Direct Request (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Labour Relations (Public Service) Convention, 1978 (No. 151) - Philippines (Ratification: 2017)

La commission prend note des informations supplémentaires communiquées par le gouvernement comme suite à la décision prise par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). Elle procédera à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement cette année, ainsi que sur la base des informations dont elle disposait déjà avec le premier rapport du gouvernement, en 2019.

Article 1 de la convention. Champ d’application. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle tous les fonctionnaires (de tous les secteurs, mécanismes gouvernementaux et organismes publics, y compris les entreprises publiques et semi-publiques constituées) sont autorisés à constituer des organisations de travailleurs de leur choix, de s’y affilier ou d’y participer (articles 1 et 2 du décret no 180 de 1987 (EO 180)), et les employés temporaires du gouvernement bénéficient de la protection garantie par la loi (article IX (B), article 2(6) de la Constitution des Philippines). Notant que la Cour suprême a considéré que le personnel gouvernemental temporaire bénéficie du droit à l’auto-organisation et qu’il bénéficie d’une protection contre les licenciements arbitraires, la commission observe cependant qu’il n’existe pas de loi, règle ou politique nationale reconnaissant le droit du personnel temporaire à s’organiser. Notant en outre que le gouvernement déclare, dans son rapport supplémentaire, que la convention reconnaît expressément que le pays peut déterminer la mesure dans laquelle les garanties prévues par la convention s’appliquent à l’égard des salariés dont les attributions revêtent un caractère éminemment confidentiel, du personnel des forces armées et de celui de la police, la commission note que, en vertu du décret EO 180 et du règlement révisé régissant l’exercice du droit du personnel gouvernemental à s’organiser, 2004 (Règlement d’application (IRR) du décret EO 180), plusieurs autres catégories de travailleurs dont les fonctions ne justifient pas l’exclusion du champ d’application de la convention subissent néanmoins des limitations des garanties prévues par la convention: les sapeurs-pompiers et les gardiens de prison ne sont pas autorisés à constituer une organisation de salariés quelle qu’elle soit, s’y affilier ou à y apporter leur concours à des fins de négociation collective, et d’autres catégories de personnel qui, par la nature de leurs fonctions, sont autorisées à porter des armes à feu, ne peuvent pas non plus bénéficier de ce droit, sauf en cas d’autorisation écrite expresse émanant de la direction. Rappelant à cet égard que la Commission de l’application des normes de la Conférence de 2019 priait le gouvernement de veiller à ce que tous les travailleurs, sans distinction d’aucune sorte, puissent constituer des organisations de leur choix et s’y affilier, conformément à l’article 2 de la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la commission se réfère aux commentaires détaillés qu’elle a formulés sur la question au titre de la convention no 87.

Conditions d’enregistrement des syndicats du secteur public. Questions législatives. Dans son précédent commentaire au titre de la convention no 87, la commission priait le gouvernement de l’informer des progrès accomplis dans la modification de l’IRR du décret EO 180 concernant les conditions d’enregistrement des syndicats du secteur public, et de fournir copie de l’IRR une fois qu’il sera publié. La commission note l’indication donnée par le gouvernement à la Commission de la Conférence de 2019, selon laquelle, depuis la ratification de cette convention en 2017, l’activité syndicale dans le secteur public a connu un regain de vitalité et les syndicats du secteur, en particulier dans les unités gouvernementales locales, ont augmenté. La commission note que, dans son rapport supplémentaire, le gouvernement ajoute qu’une augmentation de 14 pour cent a été observée en 2018 par rapport à 2017 dans l’enregistrement de syndicats, avec un total de 1789 syndicats enregistrés et 493 101 travailleurs syndiqués dans le secteur public en juillet 2020 (46 pour cent des organisations de salariés enregistrées dans le secteur public sont des organisations syndiquant les salariés de services publics locaux, 32 pour cent sont des organisations syndiquant les salariés d’instances gouvernementales nationales, 13 pour cent sont des organisations syndiquant les salariés d’universités et de collèges d’État et 9 pour cent sont des organisations syndiquant les salariés de sociétés appartenant à l’État et administrées par celui-ci). La commission note en outre que les projets de loi n° 2621 et 2846, qui visent à combler des lacunes dans les relations socioprofessionnelles dans le secteur public, en particulier quant au droit de se syndiquer, et qui visent à codifier dans un statut général unique l’ensemble des lois et autres instruments pertinents régissant la fonction publique, ont été présentés à la 18e session du Congrès en juillet 2019 et sont actuellement devant la Commission de la fonction publique et de la réglementation professionnelle de l’Assemblée. Le gouvernement indique également que le passage en revue de l’IRR dans sa teneur modifiée a été présenté au Conseil de gestion du personnel de la fonction publique (PSLMC) en janvier 2020, que plusieurs membres ont demandé un report des délais pour passer en revue les amendements et que, malgré la pandémie actuelle de COVID 19, les travaux sur les amendements se poursuivent. Le gouvernement ajoute qu’entre-temps, la PSLMC a adopté plusieurs résolutions qui ont eu un impact positif auprès des syndicats du secteur public depuis 2017. Tout en se félicitant de cette information, la commission observe que le gouvernement ne fournit pas de précisions sur l’impact constaté ou attendu de ces propositions concernant le seuil d’enregistrement des organisations de fonctionnaires et que l’intitulé des résolutions de la PSLMC est loin de suggérer qu’elles abordent cette question. La commission rappelle à cet égard que le Centre des travailleurs unis et progressistes (SENTRO) s’était déclaré préoccupé de voir que les prescriptions requises pour l’enregistrement d’un syndicat dans le secteur public sont beaucoup trop contraignantes (nécessité d’obtenir 10 pour cent de signatures de soutien). Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de donner des informations actualisées sur les progrès de la réforme législative portant sur le droit des salariés du secteur public de se syndiquer et elle le prie notamment de signaler tout impact que ces réformes auraient pu avoir sur le seuil d’enregistrement des organisations de salariés du secteur public.

Article 6. Facilités accordées aux organisations d’agents publics. La commission note que l’IRR du décret EO 180 autorise les organisations d’agents publics à collecter des cotisations raisonnables afin de financer l’organisation de séminaires sur le syndicalisme dans le secteur public et d’autres activités connexes, et pour mener des négociations concernant les systèmes de communication et autres facilités sociales et culturelles. La commission note également que le projet de loi de la Chambre des Représentants no 2621 (déposé en juillet 2019) a pour but de combler les lacunes dont souffrent les relations de travail du secteur public, en particulier en ce qui concerne la protection du droit syndical, les facilités à accorder aux organisations des agents publics, les procédures visant à déterminer les conditions d’emploi, les droits civils et politiques et le règlement des conflits découlant de la détermination des conditions d’emploi ou en rapport avec elles. La commission observe cependant que le gouvernement n’indique pas clairement les facilités accordées actuellement aux représentants des organisations d’agents publics reconnues, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions, conformément à ce que prévoit l’article 6 de la convention. En conséquence, la commission prie le gouvernement d’indiquer de manière détaillée quelles sont les facilités accordées aux représentants des organisations d’agents publics reconnues, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions. Espérant que la réforme législative imminente réglera cette question, la commission veut croire également que, dans le cadre du processus d’adoption de la législation susmentionnée, les organisations des agents publics sont largement consultées, et elle prie le gouvernement de communiquer le texte de cette législation une fois qu’elle aura été modifiée.

Article 7. Participation des organisations des agents publics dans la détermination des conditions d’emploi de leurs membres. La commission note qu’un syndicat dûment enregistré qui bénéficie du soutien de la majorité des employés de base réguliers dans l’unité administrative en question peut obtenir le statut d’agent exclusif de négociation collective, que lui confère la Commission de la fonction publique (articles 9 12 du décret EO 180, règle I, article 1(a) de l’IRR sur le décret EO 180). La commission rappelle à cet égard que la prescription imposée au syndicat d’obtenir le soutien de la majorité absolue de tous les travailleurs de l’unité administrative pour être reconnus en tant qu’agent de négociation peut poser problème chaque fois qu’aucun syndicat n’obtient le soutien de la majorité absolue, empêchant ainsi toute négociation collective. La commission prend note des informations détaillées contenues dans le rapport supplémentaire du gouvernement, qui ont trait au nombre des organisations d’agents publics ayant obtenu le statut de partenaire exclusif à la négociation, et elle note avec intérêt que ce nombre a progressé (avec 74 syndicats de plus en 2017, 94 syndicats de plus en 2018 et 848 syndicats de plus en 2019), si bien que leur nombre total est passé de 1167 en 2017 à 1407 en 2019, et que la moitié des syndicats enregistrés dans le secteur public sont parvenus à conclure et faire enregistrer une convention collective. La commission prie le gouvernement de continuer de communiquer des informations détaillées sur le nombre des organisations d’agents publics ayant obtenu le statut d’agent exclusif à la négociation et sur le nombre des conventions collectives conclues et en vigueur dans le secteur public. La commission prie également le gouvernement de préciser si, au cas où aucun syndicat d’une unité de négociation donnée n’obtient le seuil de majorité absolue qui lui permet de négocier au nom de tous les travailleurs, les syndicats existants peuvent négocier, conjointement ou séparément, au moins au nom de leurs propres membres.

La commission note en outre que, en vertu du chapitre 1, livre V, article 3 du décret no 292 (1987), les conditions d’emploi de tous les fonctionnaires, y compris ceux des entreprises publiques et semi-publiques constituées, devront être fixées par la loi, et celles qui ne le sont pas peuvent faire l’objet de négociations entre des organisations de salariés reconnues et les autorités gouvernementales appropriées. De même, le décret EO 180 et son IRR prévoient que les conditions d’emploi peuvent faire l’objet de négociations entre des organisations de salariés reconnues et les autorités gouvernementales appropriées, à l’exception de celles fixées par la loi qui ont trait aux augmentations de salaire, aux prestations et aux frais de voyage (article 13 du décret EO 180, règle I, article 1(i) et règle XII, articles 1 3 de l’IRR se rapportant au décret EO 180). La commission prend également note de l’indication du gouvernement, selon laquelle le décret EO 180 établit le PSLMC, tandis que le Conseil national tripartite sur la paix sociale (NTIPC) a été reconduit en 2013 en tant que principal mécanisme consultatif et de conseil confié au Département du travail et de l’emploi (DOLE). C’est par lui que les travailleurs, les employeurs et le gouvernement peuvent échanger au sujet des politiques à suivre dans le domaine du travail et de l’emploi, son mandat étant de formuler des points de vue, des recommandations et des propositions tripartites sur les préoccupations professionnelles, économiques et sociales, lesquels seront soumis au Président ou au Congrès. Enfin, la commission prend note des informations détaillées communiquées par le gouvernement dans son rapport supplémentaire, relatives à l’extension de la composition des organes tripartites, notamment que le PSLMC admet la participation de représentants de secteur élus aux délibérations sur la politique syndicale dans le secteur public au niveau du groupe de travail technique du PSLMC et que tous les mécanismes tripartites sous la supervision du DOLE, y compris le NTIPC, les conseils régionaux tripartites pour la paix du travail (RTIPC) et les conseils tripartite de branches (ITC) accueillent des représentants des syndicats du secteur public. Ceci garantit que les intérêts des travailleurs des services gouvernementaux sont pleinement représentés dans les processus de prise de décision au niveau national, régional et local, assurant ainsi le tripartisme et le dialogue social. Le gouvernement rend compte également des engagements pris par le DOLE de continuer à participer à des consultations soutenues pour l’élaboration d’une feuille de route sur les relations socioprofessionnelles dans le secteur public qui soit en accord avec les principes de la convention. Tenant dûment compte de ces initiatives, la commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur tout mécanisme officiel permettant aux organisations des agents publics de négocier ou de participer à la détermination des conditions de leur emploi, conformément à l’article 7 de la convention, sans restrictions sur les sujets abordés, et elle le prie de fournir de plus amples informations sur l’élaboration d’une feuille de route sur les relations socioprofessionnelles dans le secteur public.

Article 8. Règlement des différends. La commission note, d’après les informations fournies par le gouvernement, que le PSLMC a pour mandat de mettre en œuvre et de gérer les dispositions du décret EO 180, ce qui englobe le règlement des différends, et qu’il a la compétence exclusive en première instance en matière de différends à régler dans le cadre de négociations collectives ou lorsque le règlement de ces différends se trouve dans l’impasse. En conséquence, si un différend n’est pas résolu après que toutes les voies de recours disponibles dans le cadre des lois et des procédures existantes aient été tentées, les parties peuvent conjointement le soumettre au PSLMC (article 16 du décret EO 180). La commission observe toutefois que les membres du PSLMC sont exclusivement des représentants gouvernementaux (le président de la Commission de la fonction publique (président); le secrétaire du DOLE (vice-président); le secrétaire du Département des finances; le secrétaire du Département de la justice; et le secrétaire du Département du budget et de la gestion) et que les représentants des organisations des agents publics n’ont pas le droit au vote dans les discussions et les délibérations de ce conseil et sont seulement autorisés à participer à ses délibérations. Pour cette raison, il semble que le PSLMC ne constitue pas un moyen indépendant et impartial de régler les différends survenant à propos de la détermination des conditions d’emploi, comme le prévoit l’article 8 de la convention. La commission note en outre que, selon le rapport supplémentaire du gouvernement, l’IRR du décret EO 180 prévoit également des directives sur le règlement des conflits (règle XIV), sur les pratiques déloyales en matière de gestion du personnel (règle XVI) et sur les conflits intra syndicaux aux organisations de salariés (règle XVII), ainsi que sur la soumission de plaintes ou de pétitions auprès du Conseil (règles XIX et XX). L’IRR du décret EO 180 fait aussi référence à la conciliation et à la médiation des différends menées par le responsable des relations du personnel de la Commission de la fonction publique (devenu entre-temps le responsable des relations des ressources humaines) avant qu’un conflit ne soit déféré au Conseil pour résolution (règle XVIII). La commission observe cependant qu’il n’a pas été fourni d’informations nouvelles quant à la possibilité pour les représentants des organisations de fonctionnaires de prendre part au vote lors des discussions et des délibérations du PSLMC ou sur l’existence de tout autre moyen indépendant et impartial de régler les différends qui peuvent surgir à propos de la détermination des conditions d’emploi, comme le prévoit l’article 8 de la convention. La commission prie donc à nouveau le gouvernement d’indiquer si les différends survenant à propos de la détermination des conditions d’emploi dans le service public peuvent être soumis à d’autres mécanismes indépendants bénéficiant de la confiance des parties intéressées.

Application de la convention dans la pratique. La commission prend note des informations que le gouvernement a fournies concernant la création et les rôles de la Commission de la fonction publique, du PSLMC et des départements du travail et de l’emploi, des finances, de la justice et du budget et de la gestion, dans le cadre de l’administration et de l’application des règles régissant les agents publics. Elle observe que, dans son rapport supplémentaire, le gouvernement clarifie le rôle de la commission de la fonction publique et celui du département du budget et de la gestion, s’agissant de faire porter effet, dans la pratique, aux garanties prévues par la convention pour les agents publics. La commission note également avec intérêt que le gouvernement donne des informations sur les primes accordées dans le cadre d’une convention collective annuelle (CNA), en tant que gratifications récompensant les efforts des salariés dans le sens d’une plus grande productivité. Ces gratifications peuvent être octroyées aussi bien aux cadres qu’au personnel des agences qui ont adoptée et mise en œuvre avec succès des CNAs, en reconnaissance des efforts consentis pour la réalisation des objectifs de performance à un moindre coût et en parvenant à des modes de fonctionnement plus efficace à travers des mesures d’économie et des améliorations systémiques.

Décisions judiciaires. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement concernant une décision judiciaire promulguée par la Cour suprême des Philippines concernant l’application de la convention, et de la déclaration selon laquelle il existe d’autres jugements similaires. La commission prie le gouvernement de continuer de fournir des informations sur les décisions judiciaires se rapportant aux questions de principe concernant l’application de la convention.