Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Peru (Ratification: 1960)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Central Autónoma de Trabajadores del Perú (CATP), recibidas por la Oficina el 2 de septiembre de 2018, relativas a la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica, incluyendo alegaciones de limitación al otorgamiento de licencias sindicales en el sector de la educación. La Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios al respecto.

La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que enviara sus comentarios en relación con las alegaciones de violación en empresas e instituciones públicas específicas mencionadas en las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), en 2017. La Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione sus comentarios al respecto.

Artículo 2 del Convenio. Derecho de todos los trabajadores, sin distinción alguna, de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para revisar el contenido de la ley núm. 28518, su respectivo reglamento y la Ley General de Educación de manera que se reconozca de manera expresa la libertad sindical bajo modalidades formativas. A este respecto, la Comisión toma nota de las observaciones de la CATP que denuncian una utilización abusiva de las modalidades formativas por parte de los empleadores, las cuales se convertirían en una manera de encubrir una relación laboral y pagar por debajo del salario mínimo. Asimismo, la Comisión toma nota de que, en relación con la ley núm. 28518, el Gobierno indica que: i) pese a que las modalidades formativas cuentan con un componente de laboralidad, su finalidad no es la producción de bienes o servicios, sino más bien la formación de competencias y capacidades de los beneficiarios, a modo de facilitar su empleabilidad y productividad laboral, por lo que los mismos no pueden ser calificados como trabajadores y se encontrarían excluidos del ámbito de protección del artículo 2 del Convenio; ii) en la actualidad se está trabajando en la adopción de la ley de prácticas pre profesionales y profesionales exclusiva para el sector público y se está revisando el contenido de la ley núm. 28518 a efectos de plantear su posible modificatoria e incluir los comentarios formulados por esta Comisión; iii) si bien la ley núm. 28518 excluye las modalidades formativas laborales de la normatividad laboral vigente, dicho derecho sí está reconocido por el ordenamiento jurídico peruano en su conjunto en la medida en que la Constitución reconoce de manera amplia los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga e incluso otorga a los convenios internacionales ratificados valor constitucional; iv) la Autoridad Administrativa de Trabajo interpreta y reconoce el derecho a la libertad sindical de modo amplio y sin fundarse en la existencia de un vínculo laboral con el empleador; a este respecto, en la base de datos del Registro Sindical, se advierte la existencia de organizaciones de trabajadores autónomas e independientes, y v) en la práctica, la autoridad administrativa del trabajo no ha denegado ninguna solicitud de registro de una organización sindical conformada por personas bajo modalidades formativas. Al tiempo que toma debida nota de la amplitud del reconocimiento de la libertad sindical por la Constitución, la Comisión confía en que la futura adopción de la ley de prácticas pre profesionales y profesionales exclusiva para el sector público así como la mencionada revisión de la Ley sobre Modalidades Formativas Laborales permitirán a la brevedad que se reconozca de manera explícita la libertad sindical de los trabajadores bajo modalidades formativas. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance a este respecto.

En relación con las restricciones al ámbito de la libertad sindical contenidas en el artículo 153 de la Constitución, el cual impide a los jueces y fiscales de participar en política, sindicarse y declararse en huelga, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno según la cual, en la práctica, los jueces y fiscales de diversos órganos jurisdiccionales gozan de dicho derecho y que en la actualidad existen por lo menos tres organizaciones de jueces y fiscales, a saber la Asociación de Jueces para la Justicia y Democracia, la Asociación Nacional de Magistrados del Perú y la Asociación Peruana de Mujeres Juezas. En relación con las restricciones contenidas en el artículo 42 de la Constitución el cual no reconoce el derecho de sindicación a los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargo de confianza o de dirección, la Comisión toma nota de las observaciones de la CATP indicando que existe una falta de voluntad política del Gobierno para realizar los cambios legislativos respectivos. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la norma jurídica que impide la sindicalización de los funcionarios del Estado con poder de decisión y los que desempeñan cargo de confianza o de dirección tiene carácter constitucional, de manera que cualquier norma de menos jerarquía debe adecuarse a los parámetros constitucionales y que el artículo 40 de la Ley del Servicio Civil (LSC) se limita a reiterar la excepción constitucional. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 9, 1), del Convenio, las únicas excepciones autorizadas en lo que respecta al ámbito de aplicación del mismo son los miembros de la policía y de las fuerzas armadas; y dichas excepciones deben interpretarse en un sentido restrictivo. La Comisión desea asimismo recordar que el artículo 2 del Convenio otorga el derecho básico de constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a ellas, a todos los trabajadores «sin ninguna distinción», incluidos todos los funcionarios públicos, sea cual sea la naturaleza de sus funciones, con las únicas excepciones autorizadas por el Convenio para los miembros de las fuerzas armadas y de la policía. No obstante, la Comisión ha afirmado que puede prohibirse a los funcionarios de categoría superior el derecho a afiliarse a sindicatos siempre que tengan el derecho de crear sus propias organizaciones para defender sus intereses (véanse Estudio General de 2013, Relaciones de trabajo en la administración pública y negociación colectiva, párrafos 43 y siguientes, y Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 66). La Comisión pide una vez más al Gobierno que tome las medidas necesarias para revisar las disposiciones pertinentes de su ordenamiento jurídico de manera de asegurar el ejercicio del derecho de organización, en la ley y en la práctica, de jueces y fiscales así como del personal de dirección y de confianza de la administración pública. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular sus programas de acción. Votación para declarar la huelga. En sus comentarios precedentes, la Comisión había pedido al Gobierno que indicara si el artículo 62 revisado del Reglamento del Texto Único Ordenado de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (TUO de la LRCT) se aplica a la administración pública. La Comisión toma debida nota de la respuesta del Gobierno que indica que el artículo 72 del TUO de la LRCT y el artículo 80 del reglamento de la LSC configuran la huelga como una acción colectiva adoptada por la voluntad mayoritaria; que el artículo 62 del reglamento del TUO de la LRCT prevé que la decisión de declaratoria de la huelga debe ser adoptada por «más de la mitad de los trabajadores votantes en la asamblea»; y que si bien dicha disposición no ha sido recogida de forma expresa por la LSC ni por su respectivo reglamento, el TUO de la LRCT y su respectivo reglamento se aplican de manera supletoria al LSC en virtud de su artículo 40, y, por consiguiente, el artículo 62 del reglamento de la LRCT resulta aplicable a las huelgas en la administración pública.

Calificación de la ilegalidad de la huelga. En sus comentarios anteriores, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para que la calificación de ilegalidad de la huelga en el sector privado no correspondiera a la administración del trabajo sino a un órgano independiente. La Comisión lamenta tomar nota de que el Gobierno no proporciona sus observaciones al respecto. En relación con la administración pública, la Comisión había pedido al Gobierno que comunicara informaciones sobre la comisión de apoyo al servicio civil y que indicara si los artículos 86, 87 y 88 del reglamento de la LSC eran aplicables a las huelgas en el sector de la educación. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que la comisión de apoyo al servicio civil es competente para resolver la improcedencia e ilegalidad de la huelga, y en caso de controversia, determinar los servicios mínimos de los servicios indispensables y esenciales o elegir al presidente del tribunal arbitral. Asimismo, la Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que debido a que la mencionada comisión no ha sido establecida todavía: i) aún corresponde al Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo pronunciarse sobre esta cuestión, y ii) por el momento el Gobierno no está en condiciones de remitir información sobre las reglas que rigen el funcionamiento de la comisión, su composición y su naturaleza ni precisar si las huelgas del sector educativo se encuentran dentro del ámbito de competencia de la mencionada comisión. A la luz de lo anterior y observando que la comisión de apoyo al servicio civil no ha sido establecida todavía, la Comisión vuelve a pedir al Gobierno que tome a la brevedad las medidas necesarias para garantizar que la calificación de la huelga, tanto en el sector privado como público no corresponda al Gobierno sino a un órgano independiente de las partes y que cuente con su confianza. A este respecto, la Comisión confía en que la comisión de apoyo al servicio civil se establecerá a la brevedad y que se configurará como un órgano auténticamente independiente. La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre todo avance al respecto.

Definición de los servicios mínimos en los servicios públicos esenciales. La Comisión toma nota de las indicaciones del Gobierno según las cuales: i) el artículo 82 del TUO de la LRCT establece que los trabajadores deberán garantizar la permanencia del personal necesario para impedir la interrupción total de los servicios públicos esenciales, así como asegurar la continuidad de los servicios y actividades que lo exijan; ii) a raíz de las recomendaciones formuladas por el Comité de Libertad Sindical, fue modificado en 2006 el artículo 68 del reglamento del TUO de la LRCT y el texto enmendado prevé que en caso de divergencia sobre el número y ocupación de los trabajadores que deben proporcionar un servicio esencial durante la huelga, la autoridad administrativa del trabajo designará a un órgano independiente, la comisión de apoyo al servicio civil, para que los determine, siendo dicha decisión asumida como propia por la referida autoridad; iii) la comisión de apoyo al servicio civil no ha sido establecida todavía y no existe una regulación al respecto, y iv) sin embargo el 5 de julio de 2018 fue pre publicado un proyecto de decreto supremo que modificará el reglamento de la LRCT y establecerá que el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo determinará, por resolución, las características técnicas que debe cumplir dicho órgano así como sus honorarios referenciales, de manera a regular integralmente el procedimiento de divergencias sobre los servicios mínimos en los servicios públicos esenciales. A la luz de lo anterior, la Comisión entiende que la comisión de apoyo al servicio civil será el órgano competente para determinar los servicios mínimos respecto de todas las huelgas que afecten un servicio esencial, que este último sea asegurado por funcionarios de la administración pública o por trabajadores del sector privado. La Comisión confía en que la comisión de apoyo al servicio civil se establecerá a la brevedad y que se configurará como un órgano auténticamente independiente. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Derecho de las organizaciones sindicales de celebrar reuniones y de poder acceder a los lugares de trabajo. En sus comentarios anteriores, la Comisión había observado que los numerales 4 y 5 de las disposiciones complementarias finales del decreto supremo núm. 017-2007-ED definen como faltas graves de los directores y subdirectores de los centros educativos el hecho de facilitar el local escolar para reuniones de carácter sindical y permitir el proselitismo político y/o sindical en las instituciones educativas. Observando que el Gobierno no proporciona informaciones al respecto, la Comisión le pide una vez más que revise las disposiciones finales del decreto supremo antes mencionado de manera que los directores de los centros educativos puedan acordar con las organizaciones sindicales concernidas modalidades de acceso a los lugares de trabajo que no perjudiquen el funcionamiento eficiente de dichos centros y que proporcione informaciones sobre todo avance a este respecto.

Artículo 5. Creación de federaciones y confederaciones. En sus comentarios anteriores, la Comisión, al tiempo que notaba que en virtud del artículo 57 del reglamento de la LSC se requerían dos organizaciones sindicales del mismo ámbito para constituir una federación, había pedido al Gobierno que indicara las normas que rigen el funcionamiento de las confederaciones que agrupan federaciones de trabajadores del sector privado y de la administración pública. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) el marco regulatorio relativo a las federaciones y confederaciones del sector privado lo constituye el TUO de la LRCT y su reglamento, mientras que la normativa relativa al sector público está compuesta por la LSC y su reglamento, y ii) con respecto a las federaciones y confederaciones mixtas, es decir integradas simultáneamente por sindicatos y trabajadores del sector privado y público, la posibilidad de constituir y afiliarse a tales organizaciones se encuentra garantizada por el artículo 28 de la Constitución Política y por la cuarta disposición final y transitoria de la Constitución, disposiciones que prevén de manera general el derecho de los trabajadores de constituir las federaciones sindicales que estimen convenientes.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.