Observation (CEACR) - adopted 2018, published 108th ILC session (2019)

Indigenous and Tribal Peoples Convention, 1989 (No. 169) - Guatemala (Ratification: 1996)

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales y Financieras (CACIF) y de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) recibidas en 2017 y el 1.º de septiembre de 2018. Igualmente, la Comisión toma nota de las observaciones del Movimiento Sindical, Indígena y Campesino Guatemalteco (MSICG) recibidas en 2016 y el 13 de febrero de 2018, y de las observaciones conjuntas del Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y de los Sindicatos Globales de Guatemala recibidas el 1.º de septiembre de 2018. La Comisión toma nota de que la memoria del Gobierno contiene información detallada y saluda sus esfuerzos al respecto.

Artículos 2 y 33 del Convenio. Acción coordinada y sistemática. En sus comentarios anteriores, la Comisión alentó al Gobierno a seguir desplegando esfuerzos, en cooperación con los pueblos indígenas, para establecer un mecanismo que permita llevar a cabo una acción coordinada y sistemática de las políticas y programas que requiere el Convenio. El Gobierno se refiere en su memoria a la instalación del Gabinete de Pueblos Indígenas e Interculturalidad en 2016, como órgano consultivo y deliberativo dependiente de la Presidencia de la República, y que tiene entre sus funciones: velar por que en cada ministerio exista un cuerpo de asesoría de pueblos indígenas; evaluar las acciones del Estado en materia de pueblos indígenas e interculturalidad; y gestionar e impulsar estudios e investigaciones sobre el grado de impacto de las políticas. El Gabinete está conformado por nueve ministerios, cinco secretarías, instituciones gubernamentales encargadas de asuntos indígenas y por los delegados nacionales de los pueblos indígenas en el Sistema de Consejos de Desarrollo. El Gobierno destaca que una de las prioridades del Gabinete es la construcción de la Política de Pueblos Indígenas e Interculturalidad (PPII) 2018-2030, dando de esta manera seguimiento a un proceso iniciado en 2013. A este efecto, se conformó un comité técnico interinstitucional y se aprobó una ruta operativa de trabajo.

Adicionalmente, el Gobierno se refiere al Plan nacional de desarrollo: k'atun nuestra Guatemala 2032, enfatizando que en éste se incorpora una perspectiva de equidad con miras a mejorar la calidad de la vida de toda la población, incluidos los hombres y mujeres indígenas. El Gobierno destaca que, de un total de 62 políticas públicas, en 34 se visualizan los derechos de los pueblos maya, xinca y garífuna. Asimismo, los lineamientos generales de política 2019-2023 dedican una atención especial a los pueblos indígenas en los temas de desnutrición, salud, agua y recursos naturales. En materia de inversión pública, fueron beneficiados los siguientes departamentos que concentran un alto porcentaje de población indígena: Totonicapán, Sololá, Alta Verapaz, Quiché, Chimaltenango, Huehuetenango, Baja Verapaz, Quetzaltenango, Suchitepéquez y Sacatepéquez. El Gobierno proporciona información sobre las actividades desplegadas por varias instituciones que tratan de manera directa o indirecta las cuestiones relacionadas con los pueblos indígenas, en particular el Fondo de desarrollo indígena guatemalteco.

La Comisión toma nota de que, en sus observaciones conjuntas, el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala lamentan que no exista una institucionalidad rectora de las políticas públicas en materia de pueblos indígenas. La Comisión observa que, en su informe anual de 2017, el Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala señala que las 32 entidades creadas para atender específicamente a los pueblos indígenas enfrentan grandes desafíos, entre ellos la inestabilidad institucional a falta de un marco legal sólido, así como la falta de presupuesto y de personal que les impide ampliar la cobertura de los servicios que prestan.

La Comisión expresa la esperanza de que el Gobierno adopte las medidas necesarias con miras a la pronta adopción de la Política de Pueblos Indígenas e Interculturalidad (PPII) y le pide que indique cómo los pueblos indígenas han sido consultados y han participado en la elaboración de dicha Política. La Comisión también pide al Gobierno que indique las medidas tomadas para asegurar que el Gabinete de Pueblos Indígenas e Interculturalidad disponga del personal y los recursos materiales adecuados para evaluar las acciones del Estado en materia de pueblos indígenas e interculturalidad. Sírvase comunicar información sobre los resultados de las evaluaciones llevadas a cabo por dicha entidad. Por último, al tiempo que toma nota de la existencia de varias instituciones que tienen por objetivo garantizar los derechos de los pueblos indígenas previstos en el Convenio, la Comisión pide al Gobierno que asegure la eficiente coordinación y sistematización de las acciones emprendidas por las mismas, definiendo adecuadamente su marco legal. La Comisión pide al Gobierno que informe al respecto.

Artículo 3. 1. Derechos humanos. La Comisión pidió anteriormente al Gobierno que indicara las medidas adoptadas para evitar que la fuerza o la coerción sean utilizadas en violación de los derechos humanos y de las libertades fundamentales de los pueblos indígenas. La Comisión también pidió información actualizada sobre el estado del proceso judicial iniciado en relación con los acontecimientos ocurridos en Totonicapán en 2012 y sobre las decisiones dictadas en relación con las personas procesadas en dicha causa. La Comisión toma nota de que el Gobierno transmite información del Ministerio Público que describe las diferentes etapas del procedimiento judicial iniciado contra un coronel de infantería y ocho miembros de la seguridad ciudadana del ejército de Guatemala acusados de varios delitos, incluido el de homicidio, cometidos durante los acontecimientos en Totonicapán. El Gobierno informa también sobre las medidas tomadas para facilitar el acceso de los pueblos indígenas a la justicia, indicando en particular que, en 2017, se inauguró una secretaría de pueblos indígenas en el Ministerio Público y el organismo judicial, y que se adoptó la Política de acceso de los pueblos indígenas al ministerio público 2017-2025.

La Comisión observa que el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala expresan su preocupación por el notable aumento de la represión contra las organizaciones sociales, comunitarias e indígenas que reclaman el cumplimiento de sus derechos. Las organizaciones alegan además que el Ministerio Público ha cumplido un papel fundamental en la criminalización de los pueblos indígenas, especialmente de líderes y lideresas que se oponen a proyectos de infraestructura que se desarrollan en sus territorios. A efectos ilustrativos, las organizaciones sindicales se refieren a situaciones concretas de líderes de los pueblos indígenas asesinados, detenidos o violentados que ilustran la represión y la criminalización de sus protestas.

La Comisión también toma nota del informe de la Relatora Especial sobre los derechos de los pueblos indígenas de las Naciones Unidas relativo a su visita a Guatemala, del 10 de agosto de 2018. La Comisión observa que la Relatora Especial expresa su suma preocupación «por el recrudecimiento de la incidencia de procedimientos penales contra personas indígenas que defienden sus tierras y recursos». El informe también destaca que «Guatemala enfrenta una alarmante intensificación de violencia que se evidencia en el aumento de asesinatos de defensores indígenas que intentan defender sus derechos sobre sus tierras tradicionales» (documento A/HRC/39/17/Add.3).

La Comisión expresa su profunda preocupación por los asesinatos, actos de violencia y por la represión de la protesta social de los pueblos indígenas, e insta firmemente al Gobierno a que tome las medidas necesarias para que se investiguen los asesinatos así como todos los actos de violencia denunciados, y que se inicien los procedimientos judiciales pertinentes a efectos de identificar a los autores, deslindar responsabilidades y sancionar a los culpables. La Comisión pide al Gobierno que comunique copia de toda decisión de justicia dictada en este contexto. La Comisión también insta al Gobierno a tomar las medidas necesarias para propiciar un clima libre de violencia en el marco del cual se salvaguarde la integridad de las personas, las instituciones, los bienes, el trabajo, las culturas y el medio ambiente de los pueblos indígenas, así como el respeto de sus derechos humanos y de todos los derechos consagrados en el Convenio. Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que proporcione información sobre el resultado de los procedimientos en relación con los sucesos de Totonicapán.

2. Lucha contra la discriminación. La Comisión toma nota de la información detallada proporcionada por el Gobierno en relación con las actividades realizadas para combatir la discriminación y para la promoción, valorización, rescate y práctica de la cultura de los pueblos que conforman la nación (maya, garífuna, xinca y mestizo). La Comisión toma nota en particular de los programas ejecutados por la Dirección General de Desarrollo Cultural y Fortalecimiento de las Culturas; de las actividades de formación en materia de prevención de la discriminación y del racismo legal, económico e institucional desarrolladas por la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo (CODISRA) dirigidas a operadores de justicia, servidores públicos, y encargados de formación de las instituciones del Ejecutivo (diplomados, programa de postgrado, curso de formación de formadores, talleres de capacitación); así como de la Política de equidad de género institucional, la cual tiene entre sus objetivos el fortalecimiento de la participación activa de las mujeres mayas, garífunas, xincas y mestizas en los procesos electorales. El Gobierno también transmite información sobre las denuncias presentadas ante el Ministerio Público por el delito de discriminación, los casos ingresados en órganos de primera instancia penal y sobre personas condenadas por este delito entre 2015 y febrero de 2018. La Comisión observa que se han presentado en promedio 350 denuncias por año y que se han emitido ocho sentencias con base en el artículo 202 del Código Penal que prohíbe la discriminación.

La Comisión observa que en su informe de 2017, el Procurador de los Derechos Humanos de Guatemala indica que la agenda indígena pendiente en el Congreso no ha prosperado porque «no ha tenido lugar en Guatemala un cambio de paradigmas sobre la diversidad cultural, un compromiso de lucha contra la «discriminación» y una disposición a consultar a los pueblos indígenas». El Procurador considera que la pertenencia cultural de las políticas públicas necesita un segundo enfoque con «estructuras inclusivas en todas la instituciones públicas, políticas específicas manejadas con cuotas de presupuestos y sobre criterios de transparencia y participación; medidas afirmativas y medidas para luchar contra el racismo y la discriminación en el ámbito público e institucional». La Comisión pide al Gobierno que intensifique sus esfuerzos con miras a prevenir y luchar contra la discriminación que afecta a los miembros de las comunidades indígenas, con especial énfasis en las mujeres indígenas, y que transmita información sobre las actividades desarrolladas por la Comisión Presidencial contra la Discriminación y el Racismo (CODISRA) a este respecto, así como por los otros organismos públicos competentes.

Artículos 6 y 7. Mecanismo apropiado de consulta y participación. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de que las disposiciones que establecen procedimientos de consulta contenidas en el Código Municipal y en la Ley de Consejos de Desarrollo Urbano y Rural no permitían dar pleno cumplimiento al Convenio. La Comisión expresó la esperanza de que se desarrollara en el país un diálogo constructivo para establecer un mecanismo apropiado de consulta y participación y pidió al Gobierno que informara sobre los resultados alcanzados. El Gobierno indica que en octubre de 2016 se lanzó el «Diálogo nacional para la construcción de estándares básicos para la consulta a los pueblos indígenas» cuyos objetivos eran desarrollar reuniones y talleres participativos con autoridades ancestrales, líderes y representantes de organizaciones de pueblos indígenas; definir un instrumento orientador para dar cumplimiento al Convenio; y obtener información para la elaboración de la guía operativa para la consulta a pueblos indígenas. El Gobierno indica que la metodología utilizada durante el proceso de consulta en el marco de dicho diálogo nacional incluyó cinco fases: i) abordaje territorial con identificación de los líderes, autoridades y organizaciones indígenas con coincidencia en el territorio lingüístico; ii) realización de talleres, diálogos y reuniones bilaterales con el objetivo de recolectar insumos; iii) recopilación de insumos e incorporación en la guía; iv) realización de tres talleres regionales de retroalimentación para la construcción de la guía, y v) proceso de socialización y presentación nacional de la guía. El Gobierno indica que la guía constituye un documento de orientación a la institucionalidad pública sobre cómo debe cumplirse la consulta previa con los pueblos indígenas. El Gobierno destaca al respecto que la guía cumple con la sentencia de la Corte de Constitucionalidad de 26 de mayo de 2017 en relación con los proyectos hidroeléctricos Oxec y Oxec II (expedientes acumulados núms. 90-2017, 91-2017 y 92-2017) en la cual se dispone, entre otros aspectos, las pautas y los lineamientos que debe seguir toda consulta con los pueblos indígenas con aplicación obligatoria a los organismos del Estado, conminando al Congreso de la República a que, en el plazo de un año, produzca el proceso legislativo a efecto de asegurar la aprobación de la ley atinente al derecho de consulta. Al respecto, el Gobierno indica que se encuentran ante el Congreso dos iniciativas de ley en relación con el derecho de consulta de los pueblos indígenas, y que una de ellas ha sido transmitida por el Ministerio del Trabajo a la OIT. Adicionalmente, a fin de ilustrar cómo se implementa la metodología prevista en la guía, el Gobierno describe las diferentes etapas del proceso de consulta realizado por el Ministerio de Energía y Minas con la comunidad maya q’eqchi en relación a las centrales generadoras Hidroeléctricas Oxec y Oxec II. El Gobierno destaca la presencia de la Procuraduría de Derechos Humanos como observador y garante del proceso de consulta, así como de la Academia de Lenguas Mayas de Guatemala para garantizar la traducción en el idioma q’eqchi. El proceso de consulta culminó con la presentación de propuestas para el establecimiento de un acuerdo en lo relativo a la construcción de la paz; los aspectos ambientales; y el desarrollo sostenible.

La Comisión toma nota de que el CACIF reconoce los esfuerzos del Gobierno para la elaboración de la guía operativa para la consulta a pueblos indígenas, cuyo contenido fue consultado con el sector empleador y con los representantes de los pueblos indígenas. El CACIF destaca que, si bien la guía no es un instrumento jurídico, su aplicación por las autoridades debería contribuir a dar certeza a futuros procesos de consulta. Sin embargo, el CACIF expresa su preocupación por la ausencia de una reglamentación adecuada que garantice la debida aplicación del derecho a consulta consagrado en el Convenio, así como por la incertidumbre originada en los fallos emitidos por los tribunales de justicia nacionales que han generado jurisprudencia contradictoria en cuanto a los alcances y forma en que debe llevarse a cabo la consulta con los pueblos indígenas. Refiriéndose a la decisión en el caso Oxec de la Corte de Constitucionalidad, el CACIF valora el hecho que la Corte haya intentado dar un criterio unificador al determinar pautas para los tribunales y demás organismos del Estado para la realización de cualquier consulta a pueblos indígenas en Guatemala. El CACIF también destaca que en dicha decisión, la Corte determinó que se debía realizar la consulta con las comunidades indígenas afectadas por los proyectos Oxec en un plazo de doce meses y que, en tanto se celebrara la consulta, la empresa a cargo del proyecto podría seguir operando. El CACIF lamenta que, en fallos posteriores, se ordenó la cancelación de licencias o suspensión de operaciones a empresas, afectando directamente al sector empleador, así como al sector trabajador por los puestos de trabajo que se han perdido.

La Comisión observa que el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala indican que las iniciativas de ley dirigidas a regular el derecho a consulta no han sido consultadas con los pueblos indígenas y que muchas de las autoridades tradicionales rechazaron la guía operativa para el proceso de consulta a pueblos indígenas adoptada en 2017. Las organizaciones sindicales consideran que los escasos reconocimientos prácticos del derecho a consulta sólo provienen de las sucesivas demandas presentadas por los pueblos indígenas en el ámbito judicial.

La Comisión toma debida nota de los esfuerzos desplegados por el Gobierno en relación con el proceso de consulta llevado a cabo para la adopción de la guía Operativa para la consulta a Pueblos Indígenas. Al tiempo que toma nota de la decisión de la Corte Constitucional en relación con los proyectos Oxec y de la presentación ante el Congreso nacional de dos proyectos de ley para reglamentar la consulta con los pueblos indígenas, la Comisión observa que el Gobierno no informa si los pueblos indígenas han sido consultados, y de qué manera, en relación con los dos proyectos de ley. La Comisión recuerda que, de conformidad con el artículo 6 del Convenio, el Gobierno debe consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos apropiados y en particular a través de sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarles directamente. Las consultas deben llevarse a cabo de buena fe, a través de un verdadero diálogo, por mecanismos apropiados y adaptados a las circunstancias, y con el objetivo de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento sobre las medidas propuestas. Asimismo, debe darse tiempo suficiente a los pueblos indígenas para que organicen sus propios procesos internos de toma de decisiones y participen de manera eficaz en las decisiones adoptadas.

Por consiguiente, la Comisión expresa la firme esperanza de que se adopten las medidas necesarias para que los pueblos indígenas sean consultados, en los términos previstos en el artículo 6, y puedan participar de manera apropiada, a través de sus entidades representativas, en la elaboración del proyecto de ley que reglamente el mecanismo de consulta de los pueblos indígenas, de manera tal que puedan expresar sus opiniones e influir en el resultado final del proceso. La Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para velar por que toda legislación que se prevea adoptar para la implementación de la consulta previa con los pueblos indígenas permita dar pleno efecto a los artículos del Convenio que tratan de la consulta (artículos 6, 15, 2), 16, 17, 22, 27 y 28). Hasta tanto se adopte la legislación, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones sobre los procesos de consulta realizados en relación con las medidas administrativas y legislativas susceptibles de afectar a los pueblos indígenas, así como sobre toda denuncia presentada al respecto. La Comisión recuerda al Gobierno que, si lo estima pertinente, puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina al respecto.

Artículo 14. Tierras. En comentarios que formula desde varios años, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas transitorias necesarias para proteger los derechos de propiedad y posesión de los pueblos indígenas sobre las tierras que tradicionalmente ocupan, de conformidad con el artículo 14 del Convenio, mientras no se avance en la regularización de la tenencia de la misma. A este respecto, la Comisión había tomado nota de la Ley de Registro de Información Catastral (decreto núm. 41-2005) y observó que su título VII «Regularización en el marco del proceso catastral» es aplicable hasta tanto entre en vigencia la «Ley de la Tenencia de la Tierra» y que el artículo 65, incluido en dicho título provisional, establece los mecanismos de determinación y registro de las tierras comunales. En su último comentario, la Comisión pidió al Gobierno informaciones sobre la aplicación en la práctica de la Ley de Registro de Información Catastral y su reglamento de 2009. También solicitó información sobre el impacto de las medidas adoptadas en materia de desarrollo rural y de política agraria en el reconocimiento efectivo de los derechos sobre tierras de los pueblos indígenas.

El Gobierno indica que, durante los años 2015-2017, 6 728 familias beneficiaron de resoluciones jurídicas de adjudicación y regularización de tierras del Estado en el marco del Programa de regularización y adjudicación de tierras del Estado. El Gobierno considera que este programa da cumplimiento al acuerdo sobre aspectos socioeconómicos y situación agraria de 1996, en lo relativo a la regularización de titulación de las tierras de las comunidades campesinas e indígenas. En este sentido, el Fondo de tierras analiza los expedientes en los que consta la adjudicación y tenencia de tierras entregadas o en proceso de entrega por parte del Estado. La Comisión observa que, según surge de estas informaciones, la mitad de las resoluciones beneficiaron a familias mayas y que las familias xinca o garífuna no habrían sido beneficiadas. El Gobierno también proporciona información sobre los programas desplegados por el Fondo de tierras, entre ellos el Programa de acceso a la tierra vía créditos subsidiados y el Programa especial de arrendamiento de tierras, dirigidos a familias campesinas y o indígenas sin tierras o con tierras insuficientes en situación de pobreza.

El Gobierno indica también que: i) la Secretaría de Asuntos Agrarios de la Presidencia (SAA) desarrolla una labor estratégica, que ha permitido a través de diferentes mecanismos facilitar resolución negociada y consensuada entre los actores relacionados a los conflictos agrarios; ii) la SAA no posee la facultad de definir quién es el sujeto que tiene el derecho, sino que apoya en la realización de estudios históricos registrales y catastrales; iii) el reconocimiento del derecho a la tierra compete al Registro General de la Propiedad a través de las certificaciones que expide de las fincas debidamente inscritas; adicionalmente se reconoce la posesión de la tierra, en forma pública pacífica y de buena fe, además de la tenencia consuetudinaria de los pueblos indígenas; iv) la SAA privilegia la utilización del derecho consuetudinario para resolver conflictos relativos a la tierra que involucren a miembros de una misma comunidad o entre comunidades; v) en lo relacionado a casos de alto impacto se identificaron alrededor de 35 conflictos en los que se establecen mesas permanentes de diálogo; vi) según los datos comunicados, durante el año 2017, las delegaciones de la SAA atendieron un total de 1 425 casos y se finalizaron 485 conflictos; vii) los departamentos con mayor incidencia de conflictos agrarios fueron: Huehuetenango, Petén, Alta Verapaz, Quiché e Izabal, y viii) entre las dificultades identificadas por la SAA, el Gobierno menciona la dificultad de lograr acuerdos en menor tiempo, de encontrar vías más adecuadas de tratamiento de los problemas mediante métodos alternos y de establecer comunicación directa con todas las personas o grupos.

La Comisión toma nota de que el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala alegan que existe una dinámica de desalojos por órdenes judiciales que vulneran los derechos humanos individuales y colectivos en comunidades indígenas. A su juicio, los desalojos han traído consecuencias graves para las comunidades que quedan en una situación de desprotección total, sin acceso a servicios básicos y sus prácticas ancestrales y otras actividades colectivas se ven en riesgo de desaparecer.

La Comisión toma nota de que en su informe sobre su visita a Guatemala de agosto de 2018, la Relatora Especial de las Naciones Unidas sobre los derechos de los pueblos indígenas indica que «la alarmante falta de protección de los derechos colectivos de propiedad de sus tierras se produce en un contexto de extrema desigualdad en la distribución de la tierra y de inseguridad en la tenencia, con un inadecuado sistema de registro que permite que sigan titulándose tierras ancestrales indígenas a terceras partes, y sin mecanismos apropiados para la resolución de los conflictos de propiedad, que tienden a judicializarse» (documento A/HRC/39/17/Add.3). En su informe de 2017, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos sobre las actividades de su oficina en Guatemala destaca que «persiste la falta de protección de la propiedad colectiva de los pueblos indígenas, y ello afecta particularmente a las mujeres en los ámbitos de la titularidad de la tierra y el acceso a los créditos» (documento A/HRC/37/3/Add.1).

Al tiempo que toma nota del Programa de regularización y adjudicación de tierras del Estado, la Comisión observa que no se desprende de la información proporcionada por el Gobierno que el proceso de regularización de las tierras que los pueblos indígenas han tradicionalmente ocupado haya progresado en términos de identificación y registro de tierras comunales. La Comisión pide al Gobierno que sin demora adopte las medidas necesarias para proteger de manera apropiada los derechos a la tierra de los pueblos indígenas de conformidad con el artículo 14 del Convenio y que trasmita información sobre las áreas de tierras tituladas, el número de personas concernidas y las zonas geográficas correspondientes. La Comisión reitera su solicitud de informaciones concretas sobre la aplicación en la práctica del decreto núm. 41-2005 y su reglamento de 2009 sobre tierras comunales. La Comisión también pide al Gobierno que envíe información sobre la situación del procedimiento de registro de tierras. Sírvase seguir brindando informaciones sobre los mecanismos de resolución de conflictos, indicando los conflictos resueltos y los pendientes.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.