Direct Request (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Peru (Ratification: 1994)

La commission prend note de la communication, reçue en mars 2017, par laquelle la Confédération générale des travailleurs du Pérou (CGTP) a transmis le rapport régional comparatif de l’Organe de coordination des organisations autochtones du bassin de l’Amazone (COICAI). La commission prend également note des observations de la Centrale autonome des travailleurs du Pérou (CATP), reçues en novembre 2015, et des commentaires présentés à ce sujet par le gouvernement en février 2017. La commission note en outre que, le 4 septembre 2015, la CGTP a communiqué le rapport alternatif de 2015 sur l’état d’observation de la convention, rapport préparé par sept organisations autochtones nationales, qui ont été appuyées par le Groupe de travail des peuples autochtones de l’Organe de coordination nationale des droits de l’homme.

Article 1 de la convention. Peuples couverts par la convention. Dans ses commentaires précédents, la commission a rappelé que la conscience de sa propre identité autochtone est un critère fondamental pour déterminer les groupes auxquels la convention s’applique. La commission a prié le gouvernement de communiquer des informations sur le fonctionnement de la base de données des peuples autochtones ou originels (BDPI). Le gouvernement indique qu’en 2014 le ministère de la Culture a adopté une directive qui établit des principes de collecte d’informations ainsi que des critères objectifs et subjectifs pour identifier les populations indigènes, et un guide méthodologique expliquant en détail comment les autorités chargées de procéder aux consultations devraient mener à bien le processus d’identification des peuples indigènes. Le gouvernement souligne que le vice-ministère de l’Interculturalité a identifié 55 peuples autochtones ou originels. Le gouvernement souligne aussi que la BDPI contient des informations sur 2 938 communautés rurales et natives identifiées comme faisant partie de peuples indigènes. Le gouvernement précise qu’il s’agit d’une première liste de référence qui sera progressivement actualisée en incorporant les communautés qui, dans le cadre des processus de consultation préalable, auront été identifiées comme faisant partie de peuples indigènes. La BDPI est élaborée sur la base des critères objectifs mentionnés dans la convention, et sur le critère subjectif de la conscience qu’a un groupe collectif d’avoir une identité indigène ou originelle. Le gouvernement signale que la BDPI a un caractère déclaratif et qu’elle n’est pas constitutive de droits. Par conséquent, la protection des droits collectifs des peuples indigènes et originels est reconnue, que ces peuples figurent ou non dans la base de donnée. La commission observe qu’en octobre 2017 trois recensements nationaux ont été effectués, dont le IIIe recensement indigène. La commission salue le fait que, pour la première fois, une question portant sur l’auto identification ethnique à laquelle toute la population devait répondre a été incluse. Cette question visait à recueillir des informations sur l’auto-identification ethnique en prenant en compte divers éléments (ascendance, coutumes, traditions, fêtes, expressions artistiques ou autres) dans le but de visualiser et de mieux connaître la réalité culturelle de chaque peuple. La commission prie le gouvernement de communiquer les résultats du IIIe recensement indigène ainsi que des indications sur les informations recueillies au moyen de la question sur l’auto-identification ethnique. La commission prie aussi le gouvernement de fournir des informations sur l’actualisation de la BDPI et sur toute difficulté rencontrée au cours des processus de consultation quant à l’identification de peuples autochtones.

Article 3. La commission note que le rapport alternatif de 2015 contient des informations sur la situation des femmes indigènes, ainsi que des statistiques qui montrent les difficultés auxquelles elles se heurtent pour accéder à l’éducation, aux terres ou aux instances de prise de décisions. Le rapport souligne que la société patriarcale et «patrimonialiste» a pour conséquence de perpétuer une situation de discrimination et de violence dans laquelle le travail des femmes indigènes est occulté et, dans la pratique, leur sont données moins d’opportunités et/ou leur participation politique est faible. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises ou envisagées pour promouvoir l’accès des femmes indigènes à l’éducation, au marché du travail, à la propriété foncière ainsi que leur participation aux processus de consultation préalable dans des conditions d’égalité.

Articles 2 et 33. Action coordonnée et systématique. La commission rappelle que le vice-ministère de l’Interculturalité est chargé de concevoir, d’élaborer et de superviser des politiques publiques visant à garantir les droits des peuples indigènes. La commission prend note de la création, en novembre 2014, du Groupe de travail des politiques indigènes (GTPI). Le GTPI, formé par le vice ministère de l’Interculturalité et par sept organisations représentatives des peuples indigènes, est chargé de proposer et de suivre les politiques publiques touchant les peuples indigènes et qui, par conséquent, doivent être conçues et appliquées selon une approche interculturelle. La commission note en outre que, selon les informations disponibles sur le site Internet du vice-ministère, sont en cours de formulation les grandes lignes d’une politique interculturelle pour les peuples indigènes, dans le cadre d’un plan national de politiques interculturelles. La commission note aussi que, dans le rapport alternatif de 2015, il est considéré que le Pérou n’a pas encore établi «l’institutionnalité» et la politique nationale permettant une participation indigène constante et ayant une réelle influence sur les processus de prise de décisions. Ainsi, les peuples indigènes insistent sur la nécessité de créer un organisme spécialisé ayant pleine autonomie administrative et budgétaire, ainsi que la capacité de conduire et de coordonner les politiques et programmes en matière indigène. La commission rappelle qu’une action coordonnée et systématique, avec la participation des peuples indigènes, est fondamentale pour la bonne application de la convention. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations détaillées sur les mesures prises par la direction des politiques indigènes du vice-ministère de la Culture pour élaborer, mettre en œuvre et coordonner une politique indigène garantissant les droits collectifs des peuples indigènes prévus dans la convention. Prière également d’indiquer les mesures prises pour assurer la participation des peuples intéressés à l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation de cette politique. Prière enfin de transmettre des informations sur la nécessité de renforcer l’institutionnalité indigène à laquelle se réfère le rapport alternatif de 2015.

Article 14. Terres. La commission a noté que 16 pour cent des 6 069 communautés paysannes et des 1 469 communautés natives reconnues ne disposaient pas encore de titres de propriété. La commission a prié le gouvernement de fournir des informations sur les processus d’octroi de titres et d’enregistrement de terres effectués par les gouvernements régionaux, et sur les terres pour lesquelles des titres de propriété avaient été octroyés. La commission note que le gouvernement décrit en détail le cadre normatif relatif à la reconnaissance et à l’octroi de titres pour des terres des communautés indigènes, ainsi que les attributions des gouvernements régionaux et du ministère de l’Agriculture et de l’Irrigation (MINAGRI) dans ce domaine, mais qu’il ne communique pas d’informations spécifiques sur les processus d’octroi de titres. A ce sujet, le rapport alternatif de 2015 indique que le statut juridique des territoires autochtones ne s’est pas amélioré, et souligne que les gouvernements régionaux n’ont pas lancé les processus de réorganisation et de formalisation de territoires, au motif du manque de ressources et de capacités. Le rapport indique aussi que le Défenseur du peuple a attiré l’attention sur le manque de ressources budgétaires pour mettre en œuvre le processus d’octroi de titres et sur l’absence de lignes directrices pour régler les conflits découlant de la superposition de droits. La commission demande à nouveau au gouvernement de communiquer des informations concrètes et actualisées sur les progrès accomplis dans les processus d’octroi de titres et d’enregistrement de terres, menés par les autorités compétentes nationales et régionales, sur la superficie des terres pour lesquelles des titres de propriété ont été octroyés ainsi que sur les conflits découlant de ces processus.

Article 15. Réglementation de l’exploitation des ressources forestières. Dans ses commentaires précédents, la commission a prié le gouvernement de donner des informations sur les résultats de la révision de la politique nationale forestière et des consultations préalables au sujet des articles pertinents du règlement d’application de la loi forestière. La commission prend dûment note des informations détaillées sur les différentes étapes de la consultation préalable au sujet du règlement d’application de la loi forestière et de la faune sylvestre réalisée par le service national forestier et de la faune sylvestre (identification de peuples, participation, plan de consultation, information, évaluation, dialogue). Les accords conclus sont étroitement liés au droit des peuples autochtones de participer à l’utilisation, à l’administration et à la conservation de ces ressources. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur l’application pratique des dispositions de la loi forestière et de la faune sylvestre et de son règlement relatives à la consultation et la participation des peuples indigènes en ce qui concerne l’exploitation des ressources forestières.

Article 18. Protection des peuples en situation d’isolement. La commission a pris note du cadre légal de la protection des peuples en situation d’isolement ainsi que de la création du Registre des peuples indigènes en situation d’isolement et de contact initial (PIACI), et du Registre des réserves indigènes. La commission a prié le gouvernement de communiquer des informations sur l’impact qu’on eues les mesures prises pour protéger et préserver les conditions de vie des PIACI. Le gouvernement reconnaît que les PIACI se trouvent dans une situation de grande vulnérabilité. Il communique des informations sur les divers mécanismes créés pour mettre en œuvre les mesures de protection prévues dans la loi, et sur le processus et les critères établis pour la catégorisation de réserves territoriales en réserves indigènes, ces dernières ayant pour objectif de protéger et d’assurer l’existence et l’intégrité des PIACI. La commission note que, dans ses observations, la CGTP indique qu’en juillet 2016 les trois premières réserves indigènes ont été reconnues dans le département de Ucayali au bénéfice des peuples en situation d’isolement et/ou de contact initial (leur superficie totale est de 1,5 million d’hectare). Le rapport alternatif de 2015 indique que, malgré les progrès que constituent les mesures visant à établir des procédures de reconnaissance et d’enregistrement des PIACI, et l’existence d’un cadre légal de protection, le principal problème reste la mise en œuvre de ce cadre et l’absence d’une stratégie nationale claire, ainsi que de mesures de protection. La commission prie le gouvernement d’indiquer si sont en instance d’autres processus de catégorisation de réserves territoriales en réserves indigènes, et de fournir des informations sur les éventuelles difficultés rencontrées par les autorités pour protéger et assurer l’intégrité des PIACI, et sur les mesures prises pour les surmonter.

Article 25. Santé. La commission salue le fait que le processus de consultation sur la politique sectorielle de santé interculturelle a abouti à l’approbation en avril 2016 de cette politique par le Conseil des ministres. Est également prévue la création de la commission multisectorielle permanente qui sera chargée d’élaborer le Plan sectoriel de santé interculturel 2016-2021, de suivre la mise en œuvre de la PSSI et d’élaborer les mécanismes nécessaires pour son application effective. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’adoption du Plan sectoriel de santé interculturel et sur les mesures prises pour mettre en œuvre la PSSI, et sur les résultats obtenus dans l’accès à des services de santé et dans la reconnaissance de la médecine traditionnelle. Prière également de fournir des informations sur le processus participatif qui a été mené à cette fin.

Article 26. Education. Dans ses commentaires précédents, la commission a prié le gouvernement de communiquer des informations statistiques montrant comment les activités menées en matière d’éducation interculturelle et bilingue répondent aux besoins particuliers des peuples indigènes. La commission note que le gouvernement reconnaît que les opportunités insuffisantes d’accès à l’éducation des communautés indigènes constituent un problème structurel sur le long terme, et que le ministère de l’Education s’efforce d’accroître l’offre d’éducation supérieure en accordant des bourses. La commission salue le fait que, à la suite d’une consultation engagée préalablement par le ministère de l’Education, le Plan national d’éducation interculturel bilingue (PNEIB) à l’horizon 2021 a été adopté. Il a pour objectif général d’améliorer l’ensemble des étapes, niveaux et modalités du système éducatif national et de garantir l’accès des enfants, garçons et filles, adolescents et adolescentes, jeunes et adultes membres des peuples originels à des établissements d’enseignement qui correspondent à leurs racines. Le plan est organisé en fonction de quatre objectifs: i) améliorer l’accès à l’éducation et assurer la scolarisation jusqu’à son terme des membres des peuples indigènes; ii) garantir l’élaboration de processus d’apprentissage et d’enseignement; iii) assurer la mise en œuvre de programmes de formation initiale et continue d’enseignants EIB; et iv) promouvoir une gestion décentralisée et participative qui contribue à la mise en œuvre de la politique nationale. La commission note, à la lecture des informations contenues dans l’enquête nationale auprès des ménages de l’Institut national de statistique et d’informatique, que le taux d’achèvement de l’enseignement primaire pour les enfants âgés de 12 à 14 ans est de 74,3 pour cent pour les enfants de langue maternelle indigène, contre 88,1 pour cent pour ceux de langue maternelle espagnole. En ce qui concerne l’achèvement de l’enseignement secondaire, le taux est de 48,7 pour cent pour les enfants de langue maternelle indigène contre 71,8 pour cent pour ceux de langue maternelle espagnole. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises pour atteindre les quatre objectifs fixés dans le Plan national d’éducation interculturelle bilingue, ainsi que sur tout rapport ou évaluation ayant analysé l’impact des mesures prises dans ce domaine. Prière aussi de communiquer des informations, ventilées par sexe, sur les résultats obtenus dans la lutte contre l’analphabétisme et l’abandon scolaire, et sur les programmes de bourses destinés à favoriser l’accès des peuples autochtones à l’enseignement universitaire.

Se référant à son observation, la commission prie le gouvernement de transmettre des informations complémentaires sur les points suivants, qui ont été analysés par le comité tripartite dans son rapport adopté en 2016.

1. Consultations sur les projets de centrale hydroélectrique de Pakitzapango et Tambo sur les territoires occupés traditionnellement par des communautés ashaninkas. La commission note que le gouvernement a indiqué, dans le cadre de la réclamation examinée par le comité tripartite, qu’il n’y a pas de procédure administrative en vue de l’octroi de la concession définitive de génération, transmission et distribution de ces projets énergétiques. Par conséquent, le processus de consultation préalable au sujet des projets des centrales hydroélectriques de Pakitzapango et Tambo n’a pas été mis en œuvre. La commission note que le comité a souligné la nécessité de faire participer, dans les meilleurs délais, les communautés ashaninkas au processus de prise de décisions concernant les projets des centrales hydroélectriques de Pakitzapango et Tambo. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour s’assurer que les obligations prévues aux articles 6, 7, 15 et, le cas échant, 16 de la convention ont été respectées.

2. Pollution environnementale par le déversement de résidus miniers dans le département de Huancavelica. Se référant aux conclusions du comité tripartite, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour assurer le respect de la convention dans la situation qui a été créée par le déversement de résidus miniers dans les fleuves du département de Huancavelica, qui s’est produit en juin 2010. De plus, la commission prie le gouvernement d’indiquer si l’existence d’une pollution environnementale a été constatée et, le cas échéant, de préciser les mesures prises pour protéger la vie et la santé des membres des communautés indigènes affectées.

3. Coupe illégale de bois sur les terres occupées par la communauté Alto Tamaya – Saweto. La commission note que plus de dix années se sont écoulées avant que ne soit reconnu le droit de propriété de la communauté autochtone Alto Tamaya – Saweto sur les terres qu’elle occupe traditionnellement. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises pour que de réels progrès soient constatés dans les enquêtes qui ont été ouvertes à la suite des dénonciations de coupe illégale de bois formulées par la communauté Alto Tamaya – Saweto et dans l’examen des plaintes éventuellement déposées à ce sujet (article 15, paragraphe 2, de la convention).

4. La commission prie le gouvernement de communiquer des informations spécifiques et actualisées sur la manière dont a été garantie aux communautés shawi la protection effective de leur droit de propriété et de possession sur le domaine mentionné dans la réclamation.