Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 29 août 2019, contenant les déclarations des employeurs faites devant la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2019 (ci-après, la Commission de la Conférence).

La commission prend note en outre des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2019, concernant les questions soulevées ci-dessous par la commission, ainsi que des observations reçues le 14 novembre 2019, alléguant l’emprisonnement, le 16 octobre 2019, de M. Elan Baltabay, dirigeant du Syndicat indépendant des travailleurs du pétrole et de l’énergie. La commission note également les observations de la Fédération des Syndicats de la République du Kazakhstan (FPRK) sur l’application de la convention, reçues le 18 novembre 2019, faisant part des inquiétudes de la Fédération quant à la situation de M. Baltabay. Exprimant sa préoccupation quant à cette allégation, la commission prie le gouvernement de continuer à lui communiquer ses commentaires à cet égard.

La commission rappelle qu’elle avait déjà pris note avec une profonde préoccupation des allégations de la CSI en 2018 concernant des agressions physiques et des blessures dont aurait été victime le président d’un syndicat de travailleurs du complexe énergétique et pétrolier de la région de Karaganda (CSI 2018) et elle avait prié instamment le gouvernement d’enquêter sans délai et de traduire les auteurs en justice. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement confirmant l’agression du Président du Syndicat des travailleurs du complexe énergétique et pétrolier de Shakhtinsk, M. Dmitry Senyavsky, par des inconnus le 10 novembre 2018. Le gouvernement indique que des procédures préalables au procès ont été engagées en vertu du paragraphe 293(2)(1) du Code pénal (conduite désordonnée). Selon un rapport médico-légal, M. Senyavsky a subi de légers dommages à sa santé. Toutefois, l’enquête préliminaire a été suspendue en vertu du paragraphe 45(7)(1) du Code de procédure pénale (défaut d’identification de la personne qui a commis un crime) jusqu’à ce que de nouvelles circonstances (preuves) soient découvertes. La commission prie le gouvernement de fournir des renseignements sur l’évolution de cette affaire.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 108e session, juin 2019)

La commission prend note des débats qui ont eu lieu au sein de la commission de la Conférence en juin 2019 concernant l’application de la convention. Elle note que la commission de la Conférence a regretté l’absence persistante de progrès depuis le dernier examen de l’affaire en juin 2017, en particulier en ce qui concerne les graves obstacles à la création de syndicats sans autorisation préalable en droit et en pratique, et l’atteinte continue à la liberté syndicale des organisations d’employeurs. La commission de la Conférence a pris note de la mission tripartite de haut niveau de l’OIT qui a eu lieu en mai 2018 et de la feuille de route qui en a résulté. La commission note que la commission de la Conférence a invité le gouvernement à: i) modifier les dispositions de la loi sur les syndicats conformément à la convention, en ce qui concerne les questions relatives aux restrictions excessives appliquées à la structure des syndicats qui limitent le droit des travailleurs de constituer des syndicats de leur choix et de s’y affilier; ii) ne pas imposer de restrictions au droit d’occuper des postes électifs dans les syndicats et à la liberté de mouvement pour exercer des activités syndicales légitimes; iii) s’assurer que les allégations de violence à l’encontre de syndicalistes fassent l’objet d’enquêtes et, le cas échéant, imposer des sanctions dissuasives; iv) revoir, en consultation avec les partenaires sociaux, la législation et la pratique existantes en matière de réenregistrement des syndicats afin de surmonter les obstacles existants; v) modifier, en consultation avec les organisations d’employeurs les plus représentatives, libres et indépendantes, les dispositions de la loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs et les règlements y afférents, de manière à garantir sans plus attendre la pleine autonomie et la pleine indépendance d’organisations d’employeurs libres et indépendantes. En particulier, supprimer les dispositions sur le mandat général de la NCE, qui consiste à représenter les employeurs et à accréditer les organisations d’employeurs; vi) s’assurer que la Confédération des syndicats indépendants du Kazakhstan KNPRK et les organisations qui y sont affiliées jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de la pleine indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et jouissent de l’autonomie et de l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs mandants; vii) confirmer la modification de la législation pour permettre aux juges, aux pompiers et au personnel pénitentiaire, qui n’ont pas un grade militaire, de constituer une organisation de travailleurs et de s’y affilier; viii) adopter une législation garantissant que les organisations nationales de travailleurs et d’employeurs ne sont pas empêchées de recevoir une aide financière ou autre de la part d’organisations internationales. A cet égard, fournir des informations sur le statut juridique et le contenu de sa recommandation visant à autoriser les organisations de travailleurs et d’employeurs à recevoir une assistance financière d’organisations internationales; et ix) mettre en œuvre d’urgence la feuille de route de 2018, en consultation avec les partenaires sociaux. La commission de la Conférence a décidé d’inclure ses conclusions dans un paragraphe spécial du rapport.

La commission note que le gouvernement a indiqué qu’un projet de loi visant à modifier certains textes législatifs avait été soumis au Parlement et qu’un groupe de travail des Mazhilis l’avait examiné à six reprises. La commission prend note de la copie des propositions d’amendements à la loi sur les syndicats (2014), au Code du travail (2015), à la loi sur la NCE, au Code pénal, au Code de procédure pénale et à la loi sur les associations publiques contenues dans ce projet de loi.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, de créer des syndicats et de s’y affilier. Personnel pénitentiaire et sapeurs-pompiers. La commission prend bonne note des informations fournies par le gouvernement en ce qui concerne le droit d’association des sapeurs-pompiers et du personnel pénitentiaire.

Droit de créer des organisations sans autorisation préalable. La commission rappelle qu’à la suite de l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats, tous les syndicats existants ont dû être réenregistrés. Elle rappelle en outre qu’elle avait noté avec préoccupation que les affiliés de la KNPRK s’étaient vu refuser l’enregistrement ou le réenregistrement, ce qui a finalement abouti à sa liquidation. La commission rappelle que le gouvernement a indiqué qu’un service d’assistance téléphonique concernant les questions d’enregistrement et les activités des syndicats avait été mis en place au niveau du ministère du travail et de la protection sociale (MLSP) en juin 2018, conformément à la feuille de route. La commission rappelle toutefois l’allégation de la CSI selon laquelle la ligne d’assistance téléphonique n’avait ni la capacité ni le mandat nécessaires pour remplir son rôle. La CSI a fait référence à cet égard aux refus d’enregistrer les organisations qui formaient auparavant la KNPRK. La commission a prié le gouvernement de lui faire part de ses observations à ce sujet. A cet égard, elle rappelle également qu’elle avait noté que plusieurs textes de loi réglementaient l’enregistrement et que certains syndicats se sont vu refuser le réenregistrement parce que leurs statuts avaient été jugés non conformes à l’une ou l’autre des lois applicables. La commission a donc prié le gouvernement de s’engager avec les partenaires sociaux à examiner les difficultés identifiées par les syndicats cherchant à se faire enregistrer en vue de trouver des mesures appropriées, notamment législatives, pour donner pleinement effet à l’article 2 de la convention et pour garantir le droit des travailleurs de créer des organisations sans autorisation préalable.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle il existe trois associations nationales de syndicats dans le pays, qui regroupent environ 3 millions de travailleurs, soit la moitié des salariés au Kazakhstan, 39 organisations sectorielles, 19 régionales, 635 locales et plus de 20 000 organisations syndicales de base. Tous les syndicats peuvent être constitués sans autorisation préalable. Les syndicats de base n’ont pas besoin de s’enregistrer. Si un syndicat souhaite devenir une personne morale (ce qui lui donne le droit d’ouvrir un compte bancaire), il doit s’enregistrer auprès des autorités judiciaires. Celle-ci dispose des pouvoirs suivants pour déterminer le statut des syndicats: 1) vérifier la conformité avec la législation des documents soumis à l’enregistrement; et 2) délivrer des certificats d’enregistrement nationaux. Si l’autorité chargée de l’enregistrement constate des lacunes, elle émet un refus motivé, en invoquant la disposition législative applicable, conformément à l’article 11 de la loi sur l’enregistrement national des personnes morales et sur l’enregistrement officiel des succursales et bureaux de représentation. Si le syndicat en question corrige ces lacunes, il peut présenter à nouveau sa demande d’enregistrement en y joignant tous les documents nécessaires. Le gouvernement souligne que cela peut être fait pour un nombre illimité de fois. La commission prend note en outre de l’indication du gouvernement selon laquelle le MLSP et le ministère de la Justice ont tenu une série de sessions à l’intention des fédérations nationales de syndicats pour leur fournir des informations sur la procédure d’enregistrement et chercher à identifier les problèmes qui se posent pendant l’enregistrement. Ladite session a débouché sur la création d’un groupe de travail chargé d’examiner les problèmes rencontrés lors de l’enregistrement, et des recommandations (instructions étape par étape) ont été élaborées concernant l’enregistrement des syndicats. Celles-ci ont été envoyées aux syndicats pour qu’ils les utilisent dans leur travail. Le gouvernement indique qu’il a fait tout son possible pour fournir des directives sur l’enregistrement à tous les syndicats et que des problèmes ne se posent actuellement que dans des cas isolés. Tout en prenant note de ces informations, la commission regrette que le gouvernement ne fournisse aucune information sur la situation actuelle de la KNPRK. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur la situation actuelle de la KNPRK et réaffirme à cet égard la nécessité de veiller à ce que la KNPRK et ses organisations affiliées jouissent sans plus tarder de la pleine autonomie et de l’indépendance d’une organisation de travailleurs libre et indépendante, et qu’il leur soit accordées l’autonomie et l’indépendance nécessaires pour remplir leur mandat et représenter leurs électeurs.

Droit des travailleurs de créer des organisations de leur choix et d’y adhérer. La commission a précédemment prié le gouvernement de modifier les articles suivants de la loi sur les syndicats afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou devenir membres d’une structure syndicale de niveau supérieur, et d’abaisser les seuils requis pour créer des organisations de niveau supérieur:

• -les articles 11(3), 12(3), 13(3) et 14(4), qui exigent, sous peine de radiation en vertu de l’article 10(3), l’affiliation obligatoire des syndicats sectoriels, territoriaux et locaux à une association syndicale nationale dans les six mois suivant leur enregistrement, afin de garantir le droit des travailleurs de décider librement s’ils souhaitent s’associer ou adhérer à une structure syndicale supérieure; et
• -l’article 13(2), qui exige qu’un syndicat sectoriel représente au moins la moitié de l’effectif total du secteur ou des secteurs connexes, ou des organisations du secteur ou des secteurs connexes, ou qu’il comprenne des subdivisions structurelles et des organisations membres sur un territoire comprenant plus de la moitié des régions, des villes d’importance nationale et la capitale, en vue de réviser ce seuil à la baisse.

La commission note avec intérêt que le gouvernement a indiqué que le projet de loi, s’il était adopté, modifierait les articles 11, 12, 13 et 14 de la loi sur les syndicats de manière à supprimer l’affiliation obligatoire des syndicats à une association syndicale de niveau supérieur. La commission prend note en outre de l’indication du gouvernement selon laquelle le projet de loi vise à simplifier les conditions de confirmation du statut d’un syndicat comme organisation nationale, sectorielle ou régionale en portant le délai de cette procédure de six mois à un an. La commission s’attend à ce que le processus législatif soit achevé sans plus tarder.

La commission note que le projet de loi propose de modifier les exigences minimales qui stipuleraient dès lors qu’«un syndicat sectoriel devrait avoir des divisions structurelles et des organisations membres sur un territoire qui comprend plus de la moitié du nombre des régions, des villes d’importance républicaine et la capitale. Les travailleurs des petites entreprises ont le droit de créer un syndicat sectoriel s’il existe des divisions structurelles, des affiliés sur un territoire qui comprend plus de la moitié du nombre de régions, des villes d’importance républicaine et la capitale». La commission prie le gouvernement de fournir des renseignements sur tout fait nouveau concernant cette question.

Loi sur la Chambre nationale des entrepreneurs (NCE). La commission avait précédemment prié instamment le gouvernement de modifier la loi sur la NCE et toute autre législation pertinente de manière à garantir la pleine autonomie et l’indépendance des organisations d’employeurs libres et indépendantes. La commission rappelle, en particulier, que la loi prévoit l’affiliation obligatoire à la NCE (article 4(2)). La commission a en outre noté les difficultés rencontrées dans la pratique par la Confédération des employeurs de la République du Kazakhstan (KRRK), qui découlent de l’obligation de s’affilier à la NCE et de son monopole, et en particulier, que l’accréditation des organisations d’employeurs par la NCE et l’obligation imposée dans la pratique aux organisations d’employeurs de conclure un accord annuel (un contrat type) avec la NCE se traduisait à tous égards par le fait que cette dernière approuvait et élaborait les programmes des organisations d’employeurs et intervenait ainsi dans leurs affaires internes. A cet égard, la commission a noté qu’il avait été convenu de modifier le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail de manière à supprimer la référence au pouvoir de la NCE de représenter les employeurs dans le dialogue social aux niveaux national, sectoriel et régional et que la feuille de route prévoyait les mesures à prendre pour répondre aux préoccupations susmentionnées, ce qui a abouti à la présentation au Parlement, en novembre 2018, du projet de loi visant à modifier divers textes législatifs, notamment la loi sur la NCE.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle l’accréditation par la NCE est une procédure interne, qui se déroule sur une base volontaire. Le gouvernement souligne que cette procédure n’est pas une procédure d’autorisation et n’empêche pas l’organisation d’employeurs de fonctionner. De plus, l’adhésion obligatoire à la NCE n’est pas imposée aux associations. Le gouvernement réaffirme que l’amendement proposé au Code du travail, tel qu’il est décrit ci-dessus, est reflété dans le projet de loi et que, par conséquent, la NCE se retirera de la Commission nationale tripartite sur le partenariat social et la réglementation des relations sociales et du travail, des commissions sectorielles (20 secteurs) et des commissions régionales (16 régions). Par conséquent, la NCE ne sera plus signataire de l’Accord général entre le gouvernement et les associations nationales d’employeurs et de travailleurs, des accords sectoriels et des accords régionaux. La commission prend note avec intérêt de cette proposition de modification. Elle note en outre avec intérêt la proposition de modification de l’article 9 de la loi sur la NCE, qui exclurait explicitement de la définition des fonctions représentatives de la NCE le droit de représenter les entrepreneurs dans le système de partenariat social tel que défini dans le Code du travail. La commission s’attend à ce que le paragraphe 5 de l’article 148 du Code du travail et l’article 9 de la loi sur la NCE soient modifiés, sans plus tarder, comme indiqué plus haut de sorte que la NCE et ses structures aux niveaux national, sectoriel et régional ne soient plus des représentants des employeurs au dialogue social. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

La commission rappelle qu’elle a également demandé au gouvernement de faire part de ses observations sur les observations de 2018 de la KRRK, alléguant qu’il n’y a pas eu de véritable dialogue national concernant la mise en œuvre de la feuille de route et que celle-ci exigeait une approche globale, notamment des modifications au Code de l’entreprenariat et des modifications allant au-delà de celle proposée pour le Code du travail, qui ne portait pas sur la dépendance financière et institutionnelle des organisations patronales de la NCE. La commission prie de nouveau le gouvernement de lui faire part de ses observations à ce sujet.

Article 3. Droit des organisations d’organiser leurs activités et de formuler leurs programmes d’action. La commission a précédemment prié le gouvernement de fournir des informations sur l’état d’avancement de sa proposition de modification du Code du travail concernant le droit de grève en rendant l’article 176 1) 1) (en vertu duquel les grèves sont considérées comme illégales lorsqu’elles ont lieu dans des entreprises appartenant à la catégorie des installations de production dangereuses) plus explicite quant aux installations qui sont considérées comme dangereuses. La commission a noté qu’actuellement, les «installations de production dangereuses» sont définies par les articles 70 et 71 de la loi sur la protection civile, et peuvent en outre être déterminées conformément à l’ordonnance no 353 du ministre de l’investissement et du développement (2014).

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, en juillet et août 2019, le ministère a mené des consultations avec les organismes publics compétents et les associations nationales de travailleurs et d’employeurs en ce qui concerne les mesures supplémentaires qui pourraient être prises pour garantir le respect de la liberté syndicale. La commission note que les amendements proposés par le gouvernement visent à modifier l’article 176 du Code du travail de manière à faire explicitement référence à certains services jugés comme essentiels (transports aériens, chemins de fer, transports routiers et transports publics, communication) et, lorsqu’une grève est jugée illégale, à moins que le niveau de services minimum nécessaire, convenu avec les représentants des travailleurs et les autorités exécutives locales ne soit maintenu pendant une grève. La commission s’attend à ce que le processus législatif s’achève sans plus tarder et prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

La commission rappelle qu’elle a noté précédemment avec préoccupation que des dirigeants syndicaux avaient été reconnus coupables et condamnés en application de l’article 402 du Code pénal (2016), selon lequel une incitation à poursuivre une grève déclarée illégale par le tribunal était passible d’une peine d’emprisonnement d’une durée pouvant aller jusqu’à un an et, dans certains cas (atteinte grave aux droits et intérêts des citoyens, émeutes de masse, etc.) jusqu’à trois ans. La commission a rappelé qu’aucune sanction pénale ne devrait être infligée à un travailleur ayant fait grève d’une façon pacifique et qui n’a donc fait qu’exercer un droit essentiel, et que, ainsi, aucune peine de prison ou amende ne devrait être encourue. De telles sanctions ne sont envisageables que si, au cours d’une grève, des violences contre les personnes ou les biens ou d’autres infractions graves au droit commun ont été commises, et elles ne peuvent être imposées qu’en vertu de la législation punissant de tels faits (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 158). La commission a prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 402 du Code pénal afin de le rendre conforme à ce principe.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère a entrepris une série de consultations avec les autorités chargées de l’application des lois, ainsi qu’avec les associations nationales de travailleurs et d’employeurs concernant l’article 402 du Code pénal. Les propositions visant à modifier les peines prévues à l’article 402 du Code pénal ont été appuyées par les organes de l’Etat. La commission prend note des modifications proposées qui visent à amender l’article 402 du Code pénal et les dispositions pertinentes du Code de procédure pénale de manière à qualifier de délits les actes décrits à l’article 402 (qui ne seraient donc plus des actes criminels) et à réduire les peines (amendes et emprisonnement) en conséquence. Elle note en particulier que l’emprisonnement d’une durée maximale d’un an, et de trois ans dans les cas particuliers décrits ci-dessus, doit être remplacé par une détention d’une durée maximale de 50 jours et de deux ans, respectivement. Tout en se félicitant des modifications proposées visant à réduire les peines, la commission est néanmoins d’avis que le simple fait d’appeler à une grève, même déclarée illégale par les tribunaux, ne devrait pas entraîner une détention d’une durée pouvant aller jusqu’à 50 jours et qu’en général, des sanctions ne devraient être envisagées que lorsque, à l’occasion d’une grève, des violences contre des personnes ou des biens ou d’autres violations graves du droit pénal ont été commises. La commission compte que les modifications supplémentaires soient examinées plus avant en tenant compte de ce qui précède et qu’elles soient soumises au Parlement dans un proche avenir. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur tout fait nouveau à cet égard.

Article 5. Droit des organisations de recevoir une aide financière des organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission a précédemment demandé au gouvernement d’adopter, en consultation avec les partenaires sociaux, des dispositions législatives spécifiques qui autorisent clairement les organisations de travailleurs et d’employeurs à bénéficier, à des fins normales et légales, de l’aide financière ou autre d’organisations internationales de travailleurs et d’employeurs. La commission rappelle que la feuille de route prévoit l’élaboration d’une note explicative sur cette question et sur la procédure à suivre pour la diffusion publique. Notant que le gouvernement a indiqué qu’une recommandation avait été rédigée sur l’octroi d’une aide financière par des organisations internationales, la commission a prié le gouvernement de lui en fournir une copie et de l’informer des mesures prises pour adopter cette recommandation en droit.

La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle la législation en vigueur n’empêche pas les syndicats de mener des activités financées par des organisations internationales (telles que des séminaires sur la politique de l’égalité des sexes et de la jeunesse, la liberté syndicale, la négociation collective et la résolution des conflits du travail). L’aide financière visant à porter atteinte à l’ordre constitutionnel, à la souveraineté et à l’indépendance du pays est cependant interdite. Le gouvernement indique qu’entre 2013 et 2017, la Fédération des syndicats de la République du Kazakhstan a organisé 101 manifestations internationales (séminaires, réunions, conférences et cours d’été) conjointement avec l’OIT et la CSI. Le gouvernement indique en outre que la législation a été expliquée à toutes les associations nationales de syndicats, qui ont également reçu un exemplaire de la recommandation susmentionnée. La commission note que la recommandation donne les grandes lignes de l’explication du gouvernement ci-dessus. Elle se félicite que le projet de loi vise à modifier la loi sur les syndicats en y ajoutant des dispositions sur le droit des syndicats de s’organiser et, conjointement avec des organisations internationales, de mener des activités et de réaliser des projets visant à défendre les droits et intérêts des travailleurs conformément à la législation du Kazakhstan. La commission s’attend à ce que la loi sur les syndicats soit modifiée sans délai et prie le gouvernement de lui fournir des informations sur l’évolution de la situation à cet égard.