Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Chile (Ratification: 2008)

La commission prend note des observations de la Centrale unitaire des travailleurs du Chili (CUT-Chile) reçues le 13 septembre 2018. La commission prie le gouvernement de transmettre ses commentaires à ce sujet.

Article 6 de la convention. Consultation préalable. Consultation constituante indigène. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement dans son rapport sur les processus de consultation préalable des peuples indigènes qui ont eu lieu de 2009 à 2017, tant en ce qui concerne des mesures législatives que des projets de développement. 85 processus de consultation ont été finalisés sur un total de 127. Le gouvernement inclut également une liste de 45 décisions émanant d’organes de l’administration de l’Etat qui ont établi qu’il n’y avait pas lieu d’effectuer des processus de consultation indigène.

La commission prend note du «Rapport final sur la systématisation du processus de consultation constituante indigène», publié en 2017 par le ministère du Développement social. Le rapport décrit le processus de consultation des peuples indigènes sur tout le territoire du pays au sujet de l’initiative visant à reconnaître dans la Constitution ces peuples et leurs droits, sous la supervision d’un comité consultatif et de suivi formé d’organismes du système des Nations Unies et des conseillers nationaux indigènes de l’Office national de développement autochtone (CONADI). Les consultations se sont tenues entre août 2016 et janvier 2017 avec les peuples mapuche, rapa nui, aymara, quechua, atacameño (ou likan antai), diaguita, colla, kawashkar et yagán dans le cadre de rencontres prévues ou spontanées, ou de rencontres individuelles; les universités étant les entités responsables de ce processus. En tout, 17 016 personnes ont été consultées. La commission prend note du procès-verbal des résultats du dialogue national en vue du processus de consultation et de la reconnaissance constitutionnelle des droits des peuples indigènes, signé le 21 octobre 2017 par des représentants des peuples indigènes, le ministère du Développement social au nom du gouvernement et la Coordonnatrice résidente des Nations Unies au Chili, en qualité de garante et de facilitatrice. Le procès-verbal indique les mesures ayant fait l’objet d’un accord total, notamment les suivantes: i) reconnaissance de la préexistence des peuples indigènes qui habitent le territoire; ii)reconnaissance du droit des peuples indigènes à conserver, renforcer et développer leur histoire, leur identité, leur culture, leurs langues, leurs institutions et leurs traditions; iii) devoir de l’Etat de préserver la diversité culturelle du pays; iv) reconnaissance et protection des droits culturels et linguistiques des peuples indigènes et de leur patrimoine culturel, matériel et immatériel; et v) réaffirmation du principe de l’égalité et de la non-discrimination fondée sur l’origine indigène. La commission note que, le 19 juillet 2018, un projet de loi a été soumis à la Chambre des députés du Chili, qui modifie la Charte fondamentale afin de consacrer la reconnaissance des peuples indigènes, de leur culture et de leurs traditions, et à garantir leur participation et leur représentation politique (Journal officiel no 11939-07). Le projet de loi se fonde sur les accords obtenus dans le cadre de la consultation constituante indigène.

La commission prend note avec intérêt du processus de consultation mené auprès des peuples indigènes dans le pays et de la soumission à la Chambre des députés du projet de loi visant à modifier la Charte fondamentale pour consacrer la reconnaissance des peuples indigènes, de leur culture et de leurs traditions et pour garantir leur participation et leur représentation politique. La commission salue les efforts du gouvernement à ce sujet, qui contribuent à renforcer la confiance des peuples indigènes. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés dans le processus de reconnaissance constitutionnelle des peuples indigènes et de leurs droits, donnant ainsi suite aux accords figurant dans le compte rendu des résultats du dialogue national en vue du processus de consultation et de la reconnaissance constitutionnelle des droits des peuples indigènes du 21 octobre 2017. La commission prie également le gouvernement de communiquer des informations sur la manière dont les préoccupations exprimées par les peuples indigènes, dans les cas où il a été estimé qu’il n’y avait pas lieu d’effectuer des processus de consultation préalable, ont été prises en compte.

Articles 6 et 7, paragraphe 3. Consultations dans le cadre du Système d’évaluation de l’impact sur l’environnement. Dans ses commentaires précédents, la commission a pris note de la loi fondamentale no 19.300 sur l’environnement de 1994, qui a établi le Système d’évaluation de l’impact sur l’environnement (SEIA), ainsi que du décret no 40 de 2013 qui réglemente le SEIA. La commission rappelle que la loi no 19.300 prévoit la participation en toute connaissance de cause des communautés à la qualification des études sur l’impact environnemental, et que le décret no 40 dispose que les projets qui entrent dans le SEIA et qui touchent directement des groupes appartenant à des peuples indigènes doivent être soumis à une consultation de bonne foi. La commission a pris note de l’article 85 du décret no 40 en vertu duquel la consultation doit être élaborée et exécutée par le service d’évaluation environnementale, en tenant compte des mécanismes appropriés, selon les caractéristiques socioculturelles de chaque peuple, et par le biais de ses institutions représentatives, afin que les communautés puissent influer sur le processus d’évaluation environnementale.

La commission rappelle que, suite aux recommandations du comité tripartite chargé d’examiner la réclamation présentée par le Syndicat interentreprises no 1 de boulangers mapuche de Santiago, dont le Conseil d’administration a approuvé le rapport (document GB.326/INS/15/5), elle avait prié le gouvernement de communiquer des informations démontrant que, dans les projets qui entrent dans le SEIA et qui sont susceptibles d’affecter les peuples indigènes, les articles 6 et 7 et, le cas échéant, 15 et 16 de la convention sont respectés. En réponse à cette demande, le gouvernement inclut dans son rapport des informations détaillées sur deux projets entrés dans le SEIA qui ont fait l’objet de consultations avec des communautés indigènes, sur la base du calendrier convenu par celles-ci et le Service d’évaluation environnementale. Le premier projet, appelé «Embalse Chironta», situé dans la région d’Arica et de Parinacota, a été qualifié favorablement en septembre 2014 après consultation des communautés indigènes ayamaras de Challapo, Chapisca, Molinos Inti Marka, et les associations indigènes de Molinos et de Chapisca. Le gouvernement indique que ces communautés sont susceptibles d’être touchées directement par le projet en raison de la circulation de véhicules sur un chemin de terre, ce qui entraînerait beaucoup de bruit, puisqu’il s’agit de camions semi-remorques. A la suite de la consultation, 24 accords ont été conclus, notamment sur l’utilisation de moyens d’atténuation des effets du projet, l’obtention d’une convention avec le Bureau municipal d’information professionnelle de la municipalité d’Arica en vue de sessions de formation aux métiers qui pourraient être nécessaires pendant les travaux. Le second projet, appelé «Nueva línea 2x220 kV Ecuentro-Lagunas», situé dans les régions d’Antofagasta et de Tarapacá, a été qualifié favorablement en mars 2016 après avoir fait l’objet de consultations avec la communauté indigène aymara de Quillagua. Le gouvernement indique que cette communauté était susceptible d’être affectée directement puisque le projet devait être exécuté sur des sites archéologiques où la communauté organisait des manifestations culturelles. A la suite de la consultation, 13 accords ont été conclus sur des mesures d’atténuation des effets du projet afin de protéger la composante archéologique et sur des mesures de compensation, notamment la réfection de chemins, l’engagement de main-d’œuvre locale et la construction ou l’amélioration des infrastructures du siège de la communauté et du Centre d’information touristique Quillagua.

La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises pour donner effet aux accords conclus avec les communautés consultées au sujet des projets «Embalse Chironta» et «Nueva Línea 2x220 kV Encuentro-Lagunas», ainsi qu’à d’autres accords avec des communautés indigènes qui ont été consultées par le biais du Service d’évaluation environnementale au sujet de projets de développement qui les touchent directement.

Articles 7, paragraphe 3, et articles 15 et 16. Réformes de la législation sur l’évaluation de l’impact sur l’environnement. Dans ses commentaires précédents, la commission a pris note de la création d’une commission consultative pour évaluer et proposer des réformes du système d’évaluation de l’impact sur l’environnement et a exprimé l’espoir que, à cette occasion, le gouvernement veillerait à ce que soient garanties l’efficacité des mécanismes de consultation ainsi que la participation des peuples indigènes, prévues aux articles 6, 7, 15 et 16 de la convention. Le gouvernement indique que la Chambre des députés a commencé à analyser un projet de loi de modernisation du SEIA, présenté par le Président de la République dans le message no 062-366 du 27 juillet 2018. La proposition vise notamment à incorporer la participation anticipée des citoyens en ce qui concerne les projets susceptibles d’entrer dans le SEIA afin d’entamer plus tôt le dialogue entre la communauté et l’auteur du projet, étant entendu qu’il est opportun que le dialogue commence avant l’évaluation du projet. Parmi les critères prévus pour que l’étape de la participation anticipée des citoyens soit menée, sont inclus la communication d’informations complètes, véridiques et utiles, la création d’espaces d’interaction pour que les communautés puissent influer sur des aspects liés aux projets, la bonne foi et le respect des droits de l’homme. Cette étape aboutirait à la définition des termes de référence qui serviront de base à la préparation et à la présentation de l’étude respective d’impact sur l’environnement. La commission note que le gouvernement indique à ce sujet qu’il n’y a pas eu de consultation sur ce point avec les peuples indigènes, mais que, une fois que ces éventuelles modifications feront l’objet d’un projet de loi, elles devront être consultées dans la mesure où ces réformes impliquent des amendements législatifs en ce qui concerne la consultation des peuples indigènes.

La commission souligne que, le 5 septembre 2018, la Cour suprême a présenté un rapport sur le projet de loi no 20-2018 visant à moderniser le SEIA, qui souligne que le processus de participation anticipée des citoyens est l’occasion pour les intéressés, ou pour les personnes directement touchées par le projet ou l’activité, d’obtenir des informations complètes et utiles, en particulier en ce qui concerne les avantages économiques et sociaux et les éventuelles incidences environnementales. La Cour suprême souligne la nécessité de préciser si le processus de participation citoyenne anticipée couvre la consultation préalable des peuples originaires lorsque le projet ou l’activité touchent directement un ou plusieurs des groupes appartenant à des peuples indigènes. Dans ce cas, selon la Cour suprême, le SEIA devra développer un processus de consultation de bonne foi. Ainsi, la Cour suprême, évoquant l’article 7, paragraphe 3, de la convention, souligne que la participation anticipée des communautés indigènes, par le biais de la consultation préalable, leur permettra de connaître et de comprendre les éventuels impacts culturels et sociaux des initiatives d’investissement sur leurs communautés. La commission note que la Cour suprême se réfère au rapport final de la Commission consultative présidentielle pour la réforme du SEIA qui souligne la nécessité d’analyser les processus de consultations indigènes (PCI) menés dans le cadre du SEIA, étant donné que ces processus suscitent actuellement des questionnements et des critiques quant à la procédure, aux résultats escomptés et aux délais prévus. Compte tenu de l’objectif et de la portée des modifications proposées, la commission veut croire que le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour que soient menées à bien des consultations des peuples indigènes pendant le processus de réforme de la loi no 19.300 qui établit le SEIA, et sur les éventuelles modifications qui seraient apportées à son règlement, en ce qui concerne les aspects qui touchent directement leurs droits. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que toute proposition législative ayant trait à l’évaluation des impacts environnementaux: i) donne effet aux articles 6 et 15 de la convention au sujet de la consultation des peuples indigènes sur des projets de prospection et d’exploitation de ressources existantes sur les terres que ces peuples occupent traditionnellement; ii) assure la coopération des peuples intéressés à l’évaluation de l’incidence sociale, spirituelle, culturelle et sur l’environnement que les activités de développement pourraient avoir sur ces peuples, conformément à l’article 7 de la convention; et iii) prenne en compte les situations prévues aux paragraphes 2, 3, 4 et 5 de l’article 16 de la convention en ce qui concerne des projets impliquant le déplacement des peuples intéressés des terres qu’ils occupent traditionnellement. A cet égard, la commission rappelle que la convention prévoit que le déplacement et la réinstallation des peuples indigènes hors de leurs terres constituent une mesure exceptionnelle qui ne peut avoir lieu qu’avec leur consentement donné librement et en toute connaissance de cause.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.