Observation (CEACR) - adopted 2019, published 109th ILC session (2021)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Colombia (Ratification: 1976)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2019, de las observaciones conjuntas de la Central Unitaria de Trabajadores de Colombia (CUT) y la Confederación de Trabajadores de Colombia (CTC) recibidas el 1.º de septiembre de 2019, de las observaciones de la Confederación General del Trabajo (CGT) recibidas el 5 de septiembre de 2019, así como de las observaciones conjuntas de la CSI, la Confederación Sindical de las Américas (CSA), la CUT y la CTC recibidas el 1.º de septiembre de 2017. La Comisión toma nota de que estas distintas observaciones se refieren a cuestiones tratadas por la Comisión en la presente observación, así como a alegatos de vulneración del Convenio en la práctica relativos en particular a denuncias de despidos antisindicales en el sector privado. La Comisión toma nota de las respuestas del Gobierno a las mencionadas observaciones.

La Comisión toma nota de las observaciones conjuntas de la Asociación Colombiana de Aviadores Civiles (ACDAC), de la CTC y de la CSI recibidas el 22 de marzo de 2019 y de la respuesta del Gobierno a las mismas. La Comisión toma nota también de las observaciones de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (FIT) y sus organizaciones afiliadas ACDAC, la Asociación Colombiana de Auxiliares de Vuelo (ACAV) y el Sindicato de Trabajadores del Transporte Aéreo Colombiano (SINTRATAC), recibidas el 4 de septiembre de 2019, que se refieren, por un lado, a hechos que son objeto del caso núm. 3316 ante el Comité de Libertad Sindical y, por otro, a temas examinados en el presente comentario.

La Comisión toma finalmente nota de las observaciones conjuntas de la Organización Internacional de Empleadores (OIE) y de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), recibidas el 30 de agosto de 2019, que se refieren a cuestiones tratadas en el marco de la presente observación.

Artículo 1 del Convenio. Protección adecuada contra la discriminación antisindical. En sus anteriores comentarios, la Comisión había tomado nota de que la CUT, la CTC y la CGT denunciaban la ausencia de mecanismos que brindaran una protección adecuada contra la discriminación antisindical, alegando especialmente: i) la lentitud e ineficacia del examen por el Ministerio de Trabajo de las querellas administrativas laborales; ii) la ausencia, con excepción del procedimiento de levantamiento del fuero sindical, aplicable únicamente a los dirigentes sindicales, de un mecanismo judicial expedito para la protección contra los actos de discriminación e injerencia antisindicales, y iii) la falta de protección de la Fiscalía General de la Nación (FGN) en el marco de la aplicación del artículo 200 del Código Penal que tipifica como delitos una serie de actos antisindicales. Con base en lo anterior, la Comisión había invitado al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, entablara un examen de conjunto de los mecanismos de protección contra la discriminación antisindical con miras a tomar las medidas necesarias para garantizar una protección adecuada al respecto.

La Comisión toma nota a este respecto de que, en sus observaciones más recientes, las centrales sindicales nacionales reiteran sus alegaciones anteriores, y que la CUT y la CTC alegan específicamente que: i) los plazos empleados por la administración de trabajo para examinar las querellas administrativas laborales son excesivamente largos, dándose casos en los que han pasado más de 1 400 días sin que la administración se pronuncie; ii) dichos largos plazos pueden ser especialmente dañinos para la protección de los derechos sindicales ya que, en virtud del artículo 52 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la facultad de las autoridades para imponer sanciones caduca a los tres años, y iii) el recién aprobado Plan Nacional de Desarrollo contiene disposiciones susceptibles de debilitar aún más la efectividad de la acción de la inspección de trabajo.

La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno sobre las iniciativas institucionales tomadas en materia de lucha contra la violencia antisindical así como sobre la aplicación del artículo 200 del Código Penal, las cuales son objeto de examen en el marco del Convenio sobre la libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La Comisión toma también nota de que el Gobierno añade en sus comentarios a las observaciones de las centrales sindicales que: i) con el objeto de mejorar los procedimientos y tiempos en las investigaciones administrativas que realizan los inspectores del trabajo, se diseñaron herramientas técnicas de inspección para promover la estandarización de los procedimientos de investigación y sanción, y ii) las disposiciones recientemente adoptadas que modifican el procedimiento administrativo sancionatorio en materia laboral y son objeto de críticas de las centrales sindicales tienen la finalidad de descongestionar las actuaciones administrativas laborales al suspender el procedimiento administrativo cuando los investigados se comprometan a implementar las medidas correctivas requeridas en un plazo razonable. Al tiempo que toma debida nota de dichas informaciones, la Comisión observa que el Gobierno proporciona elementos limitados respecto de la alegada ineficacia de la intervención de la administración del trabajo ante denuncias de actos de discriminación antisindical, que no se pronuncia sobre la actuación de los tribunales laborales al respecto y que no se refiere a la realización de un examen de conjunto de los mecanismos de protección existentes contra la discriminación antisindical. Recordando el carácter fundamental de la protección contra la discriminación antisindical para el efectivo ejercicio de la libertad sindical, la Comisión insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales, entable a la brevedad un examen de conjunto de los mecanismos de protección contra la discriminación antisindical con miras a tomar las medidas necesarias para garantizar una protección adecuada al respecto. La Comisión confía en que el Gobierno informará de avances al respecto en su próxima memoria.

Artículos 2 y 4 del Convenio. Pactos colectivos con trabajadores no sindicalizados. La Comisión recuerda que pide desde el año 2003 al Gobierno que tome las medidas necesarias de manera que los acuerdos colectivos con trabajadores no sindicalizados (pactos colectivos) sólo sean posibles en ausencia de organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno vuelve a manifestar que según la legislación y la jurisprudencia de la Corte Constitucional: i) tanto los pactos colectivos (firmados con trabajadores no sindicalizados) como las convenciones colectivas (firmadas con organizaciones sindicales) son instrumentos de negociación colectiva, en el entendido de que el reconocimiento del derecho de negociación colectiva no debería excluir a los trabajadores no sindicalizados; ii) el patrono goza de libertad para celebrar pactos colectivos con los trabajadores no sindicalizados excepto cuando existe un sindicato que represente a por lo menos la tercera parte del personal, y iii) las condiciones negociadas en los pactos y en las convenciones colectivas deben ser iguales para evitar una discriminación antisindical y la ruptura del principio de igualdad. La Comisión toma nota de que el Gobierno añade que: i) existen en 2019, 639 pactos colectivos vigentes en el país; ii) el número de pactos colectivos creados por año se ha reducido en un 53 por ciento entre 2015 (372 pactos creados) y 2018 (198); iii) son 115 los pactos colectivos depositados de enero a septiembre de 2019; iv) la Resolución 3783 de 29 de septiembre de 2017 del Ministerio de Trabajo otorgó funciones a la Unidad de Investigaciones Especiales del Ministerio de Trabajo para investigar el uso indebido de pactos colectivos, y v) la Unidad de Investigaciones Especiales ha adelantado 27 investigaciones por uso indebido de pactos colectivos, 22 casos encontrándose en averiguación preliminar, tres en la fase de pliego de cargos, uno con alegatos de conclusión y uno con una sanción pronunciada. La Comisión toma también nota de qua la ANDI coincide con lo señalado por el Gobierno, expresando además la posición de que los trabajadores deben tener la libertad de elegir la forma de asociación que deseen para negociar colectivamente y subrayando que los pactos colectivos no pueden ser utilizados para evitar la afiliación sindical.

La Comisión toma nota por otra parte de que la CGT afirma que: i) si bien los pactos colectivos son regidos por las mismas disposiciones del Código Sustantivo del Trabajo (CST) que las convenciones colectivas en cuanto al proceso de negociación colectiva, en la mayoría de los casos, dicha negociación no se da ya que el pacto queda redactado directamente por la empresa o por su personal de confianza; ii) los pactos colectivos suelen promoverse para impedir la organización autónoma de los trabajadores en sindicato y su conclusión suele tener el efecto de reducir drásticamente el número de trabajadores sindicalizados, y iii) a pesar de la jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto, la administración de trabajo y la FGN se niegan a investigar las denuncias de práctica antisindical cuando los pactos colectivos reciban la denominación de «planes voluntarios de beneficios», afirmación negada por el Gobierno en sus comentarios a las observaciones de las centrales sindicales. La Comisión toma nota finalmente de que la CUT y la CTC afirman adicionalmente que se han presentado 68 querellas administrativas laborales por uso indebido de los pactos colectivos entre 2014 y 2017, 35 quedando archivadas, 24 siguiendo todavía en fase de investigación, habiéndose pronunciado sanciones en tan sólo nueve casos.

Constatando que no se han producido avances en la toma en cuenta de sus comentarios, la Comisión se ve obligada a recordar nuevamente que el Convenio reconoce en su artículo 4 como sujetos de la negociación colectiva a los empleadores o sus organizaciones, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, reconociendo que estas últimas presentan garantías de autonomía de las cuales podrían carecer otras formas de agrupación. Consecuentemente, la Comisión siempre ha considerado que la negociación directa entre la empresa y grupos de trabajadores sin organizar por encima de organizaciones de trabajadores cuando las mismas existen no es acorde al fomento de la negociación colectiva previsto en el artículo 4 del Convenio. Adicionalmente, con base en la situación de varios países, la Comisión ha constatado que, en la práctica, la negociación de las condiciones de trabajo y empleo por medio de grupos que no reúnen las garantías para ser considerados organizaciones de trabajadores puede ser utilizada para desalentar el ejercicio de la libertad sindical y debilitar la existencia de organizaciones de trabajadores en capacidad de defender de forma autónoma los intereses de los trabajadores durante la negociación colectiva. A la luz de lo anterior, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para que la conclusión de acuerdos colectivos con trabajadores no sindicalizados (pactos colectivos) sólo sea posible en ausencia de organizaciones sindicales. La Comisión pide al Gobierno que informe de todo avance al respecto.

Artículo 4 del Convenio. Ámbito personal de la negociación colectiva. Aprendices. En sus anteriores comentarios, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para garantizar que la remuneración de los aprendices no sea excluida del ámbito de la negociación colectiva por la legislación. La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta que: i) la Ley núm. 789 de 2002 que establece la figura del contrato de aprendizaje determina claramente que los aprendices son estudiantes y no trabajadores; ii) por consiguiente, el contrato de aprendizaje no es un contrato de trabajo sino que es un contrato especial dentro del derecho laboral sometido a sus propias normas y no a las disposiciones del CST, y iii) en su sentencia núm. C-038 de 2004, la Corte Constitucional ha considerado que los aprendices no eran trabajadores en sentido estricto y que la exclusión de sus remuneraciones del ámbito de la negociación colectiva constituía una restricción proporcionada a la obligación impuesta por la ley a que las empresas contratasen cierto número de aprendices. Observando que, según la mencionada sentencia, los aprendices pueden negociar individualmente su remuneración y recordando nuevamente que el Convenio no excluye a los aprendices de su ámbito de aplicación y que las partes en la negociación deberían por lo tanto poder decidir incluir el tema de su remuneración en sus acuerdos colectivos, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que tome las medidas necesarias para garantizar que la remuneración de los aprendices no sea excluida del ámbito de la negociación colectiva por la legislación.

Temas abarcados por la negociación colectiva. Exclusión de las pensiones. La Comisión recuerda que, al igual que el Comité de Libertad Sindical en el marco del caso núm. 2434, tuvo la oportunidad de pronunciarse en varias ocasiones acerca del impacto de la reforma del artículo 48 de la Constitución de Colombia por el acto legislativo núm. 1 de 2005 sobre la aplicación del presente Convenio así como del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154). En su último comentario, recordando que el establecimiento por la ley de un sistema general y obligatorio de pensiones era compatible con la negociación colectiva a través de un sistema complementario, la Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para que no se prohíba que las partes en la negociación colectiva puedan, tanto en el sector privado como público, mejorar las pensiones a través de prestaciones complementarias.

La Comisión toma nota de que el Gobierno manifiesta a este respecto que el acto legislativo núm. 1 de 2005 prohíbe que a partir de la vigencia del acto legislativo se establezcan en pactos, convenciones colectivas de trabajo, laudos o acto jurídico alguno, condiciones pensionales diferentes a las establecidas en las leyes del Sistema General de Pensiones, prohibición que no impide que las partes en la negociación colectiva puedan, tanto en el sector privado como público, mejorar las pensiones a través de prestaciones complementarias mediante el ahorro voluntario, pues con ello no se están creando condiciones pensionales diferentes a las señaladas por el Sistema, sino mejorando a través del esfuerzo individual el capital necesario para obtener una pensión mayor. La Comisión toma debida nota de estas indicaciones y pide al Gobierno que proporcione ejemplos concretos de convenciones colectivas que prevén prestaciones complementarias en materia pensional.

Promoción de la negociación colectiva en el sector público. La Comisión toma nota con satisfacción de que el Gobierno informa de la firma con todas las centrales del país de un nuevo Acuerdo Nacional Estatal que beneficia a 1 200 000 trabajadores del sector público y que prevé un aumento salarial superior del 1,32 por ciento a la inflación para 2019 y 2020 así como una serie de otros avances a nivel nacional y sectorial. La Comisión toma nota de que las tres centrales sindicales nacionales (al tiempo que la CUT y la CTC señalan ciertas dificultades a nivel de entes locales) saludan los avances importantes en la negociación colectiva en el sector público y que los mismos se deben a la existencia de una negociación multinivel con efectos erga omnes a nivel nacional, mecanismos que, según dichas centrales, necesitarían ser extendidos a la negociación colectiva en el sector privado.

Promoción de la negociación colectiva en el sector privado. La Comisión recuerda que, en sus comentarios anteriores, había tomado nota con preocupación del nivel muy bajo de la cobertura de la negociación colectiva en el sector privado señalada por las centrales sindicales nacionales. La Comisión había también tomado nota de la indicación de dichas centrales de que una conjunción de inadecuaciones y restricciones de carácter tanto legislativo como práctico conducían a la completa ausencia de la negociación colectiva en niveles superiores al de la empresa, la cual contribuía a su vez a la muy baja tasa de cobertura de la negociación colectiva en el sector privado. La Comisión había pedido al Gobierno que tomara las medidas necesarias para fomentar el uso de la negociación colectiva de conformidad con el Convenio.

La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que: i) según los datos del archivo sindical detallados por sector de actividad y dirección territorial, existen 781 convenciones colectivas vigentes en el sector privado; ii) se eleva a 268 el número de convenciones colectivas depositadas entre enero y septiembre de 2019; iii) el Ministerio de Trabajo no cuenta todavía con un sistema que permita determinar la tasa de cobertura de la negociación colectiva, pero, con el apoyo del Canadá y la Oficina, está elaborando un sistema de registro para pactos colectivos, contratos sindicales y convenciones colectivas que permitirá contar con dicha información para el final del año 2019; iv) las disposiciones del CST relativas a la extensión de las convenciones colectivas demuestran que se puede válidamente negociar por actividad económica; v) si bien no existe una norma que regule específicamente la negociación a nivel de rama, existe en el país un caso exitoso de negociación colectiva en el sector bananero de la región de Urabá que abarca a 15 000 de los 17 600 trabajadores concernidos, y vi) con asistencia técnica de la Plataforma de Organizaciones Sociales por el Trabajo Decente y de la OIT, la CUT y la CTC iniciaron a finales del segundo semestre de 2018 un gran proyecto para divulgar la negociación colectiva multinivel en el país. La Comisión toma nota adicionalmente de que el Gobierno indica que, con miras a tener sindicatos con fuerte capacidad de negociación y dotar a estos procesos de agilidad y eficacia, ha propuesto modificar el decreto núm. 89 de 2014, que promueve la negociación unificada al interior de la empresa, para que sea obligatorio presentar un pliego unificado y conformar una sola comisión negociadora compuesta por miembros de todas las organizaciones sindicales. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que, después de haber remitido la propuesta de modificación a la Oficina para comentarios, está llevando a cabo consultas tripartitas sobre el contenido del mismo.

La Comisión toma nota, por otra parte de que la CUT y la CTC manifiestan en su última observación que: i) según las estimaciones de la Escuela Nacional Sindical, tan sólo el 1,75 por ciento de la población ocupada y el 3,67 por ciento de la población asalariada están abarcados por una convención colectiva; ii) la ausencia de una reglamentación de la negociación colectiva a nivel de rama en el sector privado imposibilita su implementación en la práctica, lo cual contribuye de manera decisiva a la muy baja tasa de cobertura antes señalada, y iii) la Comisión de Empleo, Trabajo y Asuntos Sociales de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) ha solicitado al Gobierno que promueva un sistema de dos niveles de negociación, elaborando las normas sobre negociación sectorial en el Código del Trabajo.

Observando con preocupación que, según los datos proporcionados por las centrales sindicales, el nivel de cobertura de la negociación colectiva en el sector privado sigue siendo muy bajo, la Comisión constata que existe a este respecto un importante contraste con la situación del sector público. La Comisión recuerda que: i) en virtud del artículo 4 del Convenio, le corresponde al Gobierno tomar medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre los empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria, con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo, y ii) en virtud del artículo 5, 2), d), del Convenio núm. 154, ratificado por Colombia, el Gobierno debe asegurar que la negociación colectiva no resulte obstaculizada por la inexistencia de reglas que rijan su desarrollo o la insuficiencia o el carácter impropio de tales reglas.

Al tiempo que saluda la iniciativa del Gobierno dirigida a encauzar y agilizar el procedimiento de negociación colectiva en la empresa en un contexto de pluralismo sindical, la Comisión considera necesario que el Gobierno aborde a la brevedad, en consulta con los interlocutores sociales, la totalidad de los aspectos que podrían obstaculizar la eficaz promoción de la negociación colectiva en el sector privado y que están siendo referidos en los comentarios de la Comisión relativos al Convenio. Alentada por los resultados obtenidos en el sector público, la Comisión pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, tome a la brevedad todas las medidas, inclusive de carácter legislativo si fuera necesario, para fomentar, en todos los niveles apropiados, la negociación colectiva en el sector privado. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los avances al respecto y recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Resolución de conflictos. Comisión de Tratamiento de Conflictos ante la OIT (CETCOIT). La Comisión toma nota de las informaciones proporcionadas por el Gobierno y la ANDI sobre el funcionamiento de la CETCOIT, órgano tripartito de resolución de los conflictos en materia de libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión toma nota con interés de que el Gobierno informa que: i) de 2012 a 2017, la CETCOIT examinó 191 casos, logrando 123 acuerdos; ii) después del nombramiento por unanimidad de un nuevo facilitador en abril de 2018, la CETCOIT continúa de manera efectiva con sus actividades, habiendo examinado 24 casos en 2018 y alcanzando 14 acuerdos, y iii) de 2012 a 2019, la CETCOIT ha logrado la firma de acuerdos en el 63 por ciento de los casos examinados. La Comisión toma nota de que la ANDI manifiesta que la CETCOIT es un ejemplo de buenas prácticas en el diálogo social que ha reflejado la voluntad de todos los actores tripartitos para avanzar en la búsqueda de soluciones a conflictos. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando informaciones al respecto.

Observando que, en su memoria relativa al Convenio núm. 87, el Gobierno indica que la Subcomisión de Asuntos Internacionales de la Comisión Permanente de Concertación de Políticas Salariales y Laborales dará seguimiento a las observaciones formuladas por la Comisión de Expertos sobre la aplicación de los convenios ratificados por Colombia, la Comisión espera que la labor de la Subcomisión permitirá agilizar la toma de las distintas medidas solicitadas por la Comisión para dar plena aplicación al Convenio. La Comisión recuerda que el Gobierno puede solicitar la asistencia técnica de la Oficina a este respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2021.]