Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) recibidas el 1.º de septiembre de 2019. La Comisión toma nota de que dichas observaciones se refieren a cuestiones examinadas en el presente comentario, así como a denuncias de violaciones del Convenio en la práctica respecto de las cuales la Comisión pide al Gobierno que envíe sus comentarios.

La Comisión toma también nota de las observaciones del Comité Coordinador de Asociaciones Agrícolas, Comerciales, Industriales, y Financieras (CACIF), con el apoyo de la Organización Internacional de Empleadores, recibidas el 1.º de septiembre de 2019 y que se refieren a cuestiones examinadas por la Comisión en el presente comentario.

La Comisión toma finalmente nota de las respuestas del Gobierno a las observaciones formuladas en 2018 por la CSI, el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala. Dichas respuestas fueron tomadas en consideración por la Comisión en el examen de las distintas cuestiones planteadas en el presente comentario.

Seguimiento de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 334.ª reunión relativa al cierre de la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando incumplimiento del Convenio

La Comisión toma nota de las discusiones que tuvieron lugar durante la 337.ª reunión del Consejo de Administración (octubre-noviembre de 2019) respecto de las medidas adicionales adoptadas para lograr una aplicación sostenible y completa de la Hoja de ruta adoptada en 2013, en el marco del seguimiento de la queja que había sido presentada en 2012 en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando incumplimiento del Convenio.

La Comisión toma nota de que el Consejo de Administración decidió, de conformidad con lo establecido en su reunión de noviembre de 2018, que esta cuestión dará lugar a una segunda discusión en noviembre de 2020. La Comisión toma también nota de la indicación, durante los intercambios en el seno del Consejo de Administración, de que un proyecto de cooperación técnica, elaborado por la Oficina en consulta con los mandantes tripartitos nacionales, para apoyar la plena aplicación de la Hoja de ruta será sometido a la brevedad a los donantes internacionales.

Derechos sindicales y libertades públicas

La Comisión  lamenta  tomar nota de que, desde el año 2005, ha venido examinando, al igual que el Comité de Libertad Sindical, alegatos de graves actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, incluyendo numerosos homicidios, y la situación de impunidad al respecto. La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno en su memoria relativa a la aplicación del presente Convenio, así como de los elementos contenidos en los informes que el Gobierno, por una parte, y el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala, por otra, han dirigido al Consejo de Administración en septiembre de 2019. La Comisión toma también nota de que el Comité de Libertad Sindical ha examinado en su reunión de octubre-noviembre de 2019 el caso núm. 2609 que agrupa las denuncias de actos de violencia antisindical, incluidos 90 casos de homicidios de miembros del movimiento sindical acaecidos entre 2004 y 2018 (véase 391.er informe del Comité de Libertad Sindical, caso núm. 2609, párrafos 270-302).

Al tiempo que se remite al examen del referido caso por parte del Comité de Libertad Sindical para un análisis detallado de la situación de violencia antisindical en el país, así como de las acciones tomadas por las autoridades públicas al respecto, la Comisión destaca que: i) desde su último comentario, se han dictado en julio de 2019 dos sentencias condenatorias a autores materiales de dos asesinatos cometidos en 2017 y 2018, con la indicación del Gobierno de que uno de los asesinatos se dio en un contexto de numerosos procesos administrativos y judiciales por incumplimiento de la legislación laboral y sindical; ii) la gran mayoría de los 90 homicidios de miembros del movimiento sindical reportados sigue sin embargo impunes ya que hasta la fecha, se han dictado 20 sentencias condenatorias relativas a 18 homicidios; iii) el Gobierno sigue informando de los esfuerzos institucionales llevados a cabo para esclarecer y castigar la totalidad de los mencionados homicidios así como otros actos de violencia antisindical, destacándose al respecto la importancia de la Unidad Fiscal Especial del Ministerio Público y de la Subcomisión Tripartita de Seguimiento de la Hoja de ruta; iv) el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala denuncian un retroceso en la política de protección llevada a cabo por el Ministerio de Gobernación, y v) al tiempo que el Gobierno sigue informando de las medidas de protección otorgadas a miembros del movimiento sindical, se observa que las mismas siguen siendo, excepto dos casos en 2018 y uno en 2019, de carácter perimetral y no personal y que las solicitudes de protección cursadas por miembros del movimiento sindical han experimentado una reducción importante en 2019.

La Comisión toma nota por otra parte con profunda preocupación de que, en sus observaciones, la CSI denuncia el asesinato, el 24 de noviembre de 2018, de otro miembro del movimiento sindical, el Sr. Edras Ezequiel De La Rosa Morales, líder del Sindicato de Trabajadores y Trabajadoras de Educación de Telesecundarias de Santa Rosa (SINTRAT-SR). La CSI afirma que, si bien no se conocen los móviles del crimen, la víctima era un reconocido líder del gremio de telesecundaria que mantenía una destacada participación para obtener el cumplimiento de los derechos laborales en el sector de la educación pública. La Comisión toma también nota de que la CSI denuncia: i) el intento de asesinato del cual habrían sido objeto los Sres. Joviel Acevedo Esteban, dirigente del Sindicato de Trabajadores de la Educación de Guatemala (STEG) y Hermelindo Cux del Comité de Unidad Campesina; y ii) las intimidaciones de las cuales habría sido objeto, el 9 de agosto de 2018, la Sra. Mirna Nij, secretaria general de la Federación Sindical de Mujeres de Guatemala. Recordando que los derechos sindicales sólo pueden ejercerse en un clima desprovisto de violencia, de presiones o de amenazas de toda índole contra los sindicalistas, y que incumbe a los gobiernos garantizar el respeto de este principio, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones respecto de dichos distintos alegatos y que se asegure de que, a la brevedad, se brinde a las personas objeto de amenazas e intimidaciones todas las medidas de protección adecuadas.

A la luz de los elementos anteriormente descritos, al tiempo que toma debida nota de las acciones que sigue tomando el Gobierno, de los resultados reportados y de la dificultad que supone el esclarecimiento de los homicidios más antiguos, la Comisión sólo puede expresar su profunda preocupación por la persistencia de un alto nivel de impunidad, así como por la denuncia de nuevos actos de violencia antisindical. La Comisión insta por lo tanto nuevamente al Gobierno a que siga tomando e intensifique con urgencia todas las medidas necesarias para: i) investigar todos los actos de violencia contra dirigentes sindicales y sindicalistas, con el objetivo de deslindar las responsabilidades y sancionar tanto a los autores materiales como intelectuales de los hechos, tomando plenamente en consideración en las investigaciones las actividades sindicales de las víctimas, y ii) brindar una protección rápida y eficaz a todos los dirigentes sindicales y sindicalistas en situación de riesgo. En relación con las acciones concretas requeridas para lograr dichos objetivos, la Comisión se remite a las recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2609.

Cuestiones de carácter legislativo

Artículos 2 y 3 del Convenio. La Comisión recuerda que desde hace muchos años pide al Gobierno que tome medidas para modificar las siguientes disposiciones legislativas:

• -el artículo 215, c), del Código del Trabajo que prevé la necesidad de contar con la mitad más uno de los trabajadores de la actividad de que se trate para constituir sindicatos de industria (a este respecto, la Comisión había, en su anterior comentario, tomado nota con preocupación de la indicación de las organizaciones sindicales según las cuales la conjunción de la imposibilidad de crear sindicatos de industria consecutiva a los requisitos del artículo 215, c), y de la imposibilidad, en las pequeñas empresas que representan la casi totalidad de las compañías guatemaltecas, de afiliar a los 20 trabajadores requeridos por el Código del Trabajo para la creación de cualquier sindicato, conllevaba a que la gran mayoría de los trabajadores del país no tuviera ningún acceso al derecho de afiliación sindical);
• -los artículos 220 y 223 del Código del Trabajo que prevén la necesidad de ser guatemalteco de origen y de ser trabajador de la empresa o actividad económica correspondiente para ser elegido dirigente sindical;
• -el artículo 241 del Código del Trabajo que prevé que la huelga es declarada no por la mayoría de los votantes sino por la mayoría de los trabajadores;
• -el artículo 4, incisos d), e) y g), del decreto núm. 71-86 modificado por el decreto legislativo núm. 35-96, de 27 de marzo de 1996, que prevé la posibilidad de imponer el arbitraje obligatorio en servicios que no son esenciales y otros obstáculos al derecho de huelga, y
• -los artículos 390, inciso 2), y 430 del Código Penal y el decreto núm. 71-86 que prevén sanciones laborales, civiles y penales en caso de huelga de los funcionarios públicos o de trabajadores de determinadas empresas.

Adicionalmente, la Comisión recuerda que pide desde hace muchos años que el Gobierno tome medidas para que varias categorías de trabajadores del sector público (contratados en virtud del renglón 029 y otros renglones del presupuesto) gocen de las garantías previstas en el Convenio.

En su anterior comentario, la Comisión había tomado nota con interés de los acuerdos tripartitos logrados en febrero y agosto de 2018 en relación con varios aspectos de las reformas necesarias para adecuar la legislación con el Convenio. La Comisión había expresado la esperanza de que, con base en lo anterior, el Gobierno podría informar a la brevedad de la adopción, solicitada desde hace muchos años, de una legislación que cumpliera plenamente con las obligaciones contenidas en el Convenio.

La Comisión toma nota de que el Gobierno recuerda que: i) presentó en su momento la iniciativa de ley núm. 5199 que tiene la finalidad de adecuar la legislación con el presente Convenio y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), y ii) se solicitó al Presidente de la Comisión de Trabajo del Congreso de la República mantener en suspenso la discusión en el Pleno del Congreso la iniciativa 5199 para facilitar un acuerdo tripartito respecto de las mencionadas reformas, por lo cual, desde agosto de 2017, el Congreso de la República ha estado a la espera del mencionado consenso de los interlocutores sociales. El Gobierno añade que durante la reunión de julio de 2019 de la Comisión Nacional Tripartita y con base en los acuerdos alcanzados en febrero y agosto de 2018, el Ministerio de Trabajo subrayó la importancia de que se adoptase un cronograma para tratar los temas legislativos pendientes de un acuerdo tripartito (los sindicatos de industria y ciertos aspectos del derecho de huelga).

La Comisión toma nota de que, por su parte, el CACIF reitera su compromiso con el cumplimiento de la Hoja de ruta y su componente de reforma legislativa. Al tiempo que apoya la posición expresada por el Grupo de los Empleadores en los diferentes órganos de la OIT, sosteniendo que el derecho de huelga no está contenido ni deriva de convenio alguno de la OIT, el CACIF indica seguir en la mejor disposición de encontrar tripartitamente una propuesta de reforma que satisfaga los intereses nacionales en esta materia.

La Comisión toma nota también de que, en su informe sometido en ocasión de la discusión que tuvo lugar durante la 337.ª reunión del Consejo de Administración, el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala han afirmado que no se ha producido en el último año ningún avance sobre las reformas legales incluidas en la Hoja de ruta y que, específicamente: i) los intentos impulsados en el marco de la Comisión Nacional Tripartita incluso por funcionarios de la OIT, sólo encontraron el desinterés de empresarios y Gobierno, y ii) sigue por lo tanto sin aceptarse que las personas puedan organizarse en sindicatos por sector o industria, que las personas extranjeras puedan tener libertad sindical y que las personas directamente interesadas puedan tomar la decisión de acudir a la huelga.

La Comisión lamenta observar que se desprende de lo anterior que, desde sus últimos comentarios, no se han producido avances concretos respecto de la elaboración y adopción de una legislación que permita adecuar la legislación con el Convenio. Subrayando a la vez la importancia de los acuerdos alcanzados en 2018 de forma tripartita y la necesidad de finalmente resolver las importantes discrepancias identificadas desde hace varias décadas entre la legislación y el Convenio, la Comisión confía en que los mandantes tripartitos reanudarán a la brevedad el diálogo sobre los temas todavía pendientes. La Comisión insta al Gobierno a que, tomando en consideración los resultados de dicho diálogo, tome las medidas necesarias para la adopción de una legislación que cumpla plenamente con el Convenio. La Comisión espera firmemente poder constatar avances sustanciales en la próxima memoria del Gobierno.

Aplicación del Convenio en la práctica

Registro de organizaciones sindicales. En sus anteriores comentarios, al tiempo que había tomado especial nota de la inscripción de sindicatos gremiales, la Comisión había pedido al Gobierno que profundizara el diálogo con las organizaciones sindicales acerca de la revisión y agilización del procedimiento de inscripción de los sindicatos. La Comisión toma nota de que el Gobierno afirma que, posteriormente a las recomendaciones emitidas por el Comité de Libertad Sindical en octubre de 2015 en el marco del caso núm. 3042, ya no se presentan obstáculos a la libre inscripción de las organizaciones sindicales. El Gobierno manifiesta específicamente que: i) de un total de 36 solicitudes recibidas ese año, se han inscrito 34 organizaciones sindicales en 2018 (20 del sector público y 14 del sector privado); ii) de un total de seis solicitudes recibidas entre el 1.º de enero de 2019 y el 29 de abril de 2019, se han inscrito seis organizaciones sindicales (cinco del sector público y una del sector privado); iii) elaboró y difundió, después de haberlo presentado en una reunión tripartita en diciembre de 2018, un documento denominado «cartilla sindical» para brindar una información eficaz a los trabajadores que deseen crear una organización sindical, y iv) cursó en mayo de 2019 al sector trabajador una invitación para conversar sobre el proceso de constitución de las organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno añade finalmente que sería importante conocer con precisión si existen casos específicos de sindicatos en formación que pudiesen tener inconvenientes en relación con su inscripción.

La Comisión toma nota sin embargo de que, en su informe sometido al Consejo de Administración en septiembre de 2019, el Movimiento Sindical y Popular Autónomo Guatemalteco y los Sindicatos Globales de Guatemala afirman que: i) Guatemala sigue siendo el país de Latinoamérica con la menor tasa de afiliación sindical (1,5 por ciento); ii) según las cifras proporcionadas por el propio Gobierno en su informe al Consejo de Administración, se ha producido una notable baja de inscripción de nuevos sindicatos en 2018 y 2019 en relación con los años anteriores; iii) debe contrastarse el número de sindicatos inscritos en 2019 con el número muy superior de solicitudes presentadas este año, y iv) lo anterior demuestra que el Ministerio de Trabajo mantiene la práctica de exigir requisitos de registro complejos y de dudosa legalidad. Tomando nota de las percepciones divergentes del Gobierno y de las organizaciones sindicales al respecto, la Comisión invita nuevamente al Gobierno y a las organizaciones sindicales a que avancen de manera sustancial en su diálogo sobre la agilización del proceso de inscripción de los sindicatos. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto y le recuerda nuevamente que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Resolución de conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva. En relación con el funcionamiento de la Subcomisión de Mediación y Resolución de Conflictos de la Comisión Nacional Tripartita, la Comisión se remite a su observación relativa a la aplicación del Convenio núm. 98.

Campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva. En sus comentarios anteriores, la Comisión, después de haber tomado nota de una serie de iniciativas tomadas o contempladas, había instado al Gobierno a que, en colaboración con los interlocutores sociales, tomara todas las medidas necesarias para que la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva, prevista en la Hoja de ruta de 2013, adquiriera una auténtica visibilidad en los medios de comunicación masivos del país. La Comisión toma nota de que el Gobierno no vuelve a referirse a la difusión de la campaña de sensibilización por medio de las redes sociales oficiales, del Diario de Centroamérica y de un canal de radio y que se limita en indicar haber sometido a la Comisión Nacional Tripartita dos propuestas de comunicados de prensa relativos al cumplimiento de los Convenios núms. 87 y 98. El Gobierno manifiesta que está todavía a la espera de los comentarios de las organizaciones sindicales sobre el contenido de dichas propuestas. La Comisión toma nota, por otra parte, de que, en su informe de septiembre de 2019 dirigido al Consejo de Administración, las centrales sindicales guatemaltecas afirman que no se ha avanzado en el desarrollo de campañas de sensibilización y divulgación sobre la libertad sindical.

La Comisión lamenta observar que, desde su último comentario, no se han producido avances significativos en el desarrollo de la campaña de sensibilización sobre libertad sindical y negociación colectiva. Subrayando a la vez la contribución importante que la Comisión Nacional Tripartita y sus miembros tripartitos deberían desempeñar al respecto así como la responsabilidad que incumbe finalmente al Gobierno para que los compromisos adquiridos en la Hoja de ruta se cumplan efectivamente, la Comisión insta nuevamente al Gobierno a que, con el apoyo de los interlocutores sociales, tome todas las medidas necesarias para que la campaña de sensibilización sobre la libertad sindical y la negociación colectiva adquiera una visibilidad sustancial en los medios de comunicación masivos del país.

En este contexto, la Comisión espera que, en el marco de la implementación de la decisión del Consejo de Administración de noviembre de 2018, el Gobierno, con la participación de los interlocutores sociales en el seno de la Comisión Nacional Tripartita de Relaciones Laborales y Libertad Sindical y la asistencia técnica de la Oficina, tomará las medidas necesarias para remediar a la brevedad las graves violaciones al Convenio constatadas desde hace muchos años por la Comisión.