Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Chile (Ratification: 1999)

La Comisión toma nota de la información complementaria proporcionada por el Gobierno a la luz de la decisión adoptada por el Consejo de Administración en su 338.ª reunión (junio de 2020) y que relata las medidas adoptadas en el contexto de la pandemia de COVID-19 en atención a la aplicación del Convenio. Al respecto, la Comisión saluda las medidas indicadas por el Gobierno en aras de prorrogar los mandatos de las directivas sindicales durante el estado de excepción (con la posibilidad de que las organizaciones eligieran a sus representantes si consideraban que existían las condiciones para desarrollar el proceso electoral), así como de asegurar que los trabajadores que prestan servicios a distancia sean informados sobre existencia de sindicatos en la empresa, y otras medidas para facilitar la acción y consulta de las organizaciones de trabajadores en medidas vinculadas a la pandemia, como su participación en los acuerdos de reducción de la jornada laboral como consecuencia de la emergencia sanitaria, o su capacidad de defender a sus afiliados ante eventuales vicios en la suspensión de relaciones laborales.

La Comisión también toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 15 de septiembre de 2020, y que alegan represión violenta de la protesta contra una reforma antisindical a fines del 2019, incluida la detención temporal y heridas a varios dirigentes sindicales, así como un intento de entrada en la sede de la Central Unitaria de Trabajadores de Chile (CUT). Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la CUT, recibidas el 6 de octubre de 2020, alegando también limitaciones al ejercicio del derecho de manifestación y a las actividades sindicales, y la detención arbitraria e injustificada de 24 dirigentes sindicales en varias ciudades, así como la muerte de un dirigente sindical de pescadores artesanales (cuestionando la versión oficial de que fue un suicidio), ataques e intentos de ingreso en locales sindicales (en particular la sede de la CUT, también alegada por la CSI), y el espionaje y vigilancia a dirigentes sindicales. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus comentarios sobre estos graves alegatos.

La Comisión toma nota de que, en cuanto a la queja presentada en virtud del artículo 26 de la Constitución de la OIT alegando el incumplimiento de este y otros convenios de la OIT por parte de la República de Chile presentada por un delegado trabajador en la Conferencia Internacional del Trabajo de 2019, el Consejo de Administración: (i) decidió no someterla a una Comisión de Encuesta y dio por terminado el procedimiento incoado en virtud del artículo 26, al tiempo que (ii) invitó al Gobierno a que siga informando al sistema de control regular de la OIT acerca de las medidas adoptadas para aplicar los convenios pertinentes en la legislación y en la práctica.

En cuanto a las demás cuestiones pendientes, la Comisión reitera el contenido de sus comentarios adoptados en 2019 y reproducidos a continuación.

La Comisión toma nota de las observaciones, relativas a la aplicación del Convenio en la legislación y en la práctica (incluidos alegatos de vulneraciones en los sectores público, de la alimentación, del transporte y del cobre), que le fueron remitidas por las siguientes organizaciones: la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), recibidas el 29 de agosto de 2019; de la Confederación de Trabajadores del Cobre (CTC), la Confederación General de Trabajadores Públicos y Privados (CGTP) y la Federación Sindical Mundial (FSM, que retoma las observaciones de la CGTP), todas ellas recibidas el 30 de agosto de 2019; la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1.º de septiembre de 2019; así como de las observaciones de la Federación de Sindicatos de Trabajadores de Chile (FESINTRACH), recibidas el 2 de septiembre de 2019; del Sindicato de Empresa núm. 1 Promotora CMR Falabella, recibidas el 20 de septiembre de 2019 y de la CUT, recibidas el 26 de octubre de 2019. La Comisión pide al Gobierno que transmita sus observaciones al respecto. Observando que el Gobierno no respondió a varias peticiones formuladas en sus comentarios precedentes, incluido en relación con múltiples observaciones de interlocutores sociales remitidas en 2016, la Comisión confía recibir las informaciones faltantes en la próxima memoria.

Artículos 2 y 3 del Convenio. Cuestiones legislativas no cubiertas por la reforma del Código del Trabajo. En su comentario precedente, al tiempo que tomó nota con satisfacción de la modificación o derogación de varias disposiciones del Código del Trabajo (CT) que no estaban en conformidad con el Convenio, la Comisión observó que quedaba pendiente adecuar al Convenio las otras normas siguientes:

• -Modificación del artículo 23 de la Constitución Política, que dispone que el cargo de dirigente sindical es incompatible con la militancia en un partido político y que la ley deberá establecer sanciones a aquellos dirigentes que intervengan en actividades político partidistas. En comentarios precedentes la Comisión había saludado la presentación de un proyecto de ley de reforma constitucional en octubre de 2014 para suprimir estas inhabilidades, pero tomó nota de que el proyecto no fue aprobado.
• -Modificación del artículo 48 de la Ley núm. 19296, que otorga amplias facultades a la dirección del trabajo en el control de los libros y de los antecedentes financieros y patrimoniales de las asociaciones. En su precedente observación, la Comisión tomó nota de que el Gobierno indicó que la doctrina de la Dirección del Trabajo en relación a la materia es consistente con los principios de la libertad sindical y deja a las organizaciones en el control de sus libros y antecedentes financieros y patrimoniales; y de que un protocolo de acuerdo entre el Gobierno y la mesa del sector público de 2014 incluyó el compromiso de abordar posibles modificaciones de la Ley núm. 19296.
• -Derogación del artículo 11 de la Ley sobre Seguridad Interior del Estado, núm. 12927, que dispone la posibilidad de castigar con el presidio o relegación en casos de paro o huelga en ciertos servicios, y modificación del artículo 254 del Código Penal, que prevé sanciones penales en caso de interrupción de servicios públicos o de utilidad pública o de abandono de destino de los empleados públicos. En su precedente observación, la Comisión tomó nota de que el Gobierno indicó que estas disposiciones no habían tenido aplicación y recordó que no debería poder imponerse ninguna sanción penal a un trabajador que participa en una huelga de manera pacífica, que no hace sino ejercer un derecho esencial, y que por ello, no debería poder ser sancionado con una multa o pena de prisión.

La Comisión observa que en su última memoria el Gobierno no brinda información adicional alguna sobre la aplicación, modificación o derogación de estas disposiciones, y que las observaciones de varios interlocutores sociales siguen denunciando la incompatibilidad de estas disposiciones con el Convenio. La Comisión expresa nuevamente la esperanza de que el Gobierno tome muy próximamente las medidas necesarias para poner estas normas en conformidad con el Convenio y pide al Gobierno que le informe de toda evolución al respecto.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de organizar sus actividades y de formular su programa de acción. Exclusión de la huelga a empresas declaradas estratégicas. El artículo 362 del CT, bajo el rubro de determinación de las empresas en las que no se podrá ejercer el derecho a huelga, establece que no podrán declarar la huelga los trabajadores que presten servicios en corporaciones o empresas, cualquiera sea su naturaleza, finalidad o función, que atiendan servicios de utilidad pública o cuya paralización cause grave daño a la salud, a la economía del país, al abastecimiento de la población o a la seguridad nacional. En su precedente comentario la Comisión recordó que esta determinación de las empresas en las que no se puede ejercer el derecho a huelga, a ser aprobada conjuntamente por varios ministerios y susceptible de recurso ante la Corte de Apelaciones, cubre potencialmente servicios que van más allá de la definición de servicios esenciales en el sentido estricto del término (aquellos cuya interrupción podría poner en peligro, la vida, la seguridad o la salud de toda o parte de la población). Recordando que la prohibición a la huelga en atención a los servicios prestados debería limitarse a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, la Comisión reiteró que la noción de utilidad pública y la de daño a la economía son más amplias que la de servicios esenciales. Asimismo, la Comisión observó que los «servicios de utilidad pública» estarían ya cubiertos por el sistema de servicios mínimos establecido en el artículo 359, que es diferente del concepto de servicios esenciales en el sentido estricto del término. Observando que el Gobierno no brinda la información solicitada sobre la aplicación práctica de este artículo, la Comisión observa que, según indica la CSI, en virtud del mismo se aprobó en agosto de 2017 una lista de 100 empresas consideradas estratégicas y excluidas del derecho a huelga, entre las que se encuentran, entre otras, empresas de los sectores de la salud y la energía, y que 14 sindicatos habrían presentado reclamaciones al respecto ante la Corte de Apelaciones. La Comisión observa asimismo que en agosto de 2019 se publicó una nueva lista de empresas consideradas como estratégicas y excluidas del derecho de huelga (del antiguo listado de 100 se eliminaron 43 empresas y se agregaron 15 nuevas). Al tiempo que considera que debería enmendarse el artículo 362 del CT en aras de asegurar que la prohibición del derecho de huelga solo puede afectar a servicios esenciales en el sentido estricto del término, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que informe sobre la aplicación práctica del artículo 362 del CT, precisando las distintas categorías de servicios prestados por las empresas excluidas del derecho de huelga, así como el tratamiento de las reclamaciones que pudieran presentarse al respecto. La Comisión recuerda que sin poner en tela de juicio el derecho de huelga de la gran mayoría de los trabajadores, un servicio mínimo negociado puede ser establecido en los servicios públicos de importancia trascendental que no son servicios esenciales en el sentido estricto del término.

Reemplazo de trabajadores. En su precedente comentario, mientras que por una parte la Comisión tomó nota con satisfacción de la introducción en el CT de la prohibición de reemplazo de huelguistas, así como de la introducción de sanciones en caso de reemplazo (artículos 345, 403 y 407), por otra parte, tomó nota de que, según la CGTP, otras disposiciones recién introducidas podrían desvirtuar o introducir incertidumbre en tales prohibiciones de reemplazo de trabajadores en caso de huelga. La CGTP aludía en particular a la posibilidad prevista en el nuevo artículo 306 del CT que una empresa que haya subcontratado una obra o servicio a otra empresa pueda ejecutar directamente o a través de un tercero la provisión de la obra o el servicio subcontratado que haya dejado de prestarse en caso de huelga (al respecto la CGTP alegó que más del 50 por ciento de los trabajadores del país trabajan en empresas contratistas). La Comisión pidió al Gobierno sus comentarios sobre las observaciones de la CGTP y que informase sobre la aplicación práctica de los artículos 306, 345, 403 y 407, incluyendo las sanciones aplicadas por el reemplazo de huelguistas, así como el impacto de la contratación de trabajadores en virtud del artículo 306 en los trabajadores o en los servicios interrumpidos debido a las huelgas. La Comisión toma nota de que el Gobierno informa sobre distintos pronunciamientos jurídicos de la Dirección del Trabajo acerca de la normativa en cuestión, incluido un dictamen aclarando que no es ajustado a derecho que una empresa de servicios transitorios suministre trabajadores a una empresa principal para la provisión de una obra o servicio que ha dejado de prestarse con motivo de la huelga de los trabajadores de la empresa contratista encargada de su ejecución. La Comisión saluda estas aclaraciones, al tiempo que observa que el Gobierno no brinda insumos adicionales sobre la aplicación práctica de los artículos antes mencionados. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la cuestión del reemplazo de trabajadores es objeto de observaciones adicionales de los interlocutores sociales —en este sentido, la CTC afirma que el artículo 403 del CT promueve de hecho el reemplazo interno de trabajadores en huelga y la CGTP denuncia que las autoridades permiten el reemplazo de trabajadores en las huelgas del sector de transportes públicos de pasajeros de Santiago de Chile. La Comisión pide al Gobierno que brinde sus comentarios sobre las observaciones de los interlocutores sociales relativas a estas cuestiones, y remita mayores informaciones sobre la aplicación práctica de los artículos 306, 345, 403 y 407, incluyendo las sanciones aplicadas por el reemplazo de huelguistas, así como el impacto de la contratación de trabajadores en virtud del artículo 306 en los trabajadores huelguistas o en los servicios interrumpidos debido a las huelgas.

El ejercicio de la huelga más allá de la negociación colectiva reglada. En precedentes comentarios la Comisión observó que, en términos generales, la huelga se regula en el marco de la negociación colectiva reglada. Al respecto, la Comisión aludió a las recomendaciones formuladas al Gobierno por parte del Comité de Libertad Sindical, en las que este último: i) teniendo en cuenta que la legislación no permite las huelgas que se produzcan fuera del contexto de la negociación colectiva, pidió al Gobierno que en consulta con las organizaciones de trabajadores y de empleadores tomase las medidas necesarias para modificar la legislación de conformidad con los principios de la libertad sindical (véase 367.º informe, marzo de 2013, núm. 2814, párrafo 365), y ii) recordando el principio de que los intereses profesionales y económicos que los trabajadores defienden mediante el derecho de huelga abarcan no solo la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social y a los problemas que se plantean en la empresa y que interesan directamente a los trabajadores, el Comité pidió al Gobierno que tomase todas las medidas necesarias, inclusive legislativas si fuese necesario, para garantizar este principio, sometiendo a la Comisión los aspectos legislativos del caso (véase 371.er informe, marzo de 2014, caso núm. 2963, párrafo 238).

En este sentido, algunos interlocutores sociales (véanse, por ejemplo, las observaciones de la CSI de 2016, de la CGTP de 2016 y 2019, y de la CTC de 2019) han venido denunciando la no protección de la huelga fuera de la negociación reglada. Por otra parte, la Comisión observó que una sentencia de 23 de octubre de 2015 de la Corte de Apelaciones de Santiago sostuvo que el nuevo hecho de que la ley regule la huelga para un caso (la negociación colectiva reglada) no puede llevar a sostener que fuera de ella se encuentre prohibida, entendiendo que lo que el legislador ha omitido regular o definir, no puede sostenerse que lo ha prohibido (la Comisión alude a otros pronunciamientos judiciales recientes en el mismo sentido, como la sentencia del Juzgado de Letras del Trabajo de Antofagasta de 6 de agosto de 2019, que afirma que el derecho de huelga es un derecho esencial regulado en el Convenio y que la Corte Suprema ha determinado que se encuentra garantizada la huelga incluso fuera de los procesos de negociación colectiva). A la luz de las decisiones judiciales antes mencionadas, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que brinde sus comentarios a las observaciones de los interlocutores sociales denunciando la no protección de la huelga fuera de la negociación reglada, y que proporcione información sobre las medidas tomadas en relación a las recomendaciones aludidas a este respecto.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno, que reitera el contenido de su solicitud previa adoptada en 2019.