Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Japan (Ratification: 1965)

La commission prend note des observations formulées par la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), jointes au rapport du gouvernement, et de la réponse du gouvernement à cet égard. La commission prend également note des observations de la Confédération nationale des syndicats (ZENROREN) reçues le 28 septembre 2018 et prie le gouvernement de fournir des informations en réponse à ces observations.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 107e session, mai-juin 2018)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2018 au sein de la Commission de l’application des normes de la Conférence sur l’application de la convention. La commission note que la Commission de la Conférence a relevé, dans les exposés du gouvernement, qu’une enquête spéciale a été menée, en janvier 2018, pour cerner les problèmes de fonctionnement du système de la Commission du corps des sapeurs-pompiers (FDPC), et que le gouvernement a consulté les travailleurs et les employeurs à plusieurs reprises sur ce point depuis mars 2018, et que le gouvernement s’est engagé à élaborer un plan d’amélioration du fonctionnement de cette commission, au moyen de consultations suivies avec les employeurs et les travailleurs. La Commission de la Conférence a constaté avec préoccupation que les commentaires sur l’application de la convention font état, depuis des dizaines d’années, de contradictions entre la législation et la pratique en ce qui concerne le droit des sapeurs-pompiers et des agents pénitentiaires de constituer des organisations de leur choix et de s’y affilier. La commission a pris note de l’absence de progrès significatif dans l’adoption des mesures nécessaires concernant le système autonome de relations professionnelles. La commission a instamment prié le gouvernement: d’analyser minutieusement le système autonome de relations professionnelles, en consultation avec les partenaires sociaux, étant donné que le gouvernement a déclaré que ce système pose différentes questions; de fournir des informations sur le projet précité qui vise à cerner les problèmes de fonctionnement du système de la FDPC et sur les mesures qui en découleront; de tenir des consultations avec les partenaires sociaux au niveau national quant à l’opinion du gouvernement selon laquelle les sapeurs-pompiers sont considérés comme des policiers et quant à la façon dont cette vision correspond à l’application de la convention, et de fournir des informations sur l’issue de ces consultations; d’étudier, en consultation avec les partenaires sociaux, quelles catégories d’agents pénitentiaires sont considérées comme faisant partie de la police, et donc exclues du droit de s’organiser, et celles qui ne le sont pas et qui ont le droit de s’organiser; d’étudier, en consultation avec les partenaires sociaux, si les procédures de l’Autorité nationale du personnel (NPA) assurent l’impartialité et la célérité de la conciliation et de l’arbitrage. La Commission de la Conférence a prié le gouvernement d’élaborer un plan d’action assorti de délais, avec les partenaires sociaux, en vue de donner suite aux présentes recommandations et de faire rapport à la commission d’experts, avant sa prochaine session, en novembre 2018.

Article 2 de la convention. Droit d’organisation des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire. La commission rappelle ses commentaires précédents sur la nécessité de reconnaître le droit d’organisation des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les recommandations de la Commission de la Conférence ont été examinées avec la JTUC-RENGO le 20 août 2018. En ce qui concerne le système de la FDPC, le gouvernement indique qu’il a révisé la politique de mise en œuvre en septembre 2018, avec l’accord des travailleurs et des employeurs, et que la nouvelle politique sera en vigueur en avril 2019. Rappelant qu’il considère que le corps des sapeurs-pompiers doit être considéré comme une force de police conformément à l’interprétation qu’il en a faite au moment de la ratification de la convention, le gouvernement décrit les principales modifications apportées comme suit: afin de promouvoir l’utilisation du système de la FDPC, un chef de brigade et un président de la FDPC s’efforceront de créer un environnement permettant aux sapeurs-pompiers d’exprimer facilement des avis et d’assurer l’équité et la transparence dans la gestion de la FDPC; si la FDPC décide de ne pas examiner certains avis formulés, elle doit motiver sa décision auprès des intéressés; afin de faciliter la communication des avis, les sapeurs-pompiers peuvent les soumettre de manière anonyme en s’adressant au coordonnateur des doléances qui les soumettra au secrétariat de la FDPC, qui fera suivre. Des séances d’information auront lieu à l’échelle nationale, et des dépliants seront distribués afin que la nouvelle politique soit mise en œuvre intégralement. Une liste des bonnes pratiques de gestion de la FDPC en consultation avec les travailleurs sera établie et partagée avec les services de lutte contre les incendies. Enfin, un dialogue social régulier sera également instauré en ce qui concerne le système de la FDPC.

La commission note toutefois les préoccupations exprimées par la JTUC RENGO, à savoir que le gouvernement n’a pas répondu directement aux conclusions de la Commission de la Conférence et qu’aucun plan d’action assorti de délais n’a été élaboré avec les partenaires sociaux comme cela avait été demandé. Le seul fait nouveau que l’on peut noter est l’intention de procéder à des consultations entre le ministère de l’Intérieur et des Communications et l’Agence de gestion des incendies et des catastrophes avec le Syndicat panjaponais des travailleurs préfectoraux et municipaux (JICHIRO), qui ont été menées depuis juillet 2018. La JTUC-RENGO regrette que le gouvernement continue de faire allusion à d’anciens rapports du Comité de la liberté syndicale qui datent d’avant la ratification par le gouvernement pour justifier le statu quo et rappelle que suite à l’examen de ces questions par le Comité de la liberté syndicale en juin 2018, ce dernier a exhorté le gouvernement à accorder pleinement à ces catégories de travailleurs le droit d’organisation et de négociation collective.

La commission rappelle que, dans ses commentaires antérieurs, elle avait noté que le gouvernement étudiait une nouvelle initiative comportant des enquêtes sur la manière dont est administré le système de la FDPC, qui permettra aux directions comme à l’ensemble des personnels d’exprimer leur avis par voie de questionnaire. La commission prie de nouveau le gouvernement de fournir des informations sur l’organisation des enquêtes, sur leurs résultats et sur les mesures prises ou envisagées à la suite de ceux-ci. Notant la nouvelle initiative mentionnée par le gouvernement dans son rapport concernant la Commission du corps des sapeurs-pompiers et notant également que la politique de mise en œuvre révisée à l’égard de la FDPC est distincte de la reconnaissance du droit d’organisation prescrit par la convention, la commission s’attend de nouveau à ce que ce nouvel engagement du gouvernement contribue à de nouvelles avancées sur la voie de la concrétisation du droit des sapeurs-pompiers de créer ou de s’affilier à des organisations de leur choix pour défendre leurs intérêts professionnels. Elle prie le gouvernement de communiquer des informations détaillées sur toute autre mesure prise ou envisagée à cet égard.

En ce qui concerne le droit des personnels des institutions pénales de se syndiquer, la commission rappelle l’information fournie par le gouvernement dans son précédent rapport sur la distinction qui est faite au sein des institutions pénales: i) les agents pénitentiaires qui ont un devoir d’intervention totale dans les institutions pénales, y compris celui d’assurer des services de sécurité en recourant à la force physique, qui sont autorisés à porter des armes de poing et des armes légères; ii) le personnel des institutions pénales autre que les agents pénitentiaires, qui participent directement à la gestion des institutions pénales ou au traitement des détenus; et iii) le personnel des institutions pénales chargé, en application du Code de procédure pénale, de remplir des missions de police judiciaire dans le cas de crimes perpétrés dans des institutions pénales et qui est habilité à pratiquer des arrestations, des fouilles et des saisies. La commission prend note de la brève explication donnée par le gouvernement dans son dernier rapport, selon laquelle il a consulté le Bureau de la promotion de la réforme administrative, qui considère que le personnel pénitentiaire fait partie de la police. Le gouvernement considère également que ce point de vue a été partagé par le Comité de la liberté syndicale dans ses 12e et 54e rapports. La commission note toutefois que, en ce qui concerne le rapport mentionné par le gouvernement au sujet du personnel pénitentiaire, la JTUC-RENGO a indiqué que le rapport publié en 2007 par la commission d’experts chargée des examens au Bureau de la promotion de la réforme administrative avait indiqué que les avis étaient partagés quant à l’octroi ou non du droit de se syndiquer au personnel pénitentiaire.

La commission note avec regret que, malgré les conclusions de la Commission de la Conférence invitant le gouvernement à examiner, en consultation avec les partenaires sociaux, les catégories d’agents pénitentiaires considérées comme faisant partie de la police et celles qui ne le sont pas, le gouvernement a simplement déclaré qu’il considère les agents pénitentiaires comme des policiers sans aucune indication quant à l’examen effectué avec les partenaires sociaux pour distinguer les différentes catégories de travailleurs. En conséquence, la commission prie de nouveau le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux nationaux et les autres parties prenantes concernées, de prendre les mesures nécessaires pour que les agents pénitentiaires autres que ceux qui exercent les fonctions spécifiques de la police judiciaire puissent constituer des organisations de leur choix et y adhérer pour défendre leurs intérêts professionnels, et de fournir des informations détaillées sur les mesures prises à cet égard.

Article 3. Droit des employés du secteur public d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission rappelle les commentaires qu’elle formule de longue date quant à la nécessité de faire en sorte que les employés du secteur public puissent bénéficier du droit de grève, avec comme possibles exceptions les fonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’Etat et les travailleurs employés dans les services essentiels au sens strict du terme. La commission prend note des informations générales fournies par le gouvernement sur les mesures prises pour entendre en permanence les avis des organisations syndicales et de son intention d’examiner attentivement le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs. La NPA, en tant que tierce partie neutre, formule des recommandations sur les conditions de travail tout en écoutant attentivement les avis et les demandes des travailleurs et des employeurs et a tenu 216 réunions officielles en 2017. Le gouvernement rédigera ensuite des projets de loi qui seront soumis à la Diète, en s’engageant à respecter les recommandations de la NPA. Le gouvernement conclut que les conditions de travail des employés de la fonction publique sont maintenues de façon appropriée grâce à ces mesures compensatoires. La commission note en outre que la JTUC-RENGO regrette que la position du gouvernement sur le système autonome de relations entre travailleurs et employeurs n’ait pas évolué. La JTUC-RENGO se déclare profondément préoccupée par l’absence apparente de volonté de la part du gouvernement de revoir le système juridique relatif aux droits fondamentaux des employés de la fonction publique en matière de travail et, étant donné que le gouvernement n’a pas donné suite aux questions relevant de la convention abordées par la Commission de la Conférence, demande qu’il soit envisagé d’enquêter sur ces questions dans le cadre d’une mission dans le pays.

Rappelant les conclusions de la Commission de la Conférence, la commission prie le gouvernement d’élaborer, en consultation avec les partenaires sociaux concernés, un plan d’action assorti de délais pour la révision du système actuel en vue de garantir des procédures de conciliation et d’arbitrage impartiales et rapides, aux différentes étapes desquelles les parties peuvent participer en toute confiance, et dans le cadre duquel les sentences, une fois rendues, seront pleinement et rapidement appliquées. La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises à cet égard et, entre-temps, de continuer à fournir des informations détaillées sur le fonctionnement du système de recommandations de l’Autorité nationale du personnel. Enfin, la commission prie le gouvernement d’indiquer toute mesure prise ou envisagée pour garantir le plein exercice des droits relevant de l’article 3 de la convention à l’endroit des employés de la fonction publique qui n’exercent pas d’autorité au nom de l’Etat.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2019.]