Observation (CEACR) - adopted 2017, published 107th ILC session (2018)

Republic of Moldova

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) (Ratification: 1996)
Labour Inspection (Agriculture) Convention, 1969 (No. 129) (Ratification: 1997)

Con el fin de aportar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre la inspección del trabajo, la Comisión considera oportuno examinar los Convenios núms. 81 y 129 en un mismo comentario.

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación Nacional de Sindicatos de Moldova (CNSM), en su comunicación recibida el 21 de agosto de 2017.

Artículo 4 del Convenio núm. 81 y artículo 7 del Convenio núm. 129. Vigilancia y control de una autoridad central. Seguridad y salud en el trabajo. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica en su memoria que la Ley núm. 131 sobre el Control de Estado de las Actividades Empresariales, de 2012, retira algunas competencias y funciones de vigilancia en el área de la salud y la seguridad en el trabajo de la inspección del trabajo del Estado y las transfiere a diez entidades de vigilancia, incluida la Agencia Nacional de Seguridad Alimentaria, la Agencia para la Protección del Consumidor y la Vigilancia del Mercado, la Agencia Nacional de Salud Pública, la Inspección de la Protección del Medio Ambiente, la Agencia Nacional de Transporte Motorizado, la Agencia Nacional de Regulación de la Energía y la Agencia Nacional de Comunicaciones Electrónicas y Tecnología de la Información. Estos organismos supervisarán los asuntos relativos a la seguridad y la salud en el trabajo para las empresas reguladas por la legislación dentro de su competencia. Con respecto a otras áreas de actividades, la Agencia de Supervisión Técnica tiene la competencia de supervisión de los asuntos relacionados con la seguridad y la salud en el trabajo. La Comisión también toma nota de la información comunicada por el Gobierno, en la que se indica que los inspectores del trabajo encargados del control de la seguridad y la salud en el trabajo, serán nombrados para los organismos sectoriales. Esos inspectores informarán a sus organismos respectivos, así como a la Inspección del Trabajo del Estado. La Comisión indica asimismo que la Inspección del Trabajo del Estado desarrollará directrices procedimentales y listas de verificación para los inspectores, así como una plataforma para su formación.

A este respecto, la Comisión toma nota de las observaciones de la CNSM, según las cuales la dispersión de las funciones de control en el terreno de la seguridad y la salud en el trabajo, redundan en una falta de marco institucional para la inspección de esas cuestiones.

La Comisión recuerda que el artículo 4 del Convenio núm. 81 y el artículo 7 del Convenio núm. 129, prevén la instauración de un sistema de inspección del trabajo bajo la supervisión y el control de una autoridad central, en la medida en que sea compatible con la práctica administrativa del miembro. A este respecto, recuerda que indicó, en su Estudio General de 2006, Inspección del trabajo, que deberían atribuirse algunas responsabilidades de inspección del trabajo a diferentes departamentos, debiendo la autoridad competente adoptar medidas para garantizar recursos presupuestarios suficientes y alentar la cooperación entre estos diferentes departamentos (párrafos 140, 141 y 152). Recordando asimismo la importancia de garantizar que se lleven a cabo cambios organizativos, de conformidad con las disposiciones de los Convenios núms. 81 y 129, incluidos los artículos 4, 6, 9, 10, 11 y 16 del Convenio núm. 81 y los artículos 7, 8, 11, 14, 15 y 21 del Convenio núm. 129 (sobre la supervisión y el control por una autoridad central, la estabilidad del empleo y la independencia, así como la colaboración de expertos y técnicos debidamente calificados en seguridad y salud de los trabajadores, garantizando un número suficiente de inspectores para asegurar el cumplimiento efectivo de sus funciones, la cesión de oficinas locales adecuadamente equipadas y medios de transporte, realizándose las inspecciones con la frecuencia y el esmero necesarios para asegurar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes), la Comisión insta firmemente al Gobierno a que adopte todas las medidas necesarias a este respecto.

En relación con sus comentarios relativos al Convenio sobre seguridad y salud de los trabajadores, 1981 (núm. 155), la Comisión solicita al Gobierno que comunique más información sobre las medidas adoptadas para garantizar una coordinación entre las diversas autoridades sectoriales respecto de las inspecciones vinculadas con los asuntos de seguridad y salud en el trabajo, así como entre estas autoridades y la Inspección del Trabajo del Estado. Solicita información adicional sobre la vigilancia de las empresas no comprendidas en los respectivos organismos sectoriales, y, en particular, sobre la cobertura del sector agrícola. Solicita al Gobierno que comunique información sobre: i) las medidas adoptadas o previstas para garantizar la asignación de recursos presupuestarios y humanos suficientes, con miras a asegurar la aplicación de las disposiciones legales relativas a la seguridad y la salud en el trabajo, y ii) el número de inspectores nombrado en los organismos sectoriales, así como el número de inspecciones que éstos llevaron a cabo (artículos 10 y 16 del Convenio núm. 81 y artículos 14 y 21 del Convenio núm. 129). Solicita al Gobierno que indique de qué manera se garantiza la independencia y la imparcialidad de los inspectores del trabajo nombrados en los organismos sectoriales, a la luz de su notificación a la administración de los organismos sectoriales (artículo 6 del Convenio núm. 81 y artículo 8 del Convenio núm. 129). Solicita al Gobierno que comunique información sobre la manera en que colaboran los expertos y técnicos en seguridad y salud de los trabajadores en el servicio de inspección (artículo 9 del Convenio núm. 81 y artículo 11 del Convenio núm. 129), sobre las medidas adoptadas para proporcionar a esos inspectores oficinas locales adecuadamente equipadas, así como sobre los medios de transporte necesarios para el desempeño de sus funciones (artículo 11 del Convenio núm. 81 y artículo 15 del Convenio núm. 129), y sobre la manera en que asegura que las actividades realizadas por estos inspectores queden reflejadas en el informe anual sobre la inspección del trabajo (artículos 20 y 21 del Convenio núm. 81 y artículos 25 a 27 del Convenio núm. 129).

Artículos 5, a), 17 y 28 del Convenio núm. 81 y artículos 12, 1), 23 y 24 del Convenio núm. 129. Cooperación con el sistema judicial y sanciones adecuadas por violaciones de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo. La Comisión tomó nota con anterioridad de la información que figura en los informes anuales de inspección del trabajo del Gobierno, según la cual la Inspección del Trabajo del Estado emitió 891 actas de infracción, en 2012, para su presentación a los tribunales, 514 de esas actas en 2013 y 434 en 2014. A este respecto, toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno, según la cual, en 2016, los inspectores del trabajo prepararon y presentaron 165 actas de infracción. Tomando nota del descenso significativo entre el 2012 y 2016 en el número de actas de infracción presentadas a los tribunales, la Comisión solicitó una vez más al Gobierno que comunique información sobre las razones de esta tendencia. También solicita al Gobierno que comunique información sobre los resultados específicos de las actas de infracción presentadas a los tribunales, indicando la decisión dictada y si se impuso una multa u otra sanción.

Artículo 12 del Convenio núm. 81 y artículo 16 del Convenio núm. 129. Visitas de inspección sin aviso previo. La Comisión tomó nota con anterioridad de que la comisión tripartita establecida para examinar la reclamación en la que se alega el incumplimiento por parte de la República de Moldova del Convenio núm. 81, presentada en virtud del artículo 24 de la Constitución de la OIT, adoptada por el Consejo de Administración en marzo de 2015 (documento GB.323/INS/11/6), constató que la aplicación de la Ley núm. 131 de la Inspección del Trabajo del Estado (de conformidad con el párrafo 27 de su anexo), planteó las cuestiones de compatibilidad con el artículo 12 del Convenio núm. 81, en la restricción del libre acceso de los inspectores del trabajo para proceder a las inspecciones. En particular, el informe de la comisión tripartita señaló que el artículo 18, 1), de la ley núm. 131, dispone que se enviará un aviso de la decisión de llevar a cabo un control a la entidad que es objeto de control al menos cinco días laborables anteriores a la realización del control. El artículo 18, 2), dispone que este aviso no será aplicable en caso de control sin previo aviso, y el artículo 19 establece las circunstancias limitadas y específicas en las que pueden efectuarse controles sin previo aviso, independientemente del horario de control establecido. En ese sentido, el informe de la comisión tripartita afirmó que las restricciones a la realización de inspecciones sin previo aviso, contenidas en los artículos 18 y 19 de la ley núm. 131, son incompatibles con los requisitos del artículo 12, 1), a) y b), del Convenio núm. 81. Estas restricciones son de igual modo incompatibles con los requisitos del artículo 16, 1), a) y b), del Convenio núm. 129.

La Comisión toma nota de las observaciones de la CNSM, según las cuales, si bien el Gobierno adoptó algunas medidas para adaptar la legislación nacional a las disposiciones del artículo 12 del Convenio núm. 81, aún contiene serias limitaciones a la actividad de la inspección del trabajo. Toma nota de la declaración del Gobierno, según la cual, con respecto a los controles previstos, se tiene conciencia de las contradicciones que existen entre las normas generales para dar inicio a una inspección (artículos 14 y 20 a 23 de la ley núm. 131) y las disposiciones del artículo 12. El Gobierno indica que esta incoherencia será eliminada como parte de unas medidas legislativas que ha de adoptar el Parlamento como segunda fase de la reforma de las inspecciones. En particular, indica que tiene proyectado que se prevean ciertas excepciones a la obligación de proceder a una notificación anterior cinco días antes de una inspección. Recordando la importancia de autorizar plenamente a los inspectores del trabajo para la realización de visitas sin previo aviso, a efectos de garantizar una vigilancia efectiva, la Comisión insta firmemente al Gobierno a que prosiga sus esfuerzos para enmendar la ley núm. 131, con el fin de garantizar que los inspectores del trabajo estén autorizados a efectuar visitas sin previo aviso, en consonancia con el artículo 12, 1), a) y b), del Convenio núm. 81 y con el artículo 16, 1), a) y b), del Convenio núm. 129. Solicita al Gobierno que comunique información detallada sobre las medidas adoptadas y que transmita una copia de todo texto legislativo adoptado en este sentido.

Artículos 15, c), y 16 del Convenio núm. 81 y artículos 20, c), y 21 del Convenio núm. 129. Confidencialidad sobre el hecho de que una visita de inspección se efectúe en respuesta a la recepción de una queja. La Comisión toma nota de la información que figura en la memoria del Gobierno sobre el número de inspecciones no programadas, efectuadas en 2015 y 2016, que indica que esas inspecciones se realizaron como consecuencia de una queja o para realizar una investigación tras un accidente. La Comisión recuerda que, en virtud de la ley núm. 131, las empresas reciben un aviso de inspección con una antelación de cinco días en el caso de todas las inspecciones, salvo las inspecciones no programadas. A este respecto, la Comisión recuerda que, a efectos de garantizar mejor la confidencialidad relativa a toda conexión entre una queja y una visita de inspección, es importante garantizar que un número suficiente de visitas de inspección sin previo aviso sean realizadas con independencia de las quejas o de los accidentes. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar que se realice un número suficiente de inspecciones no programadas para garantizar que, cuando las visitas de inspección sean realizadas como consecuencia de una queja, se mantenga la confidencialidad del hecho de la queja y de la identidad del o de los querellantes.

Artículo 16 del Convenio núm. 81 y artículo 21 del Convenio núm. 129. Realización de inspecciones con la frecuencia y el esmero que sean necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes. La Comisión tomó nota con anterioridad de que, a la luz del informe de la comisión tripartita, algunas disposiciones de la ley núm. 131, no son compatibles con el principio contenido en el artículo 16 del Convenio núm. 81. En particular, en virtud del artículo 14 de la ley núm. 131, los organismos de control no tienen derecho a realizar un control de la misma entidad más de una vez en un año civil, con la excepción de las inspecciones sin previo aviso. El artículo 15 dispone que cada autoridad con funciones de supervisión desarrollará un plan anual de inspecciones, que no puede verse alterado, por trimestre, cuando se prevea la inspección, no siendo posible efectuar una inspección no prevista en el programa. La Comisión tomó nota de que la realización de las visitas de inspección con arreglo a un programa, no es incompatible con el Convenio núm. 81, en la medida en que este programa no impida la realización de un número suficiente de visitas no programadas, pero que limitaciones concretas a la realización de las inspecciones no programadas contenidas en el artículo 19, de la ley núm. 131, constituyen un impedimento para la realización de inspecciones con la frecuencia y el esmero que son necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes. Tomó nota asimismo de que las limitaciones contenidas en el artículo 3, g), de la ley núm. 131, en el sentido de que las inspecciones sólo pueden llevarse a cabo cuando se agotaron otros medios de verificación del cumplimiento de la ley, no está de conformidad con el artículo 16 del Convenio núm. 81. Posteriormente, la Comisión tomó nota de las observaciones de la CNSM, según las cuales la ley núm. 18, adoptada el 4 de marzo de 2016, introduce una moratoria sobre, entre otras cosas, la inspección del trabajo para el período comprendido entre el 1.º de abril y el 31 de julio de 2016.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, según la cual el marco existente no limita expresamente o implícitamente el número de inspecciones que pueden llevarse a cabo respecto de un agente económico. El artículo 14 de la ley núm. 131 establece que el órgano de inspección debe planificar un máximo de una inspección al año, salvo que la metodología aplicada basada en el riesgo exija una frecuencia mayor y que no exista ningún límite a las inspecciones no programadas. Además, toda inspección de seguimiento relativa a las violaciones, no se considerará como una inspección por separado. A este respecto, la Comisión toma nota de la información comunicada por el Gobierno, según la cual, en 2015, se realizaron 4 883 inspecciones programadas y 1 317 inspecciones no programadas (que surgen de la investigación, de las quejas o de los accidentes), así como 117 inspecciones de seguimiento. En 2016 esto descendió a 3 665 inspecciones programadas, 610 inspecciones no programadas y 42 inspecciones de seguimiento.

La Comisión toma debida nota de las explicaciones del Gobierno sobre la utilización de una metodología basada en el riesgo, así como el número de inspecciones no programadas realizadas. Sin embargo, toma nota de que la ley núm. 131 permite inspecciones no programadas sólo bajo determinadas condiciones específicas: las que están sujetas a una delegación de control firmada por la instancia dirigente con funciones de control; no pueden ser llevadas a cabo en base a una información sin verificar y a la información recibida de fuentes anónimas; y no pueden ser realizadas cuando existe cualquier otra manera directa o indirecta de obtener la información necesaria (artículos 7 y 19). La Comisión toma nota asimismo de que la ley núm. 230, que enmienda y complementa algunos actos legislativos, de 2016, que enmendó la Ley núm. 141 sobre la Inspección del trabajo para eliminar la posibilidad de que se realizaran inspecciones con la frecuencia necesaria para garantizar el cumplimiento de las disposiciones legislativas relativas a la seguridad y la salud en el trabajo. La Comisión lamenta observar que ha pedido al Gobierno que tomara medidas al respecto desde 2015, e insta firmemente al Gobierno a que adopte las medidas necesarias para garantizar que se enmiende, en un futuro próximo, la legislación nacional para permitir la realización de inspecciones del trabajo con la frecuencia y el esmero necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes, de conformidad con el artículo 16 del Convenio núm. 81 y el artículo 21 del Convenio núm. 129. Además, recordando que toda moratoria sobre la inspección del trabajo constituye una grave violación de estos Convenios, la Comisión solicita al Gobierno que garantice que no se impongan en el futuro más restricciones de esta naturaleza a la inspección del trabajo.

Artículo 17 del Convenio núm. 81 y artículo 22 del Convenio núm. 129. Procedimientos judiciales o administrativos inmediatos. La Comisión toma nota de que el artículo 4, 1), de la ley núm. 131, dispone que las inspecciones durante los tres primeros años de funcionamiento de una empresa o de un empleador, serán de naturaleza consultiva. La Comisión toma nota con preocupación de que el artículo 5, 4), dispone que, en caso de infracciones menores, no podrán aplicarse las sanciones previstas en la Ley de Delitos Administrativos o de otras leyes y, que el artículo 5, 5), dispone que no podrán aplicarse medidas restrictivas, en caso de infracciones graves. A este respecto, la Comisión recuerda que el artículo 17 del Convenio núm. 81 y el artículo 22 del Convenio núm. 129, dispone que, con algunas excepciones, las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo, deberán ser sometidas inmediatamente, sin aviso previo, a un procedimiento judicial, y no deberá dejarse a los inspectores del trabajo la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en lugar de iniciar o recomendar un procedimiento. La Comisión solicita al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas o previstas para garantizar que los inspectores del trabajo puedan iniciar o recomendar los procedimientos legales inmediatos. La Comisión también solicita al Gobierno que comunique información sobre el significado de las «medidas restrictivas» que se prohíbe se impongan, en virtud de la ley núm. 131, el número y la naturaleza de las graves infracciones detectadas por los inspectores, las sanciones propuestas por los inspectores y las sanciones finalmente impuestas.

Cuestiones específicas relativas a la inspección del trabajo en la agricultura

Artículo 9, 3) del Convenio núm. 129. Formación adecuada de los inspectores del trabajo en la agricultura. La Comisión solicita una vez más al Gobierno que comunique información sobre la formación impartida a los inspectores del trabajo relacionada específicamente con sus funciones en el sector agrícola, incluyendo el número de programas de formación organizados y el número de inspectores que participaron en esos programas.

[Se pide al Gobierno que transmita información completa en la 107.ª reunión de la Conferencia y que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2018.]