Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - China - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020). La Comisión procedió a examinar la aplicación del Convenio sobre la base de la información complementaria recibida del Gobierno y de los interlocutores sociales este año, así como sobre la base de la información de que disponía en 2019.

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) y de la Confederación de Organizaciones Sindicales de Hong Kong (HKCTU), recibidas el 15 y el 30 de septiembre de 2020, respectivamente, sobre la aplicación del Convenio y en las que se alegan la represión policial y las detenciones efectuadas en relación con las protestas públicas llevadas a cabo en 2019, incluida la detención del Sr. Lee Cheuk Yan, secretario general de la HKCTU, que posteriormente fue puesto en libertad bajo fianza en espera de una audiencia judicial. La HKCTU señala que esta detención disuadió a los sindicalistas de organizar protestas públicas y ejercer su derecho a realizar reuniones pacíficas. La Comisión también toma nota de que la CSI alega que las autoridades han empezado a utilizar la Ley sobre la Seguridad Nacional, adoptada el 30 de junio de 2020, a la que la Comisión se refiere en esta observación, para reprimir las reuniones legítimas y pacíficas. Asimismo, la Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la CSI y de la HKCTU, en las que indica que el nivel de violencia de las protestas públicas de 2019 y 2020 y los daños causados por estas fue alarmante y que la policía tiene la obligación legal de salvaguardar el orden y la seguridad públicas. Tomando debida nota de estas indicaciones, la Comisión pide al Gobierno que garantice que los sindicalistas pueden llevar a cabo sus actividades en un clima exento de violencia e intimidación y en el marco de un sistema que garantice el respeto efectivo de las libertades civiles. La Comisión reitera asimismo su solicitud al Gobierno de que formule comentarios sobre las observaciones de la CSI de 2016, incluida la presunta detención del Sr. Yu Chi Hang, secretario de organización de la HKCTU, y el supuesto despido de todos los trabajadores (conductores de autobús) antes de la convocatoria de una huelga anunciada al tiempo que se contrataban otros trabajadores para sustituirlos.

Artículos 2, 3, 5 y 8 del Convenio. Cambios legislativos. Ley sobre la Seguridad Nacional. La Comisión ha tomado nota de las propuestas de aplicación del artículo 23 de la Ley Fundamental que, entre otras cosas, permitirían la prohibición de toda organización local subordinada a una organización continental a la cual se haya prohibido operar por motivos de protección de la seguridad del Estado; y consideró que estas propuestas podrían obstaculizar el derecho de los trabajadores y los empleadores a constituir y afiliarse a las organizaciones que estimaran convenientes y a organizar su administración y actividades sin injerencia de las autoridades públicas. La Comisión también había tomado nota de que el Gobierno señaló que, si bien tenía la responsabilidad constitucional de legislar en virtud del artículo 23 de la Ley Fundamental con el fin de salvaguardar la seguridad nacional, consideraría atentamente todos los actores relevantes, procedería con prudencia y seguiría haciendo esfuerzos para crear un entorno social favorable para el trabajo legislativo. El Gobierno afirmó además que escucharía con interés todas las opiniones de las partes interesadas y estudiaría formas de posibilitar que la sociedad responda activamente a este requisito constitucional. En su último comentario, la Comisión había expresado la firme esperanza de que el Gobierno, velaría por que toda nueva legislación para aplicar el artículo 23 de la Ley Fundamental tendría debidamente en cuenta sus comentarios y estaría en conformidad con el Convenio. La Comisión pidió al Gobierno que proporcionara información sobre todo progreso realizado a este respecto, en particular sobre las consultas celebradas con los interlocutores sociales.

La Comisión toma nota de que, en su memoria complementaria, el Gobierno indica que, el 28 de mayo de 2020, el Congreso Popular Nacional adoptó una decisión sobre el establecimiento y la mejora del ordenamiento jurídico y de los mecanismos para hacer cumplir la ley para la Región Administrativa Especial de Hong Kong, con miras a salvaguardar la seguridad nacional. La Comisión también toma nota de que la CSI y la HKCTU indican que, el 30 de junio de 2020, el órgano legislativo superior de China aprobó por unanimidad la Ley sobre la Seguridad Nacional para Hong Kong, que entró en vigor el mismo día.

La Comisión toma nota de los diversos alegatos y preocupaciones planteados por la CSI y la HKCTU en relación con la Ley sobre la Seguridad Nacional, entre los que figuran los siguientes: i) la ley se aprobó solo unas semanas después de que se anunciara por primera vez, «saltándose» el poder legislativo local de Hong Kong; ii) la ley es peligrosamente imprecisa y amplia, y con arreglo a sus disposiciones prácticamente todo puede considerarse una amenaza para la «seguridad nacional»; iii) con arreglo a la ley «la secesión», «la subversión», «el terrorismo» y «la connivencia con fuerzas extranjeras» se castigarán con una pena máxima de cadena perpetua; iv) las autoridades tienen una amplia gama de facultades sin ningún tipo de control o contrapeso para garantizar el Estado de derecho, el respeto de los derechos fundamentales y el debido proceso, y los sospechosos pueden ser trasladados a China Continental, y sus casos pueden ser tramitados por el sistema de justicia penal continental y juzgados con arreglo a la legislación continental; v) aunque la ley incluye la garantía general de respeto de los derechos humanos, también contiene otras disposiciones que pueden anular esa protección; vi) el artículo 62 establece que la ley tiene un estatus de prevalencia que hace que pueda invalidar todas las otras leyes locales de Hong Kong, y vii) el artículo 29 de la ley representa una amenaza para el derecho de los sindicatos de Hong Kong a asociarse libremente y llevar a cabo actividades de solidaridad con organizaciones internacionales y penaliza «las instrucciones, el control, la financiación u otros tipos de apoyo directos o indirectos de un país o una institución extranjeros» « a fin de cometer ciertos actos con miras, entre otras cosas, a «perturbar gravemente la elaboración y aplicación de leyes o políticas por el Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong o el Gobierno Central Popular, lo que es probable que tenga graves consecuencias».

La Comisión toma nota de que, en su respuesta a las observaciones de la CSI y de la HKCTU, el Gobierno indica que desde junio de 2019 la situación ha evolucionado hasta un punto en el que las autoridades centrales no han tenido otra opción que intervenir y tomar medidas, y que el Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong no ha promulgado durante los últimos 23 años sus leyes nacionales de seguridad tal como exige el artículo 23 de la Ley Fundamental para garantizar la seguridad nacional. La Comisión toma nota de que el Gobierno señala que: i) «los diferentes países tienen sus propias leyes nacionales de seguridad y que su legislación no es diferente; ii) es engañoso decir que la adopción de la Ley sobre la Seguridad Nacional se ha «saltado» el artículo 23 de la Ley Fundamental porque, tal como se indica en el artículo 7 de la Ley sobre la Seguridad Nacional, la Región Administrativa Especial de Hong Kong todavía tiene la obligación de completar, tan pronto como sea posible, la legislación para garantizar la seguridad nacional, tal como se prevé en el artículo 23 de la Ley Fundamental; iii) antes de adoptar la ley, la Comisión Permanente de la Asamblea Nacional Popular valoró, a través de diferentes vías, las opiniones del Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong y de diversos sectores de la comunidad de Hong Kong, iv) el establecimiento de un mecanismo para garantizar la seguridad nacional de Hong Kong no socavará ni remplazará el sistema jurídico existente en esta Región Administrativa Especial, y el sistema judicial continua estando protegido por la Ley Fundamental; v) el artículo 4 de la ley prevé que los derechos humanos se respetarán y protegerán al garantizar la seguridad nacional en la Región Administrativa Especial de Hong Kong, y que los derechos y libertades de los que disfrutan los residentes en esta región (incluido el derecho a la libertad sindical y a constituir sindicatos y afiliarse a ellos en virtud del artículo 27 de la Ley Fundamental de la Región Administrativa Especial de Hong Kong, el artículo 8 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el artículo 22 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos tal como se aplican a Hong Kong) deberán protegerse con arreglo a la ley, y vi) Hong Kong es una ciudad internacional que tiene un estrecho contacto y comunicación con otros países, regiones y organizaciones internacionales pertinentes; estas interacciones y actividades normales están protegidas por la Ley Fundamental y por las leyes locales de la Región Administrativa Especial de Hong Kong; la Ley sobre la Seguridad Nacional solo pretende prevenir, suprimir y castigar la connivencia con fuerzas extranjeras o externas con miras a llevar a cabo actividades de secesión, subversión, infiltración y sabotaje – por ejemplo, actividades tales como pedir sanciones extranjeras que dañan gravemente los intereses de Hong Kong son muy diferentes a las interacciones normales (incluida la asociación normal entre sindicatos de Hong Kong y organizaciones internacionales)».

La Comisión toma debida nota de las indicaciones del Gobierno. Recuerda que el artículo 8 Convenio establece que: i) al ejercer los derechos que se les reconocen en el presente Convenio, los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones respectivas están obligados, lo mismo que las demás personas o las colectividades organizadas, a respetar la legalidad, y ii) la legislación nacional no menoscabará ni será aplicada de suerte que menoscabe las garantías previstas por el presente Convenio. A este respecto, la Comisión también recuerda que las organizaciones de trabajadores y de empleadores deben tener derecho a organizar sus actividades y formular sus programas de acción con plena libertad, de modo que puedan defender los intereses profesionales de sus miembros dentro del respeto de la legalidad. Ello abarca, en particular, el derecho a celebrar reuniones sindicales, el derecho de los dirigentes a tener acceso a los lugares de trabajo, mantener contactos con los miembros de la dirección, y el derecho a organizar acciones reivindicativas, así como ciertas actividades políticas (como, por ejemplo, manifestar su apoyo al partido político que consideren más dispuesto a defender los intereses de los afiliados) y tener contacto estrecho y estar en comunicación con organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. A su vez, las autoridades deberían abstenerse de toda intervención que pueda limitar el derecho de asociación y de reunión u obstaculizar su ejercicio legal, salvo si ello supone un peligro grave e inminente para el mantenimiento del orden público (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 115). Haciendo hincapié en que la solidaridad sindical internacional constituye uno de los objetivos básicos de todo movimiento sindical, la Comisión espera que el Gobierno garantice, tal como ha señalado que haría, que las interacciones y actividades sindicales normales están protegidas por la ley.

Habiendo tomado nota de las preocupaciones expresadas por la CSI y la HKCTU acerca de los posibles efectos negativos que puede tener la aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional sobre los derechos consagrados en el Convenio, la Comisión pide al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, supervise y proporcione información sobre el impacto que ya ha tenido la ley, y que puede continuar teniendo, sobre la aplicación del Convenio.

La Comisión acogió con agrado las estadísticas proporcionadas por el Gobierno según las cuales, al 31 de mayo de 2019, el número de sindicatos registrados era de 914, lo que representa un aumento del 13,1 por ciento en el espacio de los últimos diez años.