Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Honduras (Ratification: 1956)

La commission prend note des observations de la Centrale générale des travailleurs (CGT), de la Centrale des travailleurs du Honduras (CTH) et du Conseil hondurien de l’entreprise privée (COHEP), jointes au rapport du gouvernement. La commission prend note par ailleurs des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) reçues le 30 août 2019 et contenant les interventions réalisées par les employeurs auprès de la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2019 (ci-après la Commission de la Conférence). Elle prend également note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2019, et de la réponse du gouvernement à celles-ci. Enfin, elle prend note des observations du COHEP, appuyées par l’OIE et qui ont fait l’objet d’une communication séparée du 2 septembre 2019. La commission note que ces diverses observations se réfèrent à des questions examinées dans le cadre de la présente observation.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 108e session, juin 2019)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2019 au sein de la Commission de la Conférence concernant l’application de la convention par le Honduras. La commission observe que la Commission de la conférence, ayant pris note avec une grave préoccupation des allégations d’actes de violences antisyndicales, notamment d’agressions physiques et d’assassinats, et de l’existence d’un climat d’impunité, ainsi que de la mission de contacts directs de l’OIT qui a eu lieu en mai 2019 et de l’Accord tripartite qui en a résulté, a prié le gouvernement d’appliquer l’Accord tripartite, notamment en ce qui concerne les points suivants: création, en juin 2019, d’une commission nationale chargée de la lutte contre la violence antisyndicale; établissement d’une ligne de communication directe entre les syndicats et les autorités publiques compétentes; fourniture sans délai d’une protection effective aux dirigeants syndicaux et aux syndicalistes en danger; enquête sans délai sur les actes de violences antisyndicales en vue d’arrêter et d’inculper les auteurs ainsi que les instigateurs; transparence autour des plaintes reçues au moyen de rapports semestriels; nécessité de faire connaître les mesures de protection dont les syndicalistes et les défenseurs des droits de l’homme peuvent bénéficier; réforme du cadre législatif, en particulier du Code du travail et du Code pénal, en vue de garantir le respect de la convention; et adoption du règlement de fonctionnement du Comité sectoriel chargé du traitement des différends soumis à l’OIT (MEPCOIT) sans préjudice du droit des plaignants de porter plainte auprès des organes de contrôle de l’OIT.

Mission de contacts directs de mai 2019 et suivi de cette mission

La commission prend dûment note de la mission de contacts directs ayant eu lieu en mai 2019 pour faire suite aux Conclusions de la Commission de la Conférence de juin 2018. Elle prend note avec intérêt de l’accord tripartite signé le 24 mai 2019 à l’issue de cette mission, accord qui porte sur trois points: i) la violence antisyndicale; ii) les réformes législatives; et iii) le renforcement du Conseil économique et social (CES) en matière de liberté syndicale. A cet égard, elle prend également note de la mission d’assistance technique effectuée par le Bureau en septembre 2019 afin de lancer et soutenir l’application de cet accord tripartite.

Droits syndicaux et libertés publiques

Dans ses commentaires précédents, ayant exprimé sa préoccupation devant le nombre des actes de violences antisyndicales signalés, notamment du meurtre de 14 membres du mouvement syndical, et devant la lenteur des enquêtes sur ces meurtres, la commission avait prié instamment le gouvernement d’intensifier les efforts déployés pour: i) enquêter sur tous les actes de violence commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, de manière à établir les responsabilités et sanctionner les coupables, qu’ils soient les auteurs matériels ou les instigateurs de ces crimes; et ii) assurer rapidement une protection efficace pour tous les dirigeants syndicaux et les syndicalistes en danger. Elle rappelle à cet égard qu’elle avait prié instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que toutes les autorités compétentes s’attaquent de manière prioritaire et coordonnée aux actes de violences antisyndicales, que, systématiquement, ces autorités tiennent pleinement compte des motivations éventuellement antisyndicales des meurtres commis sur des membres du mouvement syndical, que l’échange d’informations entre le ministère public et le mouvement syndical soit amélioré, que l’on augmente le budget afférent aux enquêtes sur les actes de violences antisyndicales ainsi qu’aux programmes de protection des membres du mouvement syndical.

La commission prend note des informations provenant du ministère public qui ont été transmises par le gouvernement au sujet de 22 affaires de violences antisyndicales, dont 16 homicides: i) dans sept affaires, les enquêtes sont en cours (sur les homicides des personnes suivantes: Sonia Landaverde Miranda, Alfredo Misael Ávila Castellanos, Evelio Posadas Velásquez, Juana Suyapa Posadas Bustillo, Maribel Sánchez, Fredy Omar Rodríguez et Roger Abraham Vallejo); ii) cinq affaires sont entre les mains de la justice (pour les homicides des personnes suivantes: Alma Yaneth Díaz Ortega, Uva Erlinda Castellanos Vigil, José Ángel Flores et Silmer Dionisio George, les mandats d’arrestation correspondants ont été émis; s’agissant de l’homicide de Claudia Larissa Brizuela, la condamnation de l’auteur des faits fait l’objet d’un recours en cassation); iii) dans cinq affaires, les procédures sont closes ou achevées (les procès des homicides volontaires de Manuel Crespo et de Ilse Ivania Velásquez Rodríguez sont achevés; les instructions sont closes, s’agissant des affaires de menaces visant Miguel López, Nelson Nuñez et Víctor Manuel Crespo Murcía); et iv) cinq cas n’ont pas été enregistrés étant donné qu’il n’a pas été déposé de plaintes en ce qui les concerne (la mort de Martin Florencio et de Félix Murillo López, la séquestration présumée de Moisés Sánchez, l’agression présumée de Hermes Misael Sánchez et les présomptions de menaces contre Miguel López).

La commission note également que le gouvernement souligne que l’accord tripartite de mai 2019 prévoit la création, au sein du CES, d’une commission de la violence antisyndicale, dans laquelle seront représentés les autorités du Secrétariat général de coordination du gouvernement, le secrétariat d’Etat au Travail et à la Sécurité sociale et le secrétariat aux Droits de l’homme et ,enfin, les partenaires sociaux représentés au CES, les fonctionnaires de justice concernés étant invités à participer. La commission note que, aux termes de l’accord tripartite, la commission de la violence antisyndicale est investie des fonctions suivantes: i) mettre en place, en matière de violences antisyndicales, un mécanisme de communication directe entre les organisations syndicales et l’Etat; ii) assurer la participation des organisations syndicales au mécanisme de protection des défenseurs des droits de l’homme; et iii) promouvoir l’accompagnement efficace des enquêtes menées sur les actes de violences antisyndicales. La commission observe en outre que l’accord tripartite signé le 24 mai 2019 prévoit un délai de trente jours pour la création de la Commission sur la violence antisyndicale et que, soixante jours après sa création, ladite commission saisira le CES d’un rapport de situation.

S’agissant des mesures de protection des membres du mouvement syndical en danger, la commission note que le gouvernement communique les éléments suivants: i) le MEPCOIT a organisé un atelier tripartite sur le Système national de protection conçu pour assurer la protection de tous les défenseurs des droits de l’homme dans le pays afin de permettre aux partenaires sociaux de se familiariser avec ce système; ii) depuis 2015, non moins de 427 demandes de mesures de protection ont été enregistrées; iii) à l’heure actuelle, 210 personnes sont placées sous la responsabilité de la Direction générale du système national de protection; et iv) les syndicalistes ayant bénéficié de mesures de protection sont au nombre de quatre (Miguel Ángel López, Moisés Sánchez, Nelson Geovanny Núñez, actuellement hors du pays, et Martha Patricia Riera, dont le dossier est désormais classé).

La commission note que, en ce qui concerne les mesures prises en matière de violences antisyndicales, le COHEP mentionne dans ses observations les éléments suivants: i) pour l’instant, on attend que la Commission sur la violence antisyndicale commence à fonctionner; ii) il n’existe pas encore d’échange formel d’informations entre le ministère public et les partenaires sociaux; et iii) le COHEP n’a toujours pas reçu d’informations sur l’application du Système national de protection des membres du mouvement syndical. La commission note que, pour sa part, la CSI déclare que: i) le Réseau contre la violence antisyndicale a dénombré 109 actes de violences antisyndicales au Honduras entre janvier 2015 et février 2019; ii) pour la seule année 2018, on dénombre 38 actes de violences contre des syndicalistes, dont 11 menaces de mort; iii) l’usage de la force par les autorités s’est renforcé, comme le montre le déploiement des forces armées pour réprimer les manifestations de protestation des enseignants et des médecins en juin 2019; iv) pour ce qui est des nombreux homicides de membres du mouvement syndical, on n’enregistre qu’un seul jugement de condamnation, qui fait actuellement l’objet d’un recours; v) le ministère public n’a pris aucune mesure visant à officialiser la coopération mutuelle afin de garantir que ces affaires soient traitées; et vi) le mouvement syndical n’est pas représenté au Conseil national de protection des défenseurs des droits de l’homme, qui est l’organisme responsable de l’élaboration de politiques nationales de prévention et de protection de la vie et de l’intégrité physique des personnes en danger, y compris des syndicalistes.

La commission note que, dans sa réponse aux observations de la CSI, le gouvernement déclare qu’une première réunion de la Commission sur la violence antisyndicale a eu lieu le 18 septembre 2019, avec la participation de représentants du gouvernement et des partenaires sociaux, et que le secrétariat d’Etat au Travail a élaboré un projet de feuille de route à soumettre à cette commission.

La commission prend dûment note des différents éléments communiqués tant par le gouvernement que par les partenaires sociaux, ainsi que du rapport de la mission de contacts directs. Elle exprime sa profonde préoccupation devant la persistance des nombreux actes présumés de violences antisyndicales et le très faible nombre de condamnations prononcées à ce jour vis-à-vis des homicides de membres du mouvement syndical. A cet égard, elle observe également avec préoccupation que la mission de contacts directs indique qu’il ne lui a pas été communiqué de description de la méthodologie suivie par le ministère public afin de discerner les éventuelles motivations antisyndicales des actes de violences antisyndicales allégués. Tout en saluant la mise en place de la Commission sur la violence antisyndicale, la commission observe cependant que, pour l’instant, elle n’a pas été informée d’une participation de l’appareil judiciaire (ministère public et pouvoir judiciaire) au sein de cette commission. S’agissant des mécanismes et mesures de protection prises pour les membres du mouvement syndical en danger, la commission regrette de constater que: i) le nombre des syndicalistes ayant bénéficié de mesures de protection est extrêmement faible, rapporté au nombre particulièrement élevé d’actes de violences antisyndicales dénoncés par les organisations syndicales nationales et internationales; ii) les organisations syndicales ne font pas partie du Conseil national de protection des défenseurs des droits de l’homme, qui est en charge du mécanisme de protection.

La commission considère que les éléments soulignés antérieurement confirment l’urgente nécessité que les diverses institutions de l’Etat apportent enfin au phénomène de violence antisyndicale qui règne dans le pays la réponse coordonnée que requiert la gravité de la situation et ce, de manière prioritaire. Observant que la création de la Commission sur la violence antisyndicale peut constituer à cet égard un premier pas décisif, la commission prie instamment le gouvernement ainsi que l’ensemble des autorités compétentes de prendre sans délai les mesures nécessaires, y compris sur le plan budgétaire, pour: i) exécuter intégralement chacune des clauses de l’accord tripartite relatives à la lutte contre la violence antisyndicale; ii) assurer l’implication active de toutes les autorités concernées, en particulier du secrétariat aux Droits de l’homme, du ministère public et du pouvoir judiciaire, dans la Commission sur la violence antisyndicale; iii) officialiser et rendre effective la participation des organisations syndicales représentatives dans le Conseil national de protection des défenseurs des droits de l’homme; iv) élaborer un protocole d’investigation spécial selon lequel le ministère public examinera de manière systématique et efficace les éventuelles motivations antisyndicales qui ont suscité les actes de violence commis contre des membres du mouvement syndical; v) assurer que les juridictions pénales traitent de manière prioritaire les affaires de violences antisyndicales; et vi) assurer à tous les membres du mouvement syndical en danger une protection adéquate. Observant que le Bureau a mis son assistance technique à disposition du gouvernement, la commission prie ce dernier de la tenir informée de tous progrès enregistrés à cet égard. Elle le prie également de continuer de donner des informations détaillées sur les enquêtes menées et les procédures pénales ouvertes sur les actes de violence commis contre des membres du mouvement syndical.

Problèmes de caractère législatif

Articles 2 et suivants de la convention. Constitution d’organisations syndicales et autonomie et activités de ces organisations. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle prie le gouvernement de modifier la législation sur les points suivants:

• a) l’exclusion du champ d’application du Code du travail des droits et garanties prévus par la convention des travailleurs des exploitations agricoles ou d’élevage qui n’emploient pas de manière permanente plus de dix travailleurs (art. 2(1) du Code du travail);
• b) l’interdiction de la présence de plus d’un syndicat dans une seule et même entreprise (art. 472 du Code du travail);
• c) la nécessité de réunir 30 travailleurs pour pouvoir constituer un syndicat (art. 475 du Code du travail);
• d) les conditions imposées pour être membre des instances dirigeantes d’un syndicat: être de nationalité hondurienne (art. 510(a) et 541(a) du Code du travail); être partie prenante à l’activité correspondante (art. 510(c) et 541(c) du Code du travail); et savoir lire et écrire (art. 510(d) et 541(d) du Code du travail);
• e) l’impossibilité pour les fédérations et les confédérations de déclarer la grève (art. 537 du Code du travail);
• f) l’obligation de recueillir une majorité des deux tiers de tous les membres de l’organisation syndicale pour lancer une grève (art. 495 et 563 du Code du travail);
• g) la faculté pour le ministre compétent de mettre fin à un conflit dans les services de l’industrie du pétrole (art. 555(2) du Code du travail);
• h) la nécessité d’une autorisation gouvernementale ou d’un préavis de six mois pour tout arrêt ou suspension du travail dans les services publics qui ne dépendent pas directement ou indirectement de l’Etat (art. 558 du Code du travail);
• i) la soumission à l’arbitrage obligatoire, sans possibilité d’appeler à la grève tant que la sentence arbitrale reste applicable (deux ans), des conflits collectifs dans des services publics qui ne sont pas essentiels au sens strict du terme (art. 554(2) et (7), 820 et 826 du Code du travail).

La commission note que l’accord tripartite du 24 mai 2019 prévoit que, «sous l’égide du CES et sur la base des décisions pertinentes des organes de contrôle de l’OIT», les mandants tripartites du pays «s’accordent à engager un vaste processus de discussion et de recherche d’un consensus tripartite qui permettra, les conditions adéquates ayant été réunies, d’harmoniser la législation du travail par rapport à la convention».

La commission prend également note des observations des partenaires sociaux en ce qui concerne le processus de révision de la législation du travail en vue de l’adéquation de ce système par rapport à la convention. Elle observe en premier lieu que le COHEP: i) est en faveur de la révision des articles 2, 472, 475, 510 et 541 du Code du travail, comme demandé par la Commission de la Conférence en juin 2018; ii) attend toujours une proposition de réforme de la part du gouvernement; iii) estime qu’il y aurait lieu de prendre en considération la teneur des discussions sur la réforme intégrale du Code du travail qui s’était tenue de 1993 à 1995 avec le soutien du Bureau et qui avait recueilli un large consensus (sauf en ce qui concerne le droit de grève et le solidarisme); et iv) estime que toute réforme devrait être concertée de manière tripartite et être accompagnée de l’assistance technique du Bureau.

La commission observe que, de son côté, la CSI affirme que: i) tout dialogue social effectif est totalement absent dans ce pays, ce qui rend difficile de parvenir à des consensus tripartites sur la réforme législative; et ii) la situation décrite précédemment fait craindre aux organisations syndicales nationales que le processus de réforme du Code du travail conduise à l’adoption d’une législation régressive sur les plans des droits sociaux et de la liberté syndicale. La commission prend également note à cet égard de la réponse du gouvernement aux observations de la CSI: i) il recherche les modalités selon lesquelles il serait possible de parvenir à un consensus tripartite sur les réformes du Code du travail; ii) un atelier tripartite a été organisé à cette fin sous l’égide du CES le 11 septembre 2019; et iii) le 26 septembre 2019, le gouvernement a prié les partenaires sociaux de faire connaître avant le 25 octobre 2019 leur position officielle sur les réformes législatives. Enfin, la commission observe que, dans son rapport, la mission de contacts directs constate que «certains aspects des réformes législatives préconisées par les organes de contrôle de l’OIT suscitent des interrogations de la part de l’un ou l’autre des partenaires sociaux».

Tout en observant qu’il ressort des éléments décrits antérieurement que l’instauration d’un dialogue tripartite sur la réforme de la législation du travail tel qu’envisagé dans l’accord tripartite de mai 2019 requiert un effort particulier d’instauration de la confiance entre les parties, la commission souligne à nouveau la nécessité de rendre la législation du travail conforme à la convention sous les différents points qui ont été soulignés dans la présente observation. En conséquence, la commission prie le gouvernement de s’engager, aussi rapidement que possible et avec l’appui technique du Bureau, dans l’instauration d’un processus de discussion tripartite tel qu’envisagé dans l’accord de mai 2019, afin de pouvoir enregistrer des progrès quant aux réformes préconisées.

Article 335 du Code pénal. Dans ses commentaires précédents, observant que certains faits entrant dans le champ de l’article 335 du Code pénal, relatif au délit de terrorisme, avaient été définis de manière générale, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que l’application de cet article par les autorités compétentes n’entraîne pas la limitation du droit des organisations syndicales d’organiser des manifestations et des grèves pacifiques, et elle l’avait prié de fournir des informations sur l’impact éventuel de cet article du Code pénal sur les activités syndicales. La commission note que le gouvernement annonce l’abrogation, par effet du décret no 49-2018, de l’article 335(b) du Code pénal, visant l’apologie, l’exaltation ou la justification du délit de terrorisme. Tout en saluant cette abrogation, la commission souligne que ses commentaires visaient également l’alinéa (a) de l’article 335. En conséquence, la commission réitère sa précédente demande en ce qui concerne l’application de l’article 335 du Code pénal. Observant d’autre part que la mission de contacts directs a été avisée de l’adoption le 10 mai 2019, d’un nouveau Code pénal, dont la date d’entrée en vigueur restait cependant sujette à débat au Congrès de la République, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’entrée en vigueur du nouveau Code pénal ainsi que des éventuelles modifications apportées par cet instrument à la définition du délit de terrorisme.

Application de la convention dans la pratique. La commission note que le gouvernement communique les éléments suivants: i) la personnalité juridique a été reconnue à sept organisations syndicales en 2017 (trois dans le secteur public et quatre dans le secteur privé), à huit organisations en 2018 (sept dans le secteur privé et une dans le secteur public) et à huit organisations entre janvier et août 2019 (toutes dans le secteur privé); et ii) en application de la loi sur l’inspection du travail adoptée le 23 janvier 2017, 13 peines d’amendes ont été imposées entre le 1er janvier 2018 et août 2019 pour des infractions en matière de liberté syndicale (sur un total de 261 amendes). La commission note également que: i) la CGT et la CTH déclarent dans leurs observations que la loi sur l’inspection du travail n’est toujours pas appliquée de manière satisfaisante en raison de l’inertie du Procureur général de la République (PGR) dans ce domaine; ii) le COHEP déclare dans ses observations qu’il n’a toujours pas reçu les informations demandées quant aux amendes imposées et effectivement recouvrées par le PGR en application de la loi sur l’inspection du travail; et iii) dans son rapport, la mission de contacts directs indique que les centrales syndicales ont dénoncé auprès d’elles de nombreuses violations de la liberté syndicale, commises notamment dans les secteurs de l’agro-exportation et de l’éducation.

La commission note finalement que l’accord tripartite de mai 2019 prévoit, dans sa partie consacrée au renforcement du CES en matière de liberté syndicale, l’entrée en fonction du MEPCOIT en tant qu’instance de résolution des conflits du domaine des relations du travail ainsi que la promotion à d’autres secteurs du modèle que représente la Commission bipartite du secteur de la maquila. La commission observe à cet égard qu’une mission d’assistance technique du Bureau effectuée en septembre 2019 a permis un échange de données d’expérience avec le modérateur de l’organe de résolution des conflits de Panama.

Sur la base de ce qui précède, la commission prie le gouvernement d’accélérer le processus d’application de la loi sur l’inspection du travail et d’accorder une attention spéciale au respect des droits syndicaux dans les secteurs de l’agro-exportation et de l’éducation. Elle espère en outre que le MEPCOIT entrera bientôt en fonction et qu’il sera ainsi en mesure d’examiner les situations de violation des libertés syndicales signalées par les centrales syndicales à la mission de contacts directs. Elle le prie également de donner des informations à cet égard, de même que sur la promotion à d’autres secteurs de l’économie, du modèle que représente la plateforme de discussion bipartite pour le secteur de la maquila.

Saluant les engagements exprimés dans l’accord tripartite qui a été signé à l’issue de la mission de contacts directs et tenant dûment compte de ce que le Bureau a mis à disposition son assistance technique au gouvernement pour aider à la mise en œuvre de l’accord, la commission espère qu’elle aura lieu de constater à brève échéance des progrès significatifs dans la voie d’une solution aux graves atteintes à la convention qui sont signalées depuis tant d’années.