Direct Request (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Bosnia and Herzegovina (Ratification: 1993)

La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations de 2016 de la Confédération syndicale internationale (CSI), qui fait état de pratiques de discrimination antisyndicale à grande échelle et d’ingérence des employeurs dans les activités syndicales. La commission note la réponse du gouvernement, selon laquelle ces allégations sont fausses et que, à en croire les rapports de l’inspection du travail, seul un nombre limité d’irrégularités ont été relevées et qu’elles ont déjà été traitées.

La commission note les modifications de 2018 de la loi sur le travail de la Fédération de Bosnie-Herzégovine, 2016 (loi sur le travail FBiH) et de la loi sur le travail de la Republika Srpska, 2016 (loi sur le travail RS). Faisant observer qu’une nouvelle loi sur le travail est en cours d’adoption dans le district Brčko, la commission prie le gouvernement de fournir copie de cette législation dès qu’elle aura été adoptée.

Articles 1 et 3 de la convention. Protection adéquate contre la discrimination antisyndicale. Dans son précédent commentaire, après avoir pris dûment note des informations détaillées qui ont été communiquées, la commission priait le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur l’application effective de l’interdiction de la discrimination antisyndicale dans la pratique, et notamment sur le nombre de plaintes déposées devant les autorités compétentes, leur suivi ainsi que les réparations décidées et les sanctions infligées, en indiquant également les activités de l’inspection du travail à ce propos. La commission note l’indication du gouvernement, selon laquelle: i) entre 2016 et 2018, l’inspection des conditions de travail par les syndicats et les conseils de travailleurs en Republika Srpska n’a pas permis de détecter des irrégularités; ii) aucune procédure d’arbitrage n’a été soumise à l’agence pour le règlement à l’amiable des conflits du travail sur la question du licenciement d’un représentant des travailleurs (en vertu de l’article 191 de la loi sur le travail RS, un représentant des travailleurs ne peut être démis de ses fonctions pendant son mandat ou six mois après qu’avec l’accord du syndicat ou du conseil des travailleurs; en cas de refus, l’employeur peut demander l’arbitrage); et iii) aucun cas de violation de la protection contre la discrimination antisyndicale n’a été relaté par l’Administration des inspections dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine, mais le ministère du Travail et de la Politique sociale a reçu 17 demandes d’approbation de licenciement de représentants syndicaux, parmi lesquelles huit ont été approuvées et trois portaient sur un licenciement avec offre de changement de contrat au travailleur. Prenant dûment note des informations fournies, la commission invite le gouvernement à continuer à communiquer des informations sur l’application effective de l’interdiction de la discrimination antisyndicale dans la pratique, et notamment sur le nombre de plaintes déposées devant les autorités compétentes, leur suivi, ainsi que les réparations décidées et les sanctions infligées, en indiquant également les activités de l’inspection du travail à ce propos. La commission prie le gouvernement de fournir, en particulier, des informations sur l’utilisation de la réintégration en tant que réparation principale des licenciements antisyndicaux, ainsi que sur la nature et le montant de la compensation pécuniaire appliquée lorsque la réintégration n’est pas ordonnée.

Article 2. Protection contre les actes d’ingérence des organisations d’employeurs et de travailleurs les unes à l’égard des autres en ce qui concerne leur création, leur fonctionnement ou leur administration. Dans son commentaire précédent, la commission priait le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que la législation nationale établisse des sanctions suffisamment dissuasives contre les actes d’ingérence de la part des employeurs contre les travailleurs et les organisations de travailleurs. Concernant la Fédération de Bosnie-Herzégovine, le gouvernement indique que: l’article 171(1)(1) (2) de la loi sur le travail FBiH prévoit des sanctions dans les cas où les employeurs (en tant que personne morale)empêchent l’organisation d’un syndicat, mettent un travailleur dans une situation défavorable en raison de son appartenance (ou non)à un syndicat, interdisent aux représentants d’un syndicat de prendre contact avec l’employeur ou n’offrent pas les conditions requises pour que le syndicat puisse mener à bien ses activités (articles 14(1) et 15(2) du projet de loi de la FBiH). Les amendes prévues dans le cas d’une personne morale varient de 1 000 à 3 000 marks convertibles de Bosnie-Herzégovine (KM) (de 564 à 1 692 dollars des Etats-Unis), et en cas de récidive, les amendes prévues sont comprises entre 5 000 et 10 000 KM (2 820 5 640 dollars E. U.), et dans le cas d’une personne physique, de 2 000 à 5 000 KM (1 128-2 820 dollars E. U.). Tout en prenant dûment note de cette information, la commission fait observer que la plupart des interdictions constituent une atteinte au droit d’association ou une discrimination antisyndicale, conformément aux articles 14 et 15 de la loi sur le travail FBiH, et non des actes d’ingérence dans les affaires syndicales, qui font l’objet d’une interdiction complète à l’article 16 de la loi sur le travail FBiH. La commission prie donc le gouvernement d’indiquer les sanctions prévues pour non respect de l’article 16 de la loi sur le travail FBiH, qui interdit les actes d’ingérence.

En ce qui concerne la Republika Srpska, la commission note que le gouvernement réitère que l’article 264(1)(2) de la loi sur le travail RS prévoit des sanctions à l’égard des employeurs qui empêchent ou perturbent l’organisation de syndicats. Il ajoute que l’article 163 du Code pénal de la Republika Srpska prévoit une amende ou une peine d’emprisonnement pour une durée maximale d’un an contre toute personne qui refuserait ou empêcherait toute organisation politique, syndicale ou toute autre forme d’organisation de citoyens, ou empêcherait l’activité d’organisations politiques, syndicales ou autres, ou encore d’associations de citoyens, en ne respectant pas la loi ou par tout autre moyen illégal. La commission se félicite de l’indication du gouvernement, selon laquelle, même s’il considère que les sanctions prescrites pour toute tentative d’ingérence par l’employeur dans l’activité d’un syndicat et vice versa sont adéquates, les dispositions pénales prévues à l’article 263 porteront spécifiquement, dans le cadre des modifications à venir de la loi sur le travail RS, sur les allégations concernant le non respect de l’article 211, qui interdit les actes d’ingérence.

En ce qui concerne le district Brčko, la commission se félicite de l’indication du gouvernement qui précise que la partie concernant l’absence de sanctions pour actes d’ingérence sera corrigée dans la nouvelle loi sur le travail du district Brčko de la Bosnie-Herzégovine (loi sur le travail BD), qui a été adoptée en première lecture en mars 2019 et qui est actuellement soumise à l’audition publique d’experts.

Prenant dûment note de cette information, la commission prie le gouvernement d’indiquer les sanctions prévues à l’égard d’actes d’ingérence antisyndicale (non respect de l’article 211 de la loi sur le travail RS et de l’article 7 de la loi sur le travail BD), une fois que les modifications nécessaires auront été faites. Elle veut croire que, suite à ses commentaires, ces sanctions seront suffisamment dissuasives pour assurer l’application pratique de l’article 2 de la convention.

Article 4. Promotion de la négociation collective au niveau de la République dans son ensemble. Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement de continuer à communiquer des informations sur les mesures concrètes prises ou envisagées, notamment au niveau de la République dans son ensemble, en vue d’encourager et de promouvoir la négociation collective, ainsi que sur les mesures législatives précédemment annoncées à ce propos dans le district Brčko. Par ailleurs, la commission priait le gouvernement de continuer à communiquer des informations détaillées sur le nombre de conventions collectives conclues dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine, dans la Republika Srpska et dans le district Brčko à tous les niveaux (aux niveaux de l’entreprise, de la branche et au niveau national), les secteurs dans lesquels ces conventions s’appliquent et le nombre de travailleurs concernés. La commission se félicite des statistiques détaillées fournies par le gouvernement sur le nombre de conventions collectives par secteur conclues depuis 2016 et sur les secteurs ou les groupes auxquels elles s’appliquent en Fédération de Bosnie-Herzégovine (industrie du bois et du papier, agents des autorités administratives et judiciaires, secteurs de l’électricité, commerce, trafic postal, travailleurs du rail, production et transformation des métaux, télécommunications et textile, cuir, caoutchouc et industrie de la chaussure), ainsi qu’en Republika Srpska (agents employés dans les autorités administratives, les affaires internes, les services publics, l’éducation et la culture, les soins de santé, les collectivités locales, les institutions judiciaires, les secteurs de la distribution et des services, ainsi que dans le domaine de la protection sociale). La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, suite à l’adoption de la nouvelle loi sur le travail BD, des activités seront menées en vue de l’adoption des conventions collectives. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations détaillées sur le nombre de conventions collectives conclues dans la Fédération de Bosnie-Herzégovine, la Republika Srpska et le district Brčko à tous les niveaux (aux niveaux de l’entreprise, de la branche et au niveau national), les secteurs dans lesquels les conventions s’appliquent et le nombre de travailleurs couverts.

Négociations bipartites. Fédération de Bosnie-Herzégovine. Dans son précédent commentaire, la commission notait les allégations détaillées de l’Association des employeurs de la Fédération de Bosnie-Herzégovine (AEFBiH) et priait le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que tous les membres de l’AEFBiH participent librement à la négociation collective et que les négociations concernant les conventions collectives soient menées dans un contexte tripartite, notamment aux niveaux national et sectoriel. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, suite à la modification de 2018 de la loi sur le travail FBiH, les articles 138 et 138a régissent la question des parties impliquées dans la négociation collective: i) la convention collective générale sera conclue par le gouvernement de la FBiH, l’association représentante des employeurs et le syndicat représentatif; ii) une convention collective individuelle sera conclue par le syndicat représentatif accompagné de l’employeur et, si le propriétaire est la Fédération, un canton, une ville ou une municipalité, il convient alors d’obtenir son accord préalable; iii) une convention collective d’une branche concernant les domaines d’activité financés par les fonds budgétaires ou extrabudgétaires sera conclue par le gouvernement ou les ministères cantonaux ou les gouvernements concernés ainsi que par les syndicats représentatifs; iv) les conventions collectives par branche pour les entreprises publiques et les institutions publiques fondées par la Fédération, le canton, la ville ou la municipalité seront conclues par les fondateurs et les syndicats représentatifs; v) les conventions collectives par branche pour les entreprises dans lesquelles la Fédération, un canton, une ville ou une municipalité détiennent plus de 50 pour cent du capital total, seront conclues par les représentants du détenteur des capitaux publics avec la participation de l’association représentative des employeurs et du syndicat représentatif, à moins qu’il en soit décidé autrement par un accord entre l’entité publique et l’association représentative des employeurs; et vi) le syndicat représentatif doit collaborer avec d’autres syndicats de moindre importance afin d’exprimer les intérêts des salariés qu’il représente. La commission observe, d’après les informations reçues, que la législation applicable réglemente de façon détaillée les parties à la négociation collective aux différents niveaux et autorise la négociation tripartite, avec la participation des entités gouvernementales, cantonales ou municipales de la FBiH, dans plusieurs cas de figure de négociation collective aux niveaux sectoriel et national. La commission rappelle à cet égard que la convention s’applique à toutes les branches de l’activité économique, y compris aux entreprises publiques, que la négociation collective doit être principalement bipartite et que la participation des autorités publiques doit se limiter aux questions dont la portée est vaste, telles que la formulation de la législation et de la politique économique et sociale, ou encore la fixation du taux de salaire minimum. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que, d’une manière générale, les négociations concernant les conventions collectives soient menées dans un contexte bipartite, notamment aux niveaux national et sectoriel, pour que les parties puissent bénéficier d’une autonomie totale à ce propos. Elle le prie également de rendre compte de tout progrès accompli à cet égard.

Négociations bipartites. Republika Srpska et district Brčko. La commission prie depuis plusieurs années le gouvernement de veiller à ce que le gouvernement de la Republika Srpska ne soit pas partie à une convention collective conclue entre les syndicats et l’association des employeurs, au niveau de la Republika Srpska. Dans son dernier commentaire, la commission priait à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les négociations des conventions collectives soient menées dans un contexte bipartite, notamment aux niveaux national et sectoriel, pour que les parties puissent bénéficier d’une autonomie totale à ce propos et que la teneur des conventions ne soit pas tributaire des choix politiques des gouvernements successifs. La commission note que le gouvernement déclare à nouveau que, à l’exception des organisations représentatives des travailleurs et des employeurs, la loi sur le travail RS prévoit également la possibilité pour le gouvernement de conclure la convention collective générale étant donné les spécificités de l’économie, la privatisation et la transition n’ayant pas encore été achevées et le gouvernement étant encore l’actionnaire majoritaire ou le coactionnaire dans environ le tiers des entreprises. Il est précisé en outre que le gouvernement ne participe à la négociation collective qu’en tant qu’employeur direct ou indirect. De plus, la commission note que, en vertu de l’article 96 de la loi sur le travail BD, le gouvernement du district Brčko peut également être partie aux conventions collectives conclues au niveau de ce district. Tout en prenant dûment note de ces explications, la commission rappelle que la convention tend principalement à promouvoir la négociation bipartite et à limiter la participation des autorités publiques aux questions de vaste portée, telles que la formulation de la législation et de la politique économique ou sociale ou la fixation du taux de salaire minimum. La commission prie donc le gouvernement de continuer de prendre les mesures nécessaires afin de veiller peu à peu à ce que, en règle générale, les négociations des conventions collectives soient menées dans un contexte bipartite, y compris aux niveaux national et sectoriel, afin que les parties puissent bénéficier d’une autonomie totale à ce propos et que la teneur des conventions ne soit pas tributaire des choix politiques des gouvernements successifs.

Procédure de détermination de la représentativité des syndicats et des associations d’employeurs. Fédération de Bosnie-Herzégovine et Republika Sprska. Dans son précédent commentaire, ayant constaté que, au niveau de la fédération ou du canton (Fédération de Bosnie-Herzégovine) ou au niveau de la branche ou au niveau national (Republika Sprska), la représentativité des syndicats et des organisations d’employeurs, de même que son examen, sont déterminés par le ministère, la commission a invité le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, à envisager la mise en place d’un mécanisme indépendant et impartial de détermination de la représentativité des syndicats et des associations d’employeurs. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, en ce qui concerne la Republika Sprska, le ministre détermine la représentativité au niveau national et au niveau des industries, selon la proposition faite par un comité tripartite indépendant. En vertu de l’article 231(1) de la loi sur le travail RS, le ministre peut demander au comité d’examiner plus avant la proposition au cas où les faits importants dans la détermination de la représentativité n’ont pas tous été établis, à la suite de quoi il devra donner suite à la proposition. Les syndicats peuvent également s’adresser au comité tripartite indépendant en tant qu’entité de deuxième instance, qui examinera la demande et proposera une décision appropriée. Si aucun appel ne peut être formulé à l’encontre de la décision finale prise par le ministre, un contentieux administratif peut être engagé dans les trente jours auprès des tribunaux compétents. Tout en tenant dûment compte des informations ci-dessus et en observant qu’aucune information n’a été fournie concernant la Fédération de Bosnie-Herzégovine, la commission croit comprendre que le ministère joue un rôle important pour déterminer la représentativité des syndicats au niveau national et au niveau de la branche en Republika Sprska. Elle rappelle à cet égard que la détermination de la représentativité devrait être menée conformément à une procédure qui offre des garanties d’impartialité par un organisme indépendant qui bénéficie de la confiance des parties, et sans ingérence politique. La commission invite le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, à envisager la mise en place d’un mécanisme indépendant et impartial de détermination de la représentativité des syndicats et des associations d’employeurs dans la Fédération de Bosnie Herzégovine et la Republika Sprska et de fournir des informations sur tous développements à cet égard.

Seuil de représentativité pour les organisations de travailleurs et d’employeurs. Republika Sprska. Dans son précédent commentaire, la commission prenait note du seuil prescrit de représentativité: i) 20 pour cent au niveau de l’entreprise (art. 218 de la loi sur le travail RS); ii) 10 pour cent au niveau de la branche; iii) 5 pour cent au niveau de l’Etat (art. 219 de la loi sur le travail RS); iv) pour les organisations d’employeurs, double condition que les employeurs représentent 10 pour cent au moins du nombre total d’employeurs dans le domaine, la région ou la branche au niveau de la République et qu’ils occupent 10 pour cent au moins du nombre total de salariés dans le domaine, la région ou la branche (art. 221 de la loi sur le travail RS). La commission note que, lorsqu’aucun syndicat ou association d’employeurs ne répond au seuil prescrit de représentativité, les organisations de travailleurs et d’employeurs peuvent conclure un accord écrit aux fins de réunir conjointement le seuil prescrit (art. 241 de la loi sur le travail RS). La commission priait le gouvernement d’indiquer si le seuil de 20 pour cent imposé au niveau de l’entreprise ne restreint pas dans la pratique la négociation collective dans certaines entreprises. Tout en observant la condition élevée selon laquelle une association d’employeurs représente 10 pour cent au moins des employeurs pour être en mesure de négocier des conventions collectives, ainsi que les restrictions à la négociation collective qu’impose la double condition, elle priait le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux en vue de modifier à ce propos la législation. Regrettant le manque d’information à cet égard, la commission réitère sa précédente demande sur ce point.

Arbitrage obligatoire. Fédération de Bosnie-Herzégovine. Republika Sprska. Dans son précédent commentaire, la commission priait le gouvernement de préciser la nature de l’arbitrage prévu aux articles 139 et 154 de la loi sur le travail FBiH, en indiquant si l’arbitrage peut être réclamé par une seule partie à un conflit du travail, et de communiquer des informations sur son application dans la pratique. Notant qu’aucune information n’a été fournie à cet égard, la commission prie à nouveau le gouvernement de préciser la nature de l’arbitrage prévu aux articles 139 et 154 de la loi sur le travail FBiH, en indiquant si l’arbitrage peut être réclamé par une seule partie à un conflit de travail, et de communiquer des informations sur son application dans la pratique.

Republika Sprska. Dans son précédent commentaire, la commission priait le gouvernement de préciser si la procédure d’arbitrage prévue dans la loi sur le règlement pacifique des différends du travail de la Republika Sprska 2016 est volontaire, basée sur l’accord des deux parties ou si elle peut être imposées par les autorités ou à la demande exclusive de l’une des parties. La commission prend note des précisions générales apportées par le gouvernement au titre de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, selon lesquelles l’arbitrage est volontaire. Elle fait cependant remarquer qu’il semblerait, d’après les articles 19(2) et 37(31) de la loi, que les conflits de travail individuels et collectifs (y compris les conflits portant sur la conclusion, la modification et l’adjonction ou la suppression d’une convention collective, la réalisation des droits syndicaux, des droits de grève et autres droits collectifs) peuvent être traités par l’Agence pour le règlement à l’amiable des différends du travail créée conformément à cette loi, par l’une ou l’autre des parties, et peut, dans certains cas, conduire à des décisions obligatoires. La commission prie le gouvernement de préciser si la procédure d’arbitrage prévue dans la loi sur le règlement pacifique des différends du travail de la Republika Sprska est réellement volontaire, basée sur l’accord des deux parties, ou si elle peut être imposée par les autorités ou à la demande exclusive de l’une des parties.