Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - China - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

La Comisión toma nota de los comentarios formulados por la Conferencia Sindical Internacional (CSI) y la Confederación de Organizaciones Sindicales de Hong Kong (HKCTU), recibidos el 1.º de septiembre de 2019, en relación con los asuntos examinados por la Comisión en el presente comentario y en los que se denuncian violaciones del Convenio en la práctica, como despidos de sindicales y amenazas de despidos en el contexto de protestas públicas, así como restricciones a la promoción del derecho de negociación colectiva. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a este respecto. La Comisión observa que el Gobierno no proporciona ninguna información en relación con las observaciones de la CSI y de la Confederación de Organizaciones Sindicales de Hong Kong (HKCTU), en las que se denunciaban violaciones del Convenio en la práctica. La Comisión pide al Gobierno que proporcione una respuesta detallada a las observaciones de la CSI y de la HKCTU, de 2016.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra actos de discriminación antisindical. En sus comentarios anteriores, la Comisión tomó nota de la referencia del Gobierno a la redacción de un proyecto de enmienda que facultaría al Tribunal del Trabajo a dictar una orden de readmisión/reincorporación al trabajo en casos de despidos improcedentes e ilegales, sin necesidad de obtener el consentimiento del empleador. La Comisión expresó la esperanza de que este proyecto de ley, que era objeto de examen desde hace diecisiete años, se adoptaría a la mayor brevedad a fin de dar expresión legislativa al principio de protección adecuada contra actos de discriminación antisindical del Convenio y que se aplicaría efectivamente en la práctica. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno señala que, en virtud de la ordenanza sobre el empleo (enmienda) (núm. 2), de 2018, que modifica la ordenanza previa sobre el empleo, el Tribunal del Trabajo y los tribunales están facultados ahora para dictar órdenes obligatorias de reincorporación o readmisión al trabajo sin necesidad de acuerdo por parte del empleador en caso de despidos improcedentes o ilegales (en particular, despido por motivos de afiliación sindical o participación en actividades sindicales). La Comisión observa, no obstante, que, según la CSI y la HKCTU, la ordenanza enmendada da lugar a la discrecionalidad en la emisión de órdenes de readmisión al empleo, y la sanción impuesta al empleador que se niegue a cumplir dicha orden no es suficientemente disuasoria para garantizar su cumplimiento (tres meses del salario medio del trabajador, siempre y cuando no exceda los 72 500 dólares de Hong Kong (o 9 300 dólares de los Estados Unidos)). La Comisión toma nota también de que el Gobierno otorga máxima prioridad a la investigación de quejas sobre actos susceptibles de incurrir en discriminación antisindical, pero señala que, según la CSI y la HKCTU, desde 1974, únicamente dos enjuiciamientos por discriminación antisindical han dado lugar a la reincorporación del trabajador, ya que es difícil probar la intención encubierta del empleador durante el procedimiento penal. A la luz de lo que antecede, la Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre la aplicación en la práctica de la ordenanza sobre el empleo enmendada, en particular sobre su repercusión en el número de órdenes de readmisión dictadas por los tribunales y aplicadas efectivamente por los empleadores. Teniendo en cuenta que los alegatos formulados por la CSI y la HKCTU con respecto a los despidos antisindicales y amenazas de despido en el contexto de protestas públicas, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para investigar todos los alegatos de discriminación antisindical e imponer sanciones suficientemente disuasorias para impedir que sucedan dichos actos en el futuro. La Comisión pide además al Gobierno que proporcione información estadística actualizada sobre el número y la naturaleza de las quejas por discriminación antisindical interpuestas ante las autoridades competentes, sobre su seguimiento y los resultados.

Artículo 4. Promoción de la negociación colectiva. La Comisión reitera que ya se refirió anteriormente a la necesidad de fortalecer el marco de negociación colectiva teniendo en cuenta los bajos niveles de cobertura de los convenios colectivos, que no son vinculantes para el empleador, y la falta de un marco constitucional para el reconocimiento de los sindicatos y la negociación colectiva. En su comentario anterior, la Comisión pidió al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, intensificara sus esfuerzos para adoptar medidas efectivas, también de carácter legislativo, con el fin de alentar y promover la negociación colectiva libre y voluntaria y de buena fe entre los sindicatos y los empleadores y sus organizaciones. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que: i) la negociación colectiva impuesta obligatoriamente por la ley no propicia la negociación voluntaria y no hay consenso sobre la introducción de la negociación obligatoria en la legislación; ii) el Departamento de Trabajo, recurriendo a sus servicios de conciliación, alienta a los empleadores y los trabajadores a suscribir acuerdos sobre las condiciones de empleo, contribuyendo así a armonizar las relaciones laborales; iii) se han concertado convenios colectivos en algunos sectores como las artes gráficas, la construcción, el transporte público de autobuses, el transporte aéreo, la transformación de alimentos y bebidas, los mataderos de cerdos y el mantenimiento de los ascensores; iv) el Gobierno ha tomado numerosas medidas ajustadas a las condiciones locales para promover negociaciones voluntarias y una comunicación efectiva entre empleadores y trabajadores o sus respectivas organizaciones, en particular a través de comités tripartitos de base sectorial, y v) todas las iniciativas mencionadas contribuyen a promover un entorno propicio para la negociación voluntaria bipartita entre empleadores y trabajadores o sus organizaciones respectivas.

Al tiempo que toma debida nota de la información comunicada, en particular sobre las medidas y actividades emprendidas para la promoción de la negociación colectiva, la Comisión observa las preocupaciones planteadas por la CSI y la HKCTU de que sigue sin existir un marco jurídico que reglamente el ámbito, la protección y la aplicación de los acuerdos y que, menos de un uno por ciento de los trabajadores están cubiertos por la negociación colectiva. La Comisión recuerda a este respecto que la negociación colectiva es un derecho fundamental que los Estados Miembros tienen la obligación de respetar, promover y hacer efectivo de buena fe, y que el objetivo general del artículo 4 del Convenio consiste en promover la negociación colectiva de buena fe entre, por una parte, los trabajadores o sus organizaciones y, por otra, los empleadores o sus organizaciones, con miras a alcanzar un acuerdo sobre las condiciones de empleo. La Comisión destaca también que no ha solicitado al Gobierno que imponga la negociación colectiva obligatoria, habida cuenta de que según los términos del artículo 4 del Convenio la negociación colectiva debe ser libre y voluntaria, pero que ha señalado la necesidad de fortalecer el marco de negociación colectiva. La Comisión reitera también que, en lo que se refiere a los comités tripartitos establecidos a nivel sectorial, el principio del tripartismo, que es idóneo particularmente para la reglamentación de cuestiones de mayor alcance (como la redacción de leyes y la formulación de políticas laborales), no debería reemplazar al principio, consagrado en el Convenio, de autonomía de las organizaciones de trabajadores y de empleadores (o de sus organizaciones), en la negociación colectiva bipartita sobre las condiciones de empleo. La Comisión recuerda asimismo que sea cual fuere el tipo de mecanismo que se utilice, su objetivo primordial debería ser fomentar por todos los medios posibles la negociación colectiva libre y voluntaria entre las partes, de forma que éstas gocen de la mayor autonomía posible, y establecer además un marco legislativo y una estructura administrativa a los que podrían recurrir, por voluntad propia y de común acuerdo, con el fin de facilitar la celebración de un convenio colectivo en las mejores condiciones posibles (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 242). Teniendo en cuenta lo anterior, la Comisión pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, intensifique sus esfuerzos para adoptar medidas efectivas, también de carácter legislativo, con el fin de alentar y promover la negociación colectiva libre y voluntaria y de buena fe entre los sindicatos y los empleadores y sus organizaciones. La Comisión pide al Gobierno que comunique estadísticas sobre el número de convenios colectivos suscritos, los sectores a los que se aplican y el número de trabajadores cubiertos.

Artículo 6. Derecho de negociación colectiva en el sector público. En sus comentarios anteriores, la Comisión pidió al Gobierno que garantizara que los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, incluidos los profesores y los empleados de empresas públicas, gozan del derecho a la negociación colectiva. La Comisión lamenta observar que el Gobierno reitera simplemente que todos los funcionarios públicos en Hong Kong, independientemente de su puesto o grado, contribuyen a la administración del Estado, y, por tanto, están excluidos de la aplicación del artículo 6 del Convenio. La Comisión observa también las preocupaciones manifestadas por la CSI y la HKCTU de que los funcionarios públicos, sin distinción de puesto o grado, estén excluidos de la aplicación del Convenio. Al tiempo que toma nota además de la explicación del Gobierno de que existen suficientes vías para que los representantes del personal participen en el proceso de determinar las condiciones de empleo, incluyendo un elaborado mecanismo de consulta con tres niveles y organismos independientes que proporcionan asesoramiento imparcial sobre cuestiones relativas a las condiciones de empleo, la Comisión reitera que conviene establecer una distinción entre los funcionarios públicos adscritos directamente a la administración del Estado en el ejercicio de sus funciones (a saber, en algunos países, los funcionarios de los ministerios y demás organismos gubernamentales equiparables, y el personal auxiliar), quienes pueden estar excluidos del ámbito de aplicación del Convenio, y, por otro lado, todas las demás personas empleadas por el Estado, en las empresas públicas o en las instituciones públicas autónomas, que deberían beneficiarse de las garantías previstas por el Convenio. La Comisión recuerda que no basta con establecer procedimientos de mera consulta para los funcionarios públicos en lugar de procedimientos reales de negociación colectiva. La Comisión insta, por lo tanto, al Gobierno a que adopte las medidas necesarias, en consulta con los interlocutores sociales, para garantizar que los funcionarios públicos no adscritos a la administración del Estado, incluidos los docentes y los empleados de empresas públicas, gozan del derecho a la negociación colectiva. La Comisión confía en que el Gobierno estará en disposición de informar de los progresos alcanzados a este respecto en un futuro próximo.