Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Japan (Ratification: 1965)

La commission prend note des observations de la Confédération japonaise des syndicats (JTUC-RENGO), transmises avec le rapport du gouvernement, et de la réponse du gouvernement à celle-ci. Dans ses observations, JTUC RENGO déclare qu’elle avait espéré initialement que le gouvernement aborderait les problèmes de mise en œuvre de la présente convention en application de la «résolution pour une contribution accrue du Japon à l’OIT» adoptée le 26 juin 2019 par la Diète à l’occasion du centenaire de l’Organisation. Dans cette résolution, la Diète proclame que «le Japon, considérant qu’il est appelé à jouer un rôle de plus en plus important dans la concrétisation des principes fondamentaux de l’OIT, des normes internationales du travail, du tripartisme et des objectifs du travail décent, reconnaît à nouveau l’importance qu’il est appelé à jouer au sein de l’OIT et s’engage à continuer à l’avenir de contribuer de toute son énergie à la poursuite et a concrétisation de ces principes, de concert avec les autres Etats Membres du monde entier […]». La commission note que JTUC-RENGO déplore que le rapport du gouvernement exprime un apparent manque de volonté de résoudre les problèmes qui se posent dans le système juridique actuel. La commission prend également note des observations reçues le 19 juillet 2019 des organisations suivantes: Rentai Union Suginami; Apaken Kobe (Syndicat des travailleurs occasionnels/temporaires/à temps partiel); Syndicat des travailleurs Rentai, section d’Itabashi-ku; et Union Rakuda (Syndicat indépendant des travailleurs employés par la municipalité de Kyoto) à propos du droit de syndicalisation des salariés des services publics locaux et de leurs syndicats. La commission prend note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et de la Fédération des entreprises du Japon (NIPPON KEIDANREN) reçues le 30 août 2019, et de la réponse du gouvernement à celles-ci.

Article 2 de la convention. Droit du personnel des services de lutte contre l’incendie de se syndiquer. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle aborde la question de la nécessité de reconnaître le droit de se syndiquer au personnel des services de lutte contre l’incendie. Ces dernières années, le gouvernement s’est référé au fonctionnement de la Commission du personnel des services de lutte contre l’incendie (FDPC), système présenté comme alternative. Le rôle de la FDPC est d’examiner les propositions faites par le personnel sur les conditions de travail et de soumettre ses conclusions au chef du département de ces services. Le gouvernement a indiqué en outre que des études sont menées régulièrement par la Direction des services de lutte contre l’incendie pour recueillir des informations sur les délibérations de la FDPC et leurs résultats. Il a également mentionné une étude spécifique, menée en janvier 2018, afin d’évaluer le fonctionnement du système constitué par la FDPC et, au besoin, de l’améliorer. Les conclusions de cette étude ont donné lieu à des discussions au sein de l’Agence de gestion des services de lutte contre les incendies. Si les conclusions de cette étude sont que le système de la FDPC fonctionne convenablement, les représentants des travailleurs siégeant au sein de cette agence ont appelé à des améliorations dans le fonctionnement de la FDPC, notamment en vue d’une plus grande transparence dans les procédures et aussi de l’instauration d’un environnement plus propice à l’expression, au sein de la FDPC, des opinions du personnel. Le gouvernement indique qu’en conséquence une nouvelle politique de fonctionnement de la FDPC a été élaborée avec les partenaires sociaux et est entrée en vigueur en avril 2019. L’Agence de gestion du personnel des services de lutte contre l’incendie a informé toutes les casernes de la nouvelle politique et leur a demandé d’organiser des sessions d’informations sur les amendements apportés à celle-ci. Le gouvernement indique en outre que, depuis janvier 2019, le ministère des Affaires intérieures et des Communications a organisé trois consultations avec les représentants des travailleurs pour discuter de l’avis du gouvernement selon lequel le personnel de lutte contre l’incendie devrait être assimilé à la police, s’agissant de l’application de la convention. Il ajoute que l’Agence de gestion continuera de tenir régulièrement des consultations à ce sujet.

La commission note que JTUC-RENGO mentionne dans ses observations que le gouvernement a réaffirmé, au cours des discussions avec le Syndicat des travailleurs des préfectures et des municipalités (JICHIRO), qu’à son avis les pompiers doivent être assimilés à la police. La commission note également que, de l’avis de NIPPON KEIDANREN, les règles hiérarchiques, les règles d’organisation et la relation de coopération du personnel de lutte contre les incendies avec des organisations de travailleurs risquent d’entamer la confiance des habitants dans les services de lutte contre l’incendie et dans la sécurité de la population. En conséquence, pour NIPPON KEIDANREN, il y a lieu de continuer d’étudier prudemment la question de la reconnaissance aux pompiers d’un droit de se syndiquer.

La commission note cependant que JTUC-RENGO se déclare préoccupée par le fait que le gouvernement n’a pas répondu directement aux conclusions de 2018 de la Commission de la Conférence et qu’aucun plan d’action à échéances déterminées n’a été développé avec les partenaires sociaux comme demandé par la Commission de la Conférence. Le seul élément digne d’être signalé est l’intention exprimée de poursuivre les consultations entre le ministère des Affaires intérieures et des Communications et JICHIRO, consultations qui sont menées depuis juillet 2018. JTUC-RENGO déplore que le gouvernement persiste à se référer à d’anciens rapports du Comité de la liberté syndicale antérieurs à la ratification de la convention par le Japon pour justifier le maintien du statu quo, et elle rappelle qu’en juin 2018, ayant examiné ces questions, le Comité de la liberté syndicale a appelé le gouvernement à reconnaître pleinement aux pompiers les droits d’organisation et de négociation collective.

La commission, si elle apprécie les informations concernant la nouvelle politique de la FDPC, tient à souligner que, cette politique reste distincte de la reconnaissance du droit de se syndiquer tel que prévu à l’article 2 de la convention. Elle prend note des éléments concernant les consultations menées avec JICHIRO depuis janvier 2019 et de l’intention exprimée par le gouvernement de poursuivre le dialogue. La commission exprime à nouveau le ferme espoir que la poursuite des consultations permettra d’accomplir de nouveaux progrès vers la reconnaissance du droit du personnel de lutte contre l’incendie de constituer des organisations de son choix et du droit de s’affilier à de telles organisations pour la défense de ses intérêts professionnels. Elle prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur tous faits nouveaux à cet égard.

Article 2. Droit du personnel pénitentiaire de se syndiquer. La commission rappelle qu’elle soulève depuis longtemps la question de la nécessité de reconnaître au personnel de l’administration pénitentiaire le droit de se syndiquer. Elle note que le gouvernement réitère sa position que ce personnel est assimilé à la police. Le gouvernement réitère également que cet avis a été accepté par le Comité de la liberté syndicale dans ses 12e et 54e rapports. A son avis, reconnaître au personnel de l’administration pénitentiaire le droit de se syndiquer poserait des difficultés par rapport au bon fonctionnement de l’institution pénitentiaire et au maintien de l’ordre et de la discipline dans celle-ci. Cela étant, tenant compte des précédents commentaires de la commission, le gouvernement a décidé d’accorder au personnel des institutions pénitentiaires des possibilités significatives d’exprimer ses opinions en prenant les mesures suivantes: i) le ministère de la Justice a organisé des rencontres entre des hauts fonctionnaires et des représentants du personnel de chaque établissement pénitentiaire au Siège régional de cette administration (RCH) afin d’échanger des opinions sur l’amélioration de l’ambiance de travail et les activités récréatives prévues pour le personnel; ii) dans le cadre du programme «Amélioration du lieu de travail pour prévenir les démissions», le personnel féminin sera entendu et les avis qu’il aura exprimés seront étudiés et donneront lieu à des mesures d’amélioration des conditions de travail; et iii) des inspecteurs du ministère de la Justice et du RCH offriront au personnel des possibilités d’exprimer ses opinions sur ses conditions de travail. Le gouvernement rappelle que, dans chaque établissement pénal, des personnes-contact ont été désignées pour recueillir les propositions du personnel sur l’amélioration des conditions de travail et qu’une commission itinérante a été constituée pour recueillir dans chaque établissement les avis du personnel sur des questions telles que l’administration de l’institution pénitentiaire, les conditions de travail, l’équilibre entre obligations professionnelles et impératifs familiaux, les congés payés, etc. Enfin, le gouvernement déclare que, dans l’institution pénale, en cas de situation exceptionnelle, il faut réagir rapidement et de manière appropriée pour que la situation n’échappe pas à tout contrôle, en mettant en œuvre la force si nécessaire, si bien que la reconnaissance d’un droit de se syndiquer au personnel de l’institution pénale pourrait poser un problème par rapport au bon fonctionnement de cette administration et au maintien de l’ordre et de la discipline.

La commission note enfin que, dans ses observations, NIPPON KEIDANREN soutient l’avis du gouvernement selon lequel les agents de l’administration pénitentiaire devraient être assimilés à la police aux fins de l’article 9 de la convention.

La commission note que, dans ses observations, JTUC-RENGO déplore que le gouvernement n’ait pas accordé de suite aux suggestions faites par la commission d’examiner, en consultation avec les partenaires sociaux, les catégories d’agents pénitentiaires considérés comme faisant partie de la police et celles qui ne le sont pas. JTUC-RENGO expose à ce sujet que: i) les différentes mesures évoquées par le gouvernement en tant qu’opportunités offertes au personnel des institutions pénitentiaires d’exprimer ses avis sur ses conditions de travail n’ont rien à voir avec les libertés syndicales ni avec le droit de se syndiquer. Puisqu’il s’agit simplement d’un échange de vues avec des salariés qui sont entendus individuellement, il ne saurait s’agir de négociations; ii) les mesures décrites par le gouvernement prétendent se substituer à des discussions significatives sur la reconnaissance du droit du personnel des institutions pénitentiaires de se syndiquer; iii) invoquer le fait que le personnel de l’administration pénitentiaire porte les armes, à l’instar du personnel de la police, comme raison de ne pas reconnaître au personnel pénitentiaire le droit de se syndiquer n’est pas un argument logique: le droit de se syndiquer est reconnu aux inspecteurs compétents en matière de normes du travail, aux inspecteurs des pêches et à d’autres catégories de personnel investies de pouvoirs spéciaux de police judiciaire, comparables au personnel pénitentiaire. Le droit de se syndiquer est reconnu aux agents des stupéfiants, alors qu’ils sont investis de pouvoirs spéciaux de police judiciaire et qu’ils ont le droit de porter des armes et d’en faire usage; iv) pour les établissements pénitentiaires il est recouru de plus en plus à des formules reposant sur des initiatives financières privées (PFI) et à l’externalisation de diverses tâches et, pourtant, la reconnaissance du droit de se syndiquer aux travailleurs du secteur privé qui sont les exécutants de ces tâches externalisées n’a pas été contesté. Par voie de conséquence, pour JTUC-RENGO, l’argument du gouvernement selon lequel il ne serait pas approprié de reconnaître le droit de se syndiquer au personnel de l’institution pénitentiaire parce que cela poserait un problème au regard de l’accomplissement des tâches et de la préservation de l’ordre et de la discipline voulus pour pouvoir faire face à des situations exceptionnelles est en contradiction totale avec la propre politique du gouvernement consistant à externaliser des tâches de l’institution pénitentiaire vers le secteur privé.

La commission estime utile de rappeler que, dans de précédents rapports, le gouvernement opérait parmi le personnel de l’institution pénitentiaire les distinctions suivantes: i) les gardiens de prison, qui ont un devoir d’intervention sans réserve dans les établissements, y compris celui d’assurer des services de sécurité en recourant à la force physique, et qui sont habilités à faire usage d’armes de poing et d’armes légères; ii) le personnel de l’institution pénitentiaire autre que les gardiens de prison, qui participe directement à la gestion des établissements ou au traitement des détenus; et iii) le personnel de l’institution pénitentiaire chargé, conformément au Code de procédure pénale, de remplir des missions de police judiciaire dans les cas de crime commis à l’intérieur de l’institution, qui est habilité à procéder à des arrestations, des fouilles et des saisies. Tout en appréciant les informations fournies par le gouvernement dans son rapport quant aux nouvelles initiatives visant à offrir au personnel de l’institution pénitentiaire des opportunités d’exprimer ses opinions sur divers aspects, notamment sur les conditions de travail, la commission souligne que de telles mesures restent distinctes de la reconnaissance du droit de se syndiquer au sens de l’article 2 de la convention. La commission observe en outre que le gouvernement, malgré les appels réitérés de la présente commission et de la Commission de la Conférence, n’a pas engagé de consultations avec les partenaires sociaux pour étudier la question des distinctions entre différentes catégories de personnel pénitentiaire. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre, en concertation avec les partenaires sociaux nationaux et les autres parties intéressés, les mesures nécessaires pour que les agents de l’administration pénitentiaire autres que ceux qui sont investis de fonctions de police judiciaire aient le droit de constituer l’organisation de leur choix et aussi le droit de s’affilier pour la défense de leurs intérêts professionnels, et elle le prie de donner des informations détaillées sur les mesures prises à cet égard.

Article 3. Non-reconnaissance de droits fondamentaux du travail à des salariés du secteur public. La commission rappelle les commentaires qu’elle formule depuis de nombreuses années sur la nécessité de reconnaître aux salariés des services publics leurs droits fondamentaux du travail, en particulier leur droit de recourir à l’action revendicative sans s’exposer à des sanctions, les seules catégories de travailleurs pouvant faire exception à ce titre étant les fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’Etat et les travailleurs employés dans des services essentiels au sens strict du terme. La commission prend note des informations de caractère général présentées par le gouvernement sur son approche globale, qui consiste toujours à continuer d’entendre les avis des organisations de salariés. La commission note également que, selon le gouvernement, le contingent d’employés dans les agences administratives gouvernementales a diminué de 807 000 en mars 2003 à 299 000 en mars 2019, laissant de moins en moins de travailleurs dans le secteur public sans leurs droits fondamentaux du travail.

De plus, la commission rappelle que le gouvernement invoque les procédures de l’Autorité nationale du personnel (NPA) en tant que garanties compensatoires pour les travailleurs des services publics auxquels les droits fondamentaux au travail ne sont pas reconnus. Ayant noté la persistance des divergences de vues quant à l’acceptabilité de la NPA en tant que garantie compensatoire, la commission avait prié le gouvernement d’étudier, en concertation avec les partenaires sociaux, les mécanismes appropriés qui seraient susceptibles d’assurer des moyens de conciliation et d’arbitrage impartiaux et rapides. Dans son rapport, le gouvernement indique que la NPA a tenu en 2018 non moins de 213 réunions officielles avec des organisations de salariés. Il réitère également que ces mesures compensatoires permettent convenablement de préserver les conditions de travail des salariés des services publics. Dans ses observations, NIPPON KEIDANREN déclare soutenir l’intention manifestée par le gouvernement de continuer d’étudier soigneusement des mesures tendant à un système autonome de relations salariés employeur qui, selon ce qu’avait indiqué le gouvernement par le passé, accorderait aux salariés de la fonction publique nationale du secteur non opérationnel le droit de négocier les conditions de travail et de conclure des conventions collectives.

La commission note également que JTUC-RENGO déplore dans ses observations que la position du gouvernement au sujet d’un système autonome de relations salariés-employeur n’ait pas évolué et que le gouvernement n’ait pris aucune des mesures préconisées par les organes de contrôle de l’OIT. JTUC RENGO déplore au surplus que, bien qu’ayant affirmé devant l’OIT lors d’une réunion qui s’est tenue en mars 2019 qu’il prendrait en considération les recommandations de la Commission de la Conférence, le gouvernement se borne à faire toujours la même réponse, répétant depuis trois ans aux organisations de salariés «qu’il existe un large éventail de questions qui touchent aux systèmes autonomes de relations entre salariés et employeur et qu’il souhaite étudier ces questions soigneusement tout en continuant d’échanger ses vues avec les organisations de salariés». JTUC-RENGO se déclare, par le fait, profondément préoccupée par le manque manifeste de volonté de la part du gouvernement de reconsidérer le système légal en ce qui concerne les droits fondamentaux au travail des salariés des services publics et elle demande que l’OIT se penche sur ces problèmes à travers une mission dans le pays.

La commission demande instamment que le gouvernement fasse connaître toute mesure prise ou envisagée afin que les salariés du secteur public qui n’exercent aucune autorité au nom de l’Etat jouissent pleinement de leurs droits fondamentaux au travail, notamment du droit d’émettre des revendications. Elle prie instamment le gouvernement de faire état de toute consultation engagée avec les partenaires sociaux concernés en vue de revoir le système actuel afin d’instaurer des procédures de conciliation et d’arbitrage impartiales et rapides qui recueilleraient la confiance des parties et autoriseraient la participation de celles-ci à toutes les étapes, et dont les décisions, une fois arrêtées, seraient pleinement et rapidement mises en œuvre. Entre-temps, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les départements ou divisions publics qui ne sont plus classés comme des agences administratives gouvernementales depuis mars 2003, permettant la réduction du nombre de travailleurs dans le secteur public ne bénéficiant pas de leurs droits fondamentaux du travail. Elle le prie également de continuer de donner des informations détaillées sur le fonctionnement du système de recommandations de la NPA.

La commission prend note des observations des syndicats de travailleurs Rentai et Apaken Kobe concernant les effets néfastes par rapport au droit de se syndiquer redoutés de la modification de la loi sur la fonction publique locale devant entrer en vigueur à compter d’avril 2020 à savoir: i) les salariés des services publics locaux n’ayant pas un statut ordinaire et leurs syndicats ne seront pas couverts par la loi générale du travail, qui établit les droits fondamentaux au travail de cette catégorie et qui fixe les conditions dans lesquelles ce personnel peut saisir la commission des relations du travail d’une plainte pour pratique déloyale; ii) le projet d’amendement qui vise à limiter le recours à du personnel engagé à temps partiel sur des missions permanentes, qui aura pour effet d’accroître le nombre des travailleurs dépourvus de tous droits fondamentaux au travail; iii) ces situations appellent le rétablissement de toute urgence des droits fondamentaux au travail pour tous les salariés du secteur public. Tout en notant que le gouvernement répond que ce changement de statut contribuera à améliorer le traitement des personnes engagées à temps partiel, la commission observe que les amendements en question ont pour effet d’élargir les catégories de travailleurs du secteur public qui désormais ne jouiront plus pleinement des droits prévus par la convention. En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de hâter l’examen du système autonome des relations du travail, de manière à garantir qu’avec l’introduction de ces amendements les employés des services municipaux ne soient pas privés des droits syndicaux dont ils jouissent depuis longtemps. Elle prie le gouvernement de donner des informations détaillées sur les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Rappelant les conclusions de la Commission de la Conférence, y compris l’absence de progrès tangibles à prendre les mesures nécessaires en ce qui concerne le système autonome de relations salariés-employeurs, la commission encourage vivement le gouvernement à faire état de toutes mesures prises ou envisagées afin d’élaborer, en consultation avec les partenaires sociaux intéressés, un plan d’action à échéance déterminée pour la mise en œuvre des recommandations développées ci-dessus et de faire rapport sur tout progrès réalisé à cet égard.