Observation (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Peru (Ratification: 1994)

La Comisión toma nota de la comunicación, recibida en marzo de 2017, mediante la cual la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) transmitió un informe regional comparativo de la Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica (COICAI). También toma nota de las observaciones de la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP), recibidas en noviembre de 2015, y de los comentarios presentados al respecto por el Gobierno en febrero de 2017. Toma nota igualmente de que el 4 de septiembre de 2015 la CGTP envió el Informe Alternativo 2015 sobre el estado de cumplimiento del Convenio preparado por siete organizaciones indígenas nacionales que fueron apoyadas por el Grupo de Trabajo de Pueblos Indígenas de la Coordinadora Nacional de Derechos Humanos.

Seguimiento de las recomendaciones del comité tripartito (reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT)

La Comisión toma nota del informe del comité tripartito establecido para examinar la reclamación presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT por la Confederación Sindical Internacional (CSI), la Confederación Sindical de Trabajadores y Trabajadoras de las Américas (CSA) y la CATP alegando el incumplimiento por parte del Gobierno del Perú del Convenio — informe que fue aprobado por el Consejo de Administración en junio de 2016.

Artículo 3 del Convenio. Derechos humanos y libertades fundamentales. En sus comentarios anteriores, refiriéndose a los hechos sucedidos en 2009 en la ciudad de Bagua, la Comisión señaló la necesidad de tomar medidas para evitar que sea utilizada la fuerza o la coerción en violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas. La Comisión toma nota de que en la reclamación examinada en junio de 2016, el comité tripartito examinó las informaciones de las organizaciones querellantes sobre los altos niveles de conflictividad y la criminalización de la protesta social así como las informaciones suministradas por el Gobierno respecto a distintos sucesos. El comité deploró las muertes y los actos de violencia mencionados en la reclamación y, al tiempo que tomó nota de que se habían iniciado investigaciones, pidió al Gobierno que presentara informaciones detalladas a la Comisión sobre los avances concretos en cada una de las investigaciones relativas a las muertes y los hechos evocados por las organizaciones querellantes relacionados con la protesta social indígena entre 2011 y 2014. El Comité también deploró profundamente los asesinatos de cuatro dirigentes de la comunidad nativa Alto Tamaya – Saweto, que tuvieron lugar el 1.º de septiembre de 2014 señalando que tales actos exigen medidas severas por parte de las autoridades. La Comisión también observa que en el Informe Alternativo 2015 se rechaza las campañas que apuntan a vincular los reclamos y protestas con movimientos subversivos y se expresan preocupaciones ante el uso abusivo de la fuerza.

Al igual que el comité tripartito, la Comisión deplora las muertes y los actos de violencia mencionados en la reclamación. La Comisión recuerda que el respeto de los derechos colectivos de los pueblos indígenas reconocidos en las distintas partes del Convenio constituye un elemento esencial para crear un clima de confianza entre las autoridades y los pueblos indígenas y garantizar la cohesión y la paz social a través de la inclusión y del diálogo. La Comisión insta al Gobierno a seguir tomando todas las medidas necesarias para determinar las responsabilidades y sancionar a los culpables de los asesinatos de los cuatro dirigentes de la comunidad nativa Alto Tamaya – Saweto. La Comisión pide al Gobierno que envíe información detallada sobre los avances concretos en relación con las investigaciones relativas a las muertes y otros casos de violencia mencionados en la reclamación que permitan deslindar responsabilidades y sancionar a los culpables. Además, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que los pueblos indígenas puedan ejercer plenamente, con libertad y seguridad, los derechos consagrados por el Convenio y para cerciorarse de que no se emplea ninguna forma de fuerza o coerción en violación de los derechos humanos y las libertades fundamentales de los pueblos indígenas.

Artículo 6. Procesos de consulta. En sus comentarios anteriores, la Comisión había considerado que la adopción de la Ley núm. 29785 del Derecho a la Consulta Previa a los Pueblos Indígenas u Originarios, constituía un progreso en el establecimiento de mecanismos eficaces de consulta que tengan en cuenta la concepción de los gobiernos y de los pueblos indígenas y tribales sobre los procedimientos a seguir para dar efecto al Convenio. De conformidad con la ley, el Viceministerio de Interculturalidad tiene entre sus funciones las de concertar, articular y coordinar la política estatal de implementación del derecho a la consulta previa. Según el artículo 9, las entidades estatales deben identificar las propuestas de medidas legislativas o administrativas que tienen una relación directa con los derechos colectivos de los pueblos indígenas u originarios, de modo que, de concluirse que existiría una afectación directa a sus derechos colectivos, se proceda a la consulta. El artículo 3 del reglamento de la ley dispone que la entidad pública responsable de dictar medidas legislativas o administrativas que serán objeto de consulta será la entidad promotora. La Comisión invitó al Gobierno a brindar informaciones sobre las consultas realizadas por las entidades promotoras y, en particular, en relación con las consultas sobre propuestas de medidas legislativas y administrativas susceptibles de afectar directamente a los derechos colectivos de los pueblos indígenas.

La Comisión toma debida nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre los talleres de capacitación sobre el ejercicio del derecho a consulta y las herramientas legales para exigir su garantía que se diseñaron y realizaron con los representantes de organizaciones indígenas. Así, en 2014, se organizaron 61 talleres de capacitación a los que asistieron más de 3 634 personas (67 por ciento líderes y lideresas indígenas) en los departamentos de Loreto, Ucayali y Junín. El Gobierno también informa que el Viceministerio de Interculturalidad brindó asistencia técnica en este ámbito a entidades públicas en relación con la procedencia de la consulta previa. En relación con los procesos de consulta llevados a cabo, el Gobierno comunica información detallada sobre los 22 procesos realizados desde la entrada en vigencia de la ley núm. 29785, que se referían, entre otros, a contratos de exploración y explotación (como por ejemplo la renovación de la concesión petrolera en el lote 192), el reglamento de la Ley Forestal y Fauna Silvestre, la Política Sectorial de Salud Intercultural o el Plan nacional de educación intercultural bilingüe. En dichos procesos participaron representantes de las siete organizaciones indígenas a nivel nacional, y en 20 de ellos se ha logrado llegar a acuerdos entre el Estado y los pueblos indígenas involucrados.

La Comisión toma nota de las dificultades evocadas en el Informe Alternativo 2015 respecto del cumplimiento efectivo del derecho a consulta relacionadas con la falta de conocimiento en los asuntos indígenas de los funcionarios encargados del proceso así como con las limitaciones de las propias organizaciones indígenas (insuficiencia de recursos económicos y logísticos, escasez de conocimientos técnicos en los distintos temas). En el Informe Alternativo, se considera que el desequilibrio en la relación Estado-pueblos indígenas viene convirtiendo los procesos de consulta en simples trámites.

La Comisión alienta al Gobierno a seguir desplegando todos los esfuerzos para que se realicen consultas serias y sustantivas con los pueblos indígenas cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente, y pide al Gobierno que comunique informaciones actualizadas al respecto. También solicita al Gobierno que siga tomando medidas para reforzar la capacitación a pueblos indígenas, así como a funcionarios responsables y otros actores en relación con los objetivos, las etapas y la importancia de los procesos de consulta, y que informe sobre toda medida destinada a establecer los medios apropiados a través de los cuales los pueblos pueden participar plenamente en los procesos de consulta.

Artículos 6, 7 y 15. 1. Consulta antes de emprender o autorizar las concesiones mineras. La Comisión pidió al Gobierno que comunicara ejemplos de proyectos presentados ante el Ministerio de Energía y Minas que hayan requerido la consulta previa y la participación de los pueblos interesados en los beneficios reportados por dichas actividades. La Comisión observa que en el ámbito de la reclamación examinada por el comité tripartito en 2016, las organizaciones querellantes consideraron que se otorgan concesiones mineras sin mediar procesos de consulta con los pueblos interesados y sin evaluación respecto del territorio para el cual se otorga la concesión. Al respecto, el Gobierno indica que la concesión minera es un título habilitante que otorga el derecho exclusivo de exploración y explotación de recursos minerales en una determinada área que no faculta el inicio de la actividad de exploración o de explotación. Asimismo, no produce afectación directa a los derechos colectivos de los pueblos indígenas y, por ende, no requiere la realización de un procedimiento de consulta previa antes del otorgamiento de dicha concesión. El Gobierno añade que las situaciones en las que corresponde realizar la consulta previa son el otorgamiento de concesión de beneficio; la autorización para el inicio de actividades de exploración en concesiones mineras, y la autorización para inicio de las actividades de explotación en concesiones mineras metálicas y no metálicas. A este respecto, la Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno en su memoria según las cuales, entre 2014 y 2015, se presentaron a la Dirección General de Minería 95 solicitudes de autorización de inicio de actividades de exploración, siete solicitudes de concesión de beneficio y 26 solicitudes de autorización de inicio de actividad de explotación. La autoridad administrativa ha observado que las comunidades campesinas encontradas no reunían los criterios que hubieran permitido su identificación como pueblos indígenas, razón por la cual no se han efectuado consultas previas. La Comisión considera que es importante identificar las comunidades indígenas en cuyas tierras se solicitan las concesiones mineras e involucrar lo más temprano posible en los procesos de toma de decisión relativos al otorgamiento de concesiones mineras. La Comisión pide al Gobierno que indique cómo los procedimientos establecidos permiten la correcta identificación de los pueblos indígenas cuyos intereses podrían ser afectados por las concesiones mineras. La Comisión también pide al Gobierno que informe sobre las consultas realizadas con los representantes de los pueblos indígenas interesados antes de emprender o autorizar cualquier programa de prospección o explotación de los recursos mineros, a fin de determinar si y en qué medida los intereses de esos pueblos serían perjudicados. Además, la Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre el número de solicitudes para autorización de inicio de exploración y/o explotación presentadas a la Dirección General de Minería, el número de casos en los que se llevaron a cabo consultas con los representantes de los pueblos indígenas interesados, así como información sobre cualquier litigio derivado de estos procesos.

2. Reglamentación de las actividades de minería e hidroeléctricas. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que el Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) tiene como función interponer medidas correctivas y preventivas para mitigar y reducir los riesgos ambientales de las operaciones e instalaciones de los proyectos de inversión. Pidió al Gobierno que indicara cómo este nuevo régimen para la fiscalización ambiental ha contribuido a proteger y preservar el medio ambiente de los territorios en que habitan los pueblos interesados.

En su memoria, el Gobierno se refiere a las medidas tomadas para reforzar la participación ciudadana en las acciones de monitoreo ambiental a cargo del OEFA así como la función supervisora y fiscalizadora de este organismo. La Comisión observa que el Gobierno no comunica información concreta sobre las actividades desarrolladas por el OEFA. Tampoco comunica información sobre los casos de contaminación ambiental y falta de consulta previa sobre actividades de explotación y exploración de recursos naturales en territorios indígenas mencionados en el Informe Alternativo 2013 sobre los cuales la Comisión había solicitado información. La Comisión observa al respecto que tanto el Informe Alternativo 2015 como las observaciones de 2017 de la CGTP señalan la adopción de los «Paquetazos Ambientales» constituidos por una serie de dispositivos normativos que flexibilizan los estándares ambientales de protección de los derechos de los pueblos indígenas y del medio ambiente. Se considera en dichas comunicaciones que se han emitido una serie de decretos y leyes para facilitar el acceso a tierras para proyectos de inversión pública y privada que afectarían los derechos de los pueblos indígenas. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios a este respecto y que puntualice cómo se asegura la cooperación de los pueblos interesados en la elaboración de estudios de impacto ambiental (artículos 7 y 15).

3. Legislación sobre consulta, participación y cooperación. La Comisión observó anteriormente que las normas de carácter tributario o presupuestario no son objeto de consulta (artículo 5, k), del reglamento de la Ley del Derecho a la Consulta Previa). Observó asimismo que el reglamento tampoco requiere que sean consultadas las decisiones estatales de carácter extraordinario o temporal dirigidas a atender situaciones de emergencia derivadas de catástrofes naturales o tecnológicas (artículo 5, l), del reglamento), ni aquellas medidas administrativas consideradas como complementarias (decimosegunda disposición complementaria, transitoria y final del reglamento). Además, la legislación vigente ha dejado pendiente el desarrollo legislativo de los mecanismos de participación y de participación en los beneficios (quinta y décima disposición complementaria, transitoria y final del reglamento) que requiere el Convenio. Al respecto, la Comisión toma nota de que en el Informe Alternativo 2015 se pide que se deroguen las excepciones previstas en el reglamento.

La Comisión pide al Gobierno que, en consulta con los pueblos indígenas y las otras partes interesadas, se adopten las medidas legislativas correspondientes y se revise, en consecuencia, el marco legislativo vigente, teniendo en cuenta que no se da pleno efecto a las disposiciones relativas a la participación y cooperación de los pueblos indígenas del artículo 6, 1), b) y c), del artículo 7 y de la parte II sobre tierras, del Convenio.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.