el derecho de negociación colectiva de los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, incluyendo, por ejemplo, como indicó la BDA, la diferenciación entre áreas de soberanía genuina y áreas en las que la facultad reguladora unilateral del empleador podría restringirse para ampliar la participación de las organizaciones representativas en la administración pública.