Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues le 16 septembre 2020 réitérant les questions soulevées dans ses observations communiquées en 2019 et traitées dans le présent commentaire. Elle prend note également des observations de la Confédération des syndicats de Hong-kong (HKCTU), reçues le 30 septembre 2020, qui ont trait à des questions sur lesquelles porte le présent commentaire et qui dénoncent des violations de la convention dans la pratique, notamment des transferts et rétrogradations antisyndicaux dans le cadre de manifestations publiques. La commission prend note de la réponse du gouvernement concernant les observations de la CSI et de la HKCTU. Elle constate que la réponse concerne principalement des questions examinées dans le cadre de la Convention (n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. La commission prie donc le gouvernement de lui communiquer ses commentaires sur les allégations de la HKCTU formulées en 2020, alléguant de violations de la présente convention dans la pratique ainsi que sur les observations de la CSI et la HKCTU formulées en 2016, alléguant également des violations de la convention dans la pratique.

La commission prend note également du rapport supplémentaire du gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020), qui n’apporte pas d’information nouvelle sur les questions en suspens. Elle réitère par conséquent le contenu de son observation adoptée en 2019, qui figure ci-après.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que le gouvernement faisait état de l’élaboration d’un projet d’amendement qui habiliterait le tribunal du travail à ordonner la réintégration d’un travailleur sans que le consentement de l’employeur soit pour cela nécessaire lorsque le licenciement serait avéré injustifié et illégal. La commission avait exprimé l’espoir que ledit projet, à l’étude depuis dix-sept ans, serait adopté sans délai de sorte que le principe d’une protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale serait inscrit dans la loi et serait effectivement appliqué dans la pratique. La commission note avec intérêt l’indication du gouvernement selon laquelle, en vertu de l’ordonnance (no 2) (amendement) sur l’emploi, 2018, qui modifie l’ordonnance sur l’emploi (EO), le tribunal du travail et les juridictions sont désormais en droit, en cas de licenciement illégal ou injustifié (entre autres, licenciement pour l’exercice du droit d’adhérer à un syndicat ou de participer à des activités syndicales), de rendre une décision imposant la réintégration ou le réengagement sans que le consentement de l’employeur ne soit nécessaire. La commission fait observer que, selon la CSI et la HKCTU, l’ordonnance modifiée laisse le choix d’ordonner la réintégration et que la sanction imposée à l’employeur qui se soustrait à l’obligation de réintégrer un travailleur n’est pas suffisamment dissuasive pour assurer qu’il s’y conformera (l’équivalent de trois mois du salaire moyen d’un travailleur sans dépasser 72 500 dollars de Hong-kong (9 300 dollars des États-Unis). La commission note également que le gouvernement indique qu’il accorde une priorité élevée à l’instruction des plaintes sur toute allégation de discrimination antisyndicale mais fait observer que, d’après la CSI et la HKCTU, seules deux poursuites pour discrimination antisyndicale ont abouti à la réintégration d’un travailleur depuis 1974, étant donné la difficulté de prouver l’intention déguisée de l’employeur dans les poursuites pénales. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’EO modifiée, notamment pour savoir quel est son impact sur le nombre d’ordonnances de réintégration rendues par des tribunaux et effectivement exécutées par les employeurs. Gardant présentes à l’esprit les allégations de la CSI et de la HKCTU concernant les licenciements antisyndicaux et les menaces de licenciement dans le cadre des manifestations publiques, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour enquêter sur toutes allégations d’actes de discrimination antisyndicale et d’imposer des sanctions suffisamment dissuasives pour éviter que de tels actes se reproduisent. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des statistiques actualisées sur le nombre et la nature des plaintes pour discrimination antisyndicale dont sont saisies les autorités compétentes, leur suivi et les résultats obtenus.

Article 4. Promotion de la négociation collective. La commission rappelle qu’elle avait déjà indiqué la nécessité de renforcer le cadre de la négociation collective en raison notamment du degré particulièrement faible de diffusion des conventions collectives – lesquelles ne sont pas contraignantes à l’égard de l’employeur – et de l’absence d’un cadre institutionnel pour la reconnaissance du syndicalisme et de la négociation collective. Dans ses commentaires précédents, la commission priait le gouvernement d’intensifier, en consultation avec les partenaires sociaux, les efforts tendant à ce que des mesures efficaces, y compris d’ordre législatif, soient prises pour promouvoir et encourager la négociation collective libre et volontaire, de bonne foi, entre les organisations syndicales et les employeurs ou leurs organisations. La commission note que le gouvernement indique que: i) la négociation collective ordonnée par la loi ne favorise pas la promotion de la négociation collective et que l’introduction de la négociation collective obligatoire dans la loi ne fait pas l’objet d’un consensus; ii) le Département du travail, lorsqu’il est fait appel à ses services de conciliation, encourage les employeurs et les employés à conclure entre eux des accords sur les conditions d’emploi, contribuant à des relations socioprofessionnelles harmonieuses; iii) des conventions collectives ont été conclues dans certaines branches d’activité, notamment dans l’imprimerie, la construction, les transports publics routier, les transports aériens, la transformation des aliments et boissons, l’abattage des porcs et la maintenance des ascenseurs; iv) le gouvernement a pris de nombreuses mesures adaptées aux conditions locales, au niveau de l’entreprise et de la branche d’activité, pour promouvoir et encourager des négociations volontaires et une communication efficace entre les employeurs et les salariés ou leurs organisations respectives, y compris par l’intermédiaire de comités tripartites par activité; et v) tous les mesures ci-dessus contribuent à instaurer un environnement favorable à la négociation bipartite volontaire entre les employeurs et les employés ou leurs organisations respectives.

Tout en prenant dûment note des informations fournies, notamment les mesures de promotion et les activités déployées, la commission fait état des préoccupations exprimées par la CIS et la HKCTU concernant l’absence d’un cadre légal permettant de réglementer le champ d’action, la protection et la mise en application des accords et le fait que moins de 1 pour cent des travailleurs sont couverts par une convention collective. La commission rappelle à cet égard que la négociation collective est un droit fondamental que les États Membres sont tenus de respecter, de promouvoir et de mettre en pratique de bonne foi et que l’objectif principal de l’article 4 de la convention est de promouvoir de bonne foi la négociation collective entre les travailleurs ou leurs organisations d’une part, et les employeurs ou leurs organisations, d’autre part, afin de parvenir à un accord sur les conditions d’emploi. La commission souligne en outre qu’elle n’a pas demandé au gouvernement d’imposer la négociation collective obligatoire, étant donné que comme le prévoit l’article 4 de la convention, la négociation collective doit être libre et volontaire, mais qu’elle a souligné la nécessité de renforcer le cadre de la négociation collective. La commission rappelle également, au sujet des comités tripartites établis au niveau de la branche d’activité, que le principe du tripartisme, qui est particulièrement adapté au traitement de questions de plus large portée (rédaction de législations, formulation de politiques du travail), ne doit pas se substituer au principe, inscrit dans la convention, de l’autonomie des organisations de travailleurs et des employeurs (ou de leurs organisations) dans la négociation collective des conditions d’emploi. La commission rappelle également que, quel que soit le type de système retenu, il devrait avoir pour but premier d’encourager, par tous les moyens possibles, la négociation collective libre et volontaire entre les parties, en leur laissant la plus grande autonomie possible mais tout en établissant un cadre législatif et un appareil administratif auquel elles peuvent recourir, sous une forme volontaire et d’un accord commun, pour faciliter la conclusion d’une convention collective dans les meilleures conditions (voir étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragraphe 242). Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux, d’intensifier ses efforts pour que des mesures efficaces, y compris d’ordre législatif, soient prises pour renforcer le cadre législatif de la négociation collective de façon à promouvoir et à encourager la négociation libre et volontaire, de bonne foi, entre les organisations syndicales et les employeurs ou leurs organisations. La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre de conventions collectives conclues, les secteurs auxquelles elles s’appliquent et le nombre de travailleurs couverts.

Article 6. Négociation collective dans le secteur public. Dans ses commentaires précédents, la commission priait le gouvernement de veiller à ce que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, notamment les enseignants et les employés des entreprises publiques, bénéficient du droit à la négociation collective. La commission note avec regret que le gouvernement ne fait que réitérer que tout fonctionnaire, quel que soit son grade ou son rang, fait partie de la fonction publique et contribue à l’administration de l’État, et que, à ce titre, tous les fonctionnaires sont exclus du champ d’application de l’article 6 de la convention. Elle constate également que la CSI et de la HKCTU sont préoccupées par le fait que les fonctionnaires sont exclus de l’application de la convention, sans distinction de rang ou de fonction. Tout en notant en outre l’explication du gouvernement selon laquelle les représentants du personnel ont de nombreuses possibilités de participer aux procédures permettant de déterminer les conditions d’emploi, notamment par l’intermédiaire d’un mécanisme élaboré de consultation du personnel à trois niveaux et divers organes indépendants qui fournissent un avis impartial sur les questions relatives aux conditions d’emploi, la commission réitère qu’une distinction doit être faite entre, d’une part, les fonctionnaires qui, de par leurs fonctions, participent directement de l’administration de l’État (par exemple dans certains pays, ceux des ministères et autres organes de cette nature, avec leur personnel d’appui), lesquels peuvent être exclus du champ d’application de la convention et, d’autre part, toutes les autres personnes employées par l’État, des entreprises publiques ou des institutions publiques autonomes, lesquelles devraient bénéficier des garanties prévues par la convention. Elle rappelle que l’établissement de simples procédures de consultation pour les fonctionnaires au lieu de réelles procédures de conventions collectives n’est pas suffisant. La commission prie donc instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, pour s’assurer que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État, y compris les enseignants et les salariés d’entreprises publiques, jouissent du droit de négociation collective. La commission espère que le gouvernement sera en mesure de faire état de progrès à cet égard dans un avenir proche.