Observation (CEACR) - adopted 2020, published 109th ILC session (2021)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

La commission prend note des informations supplémentaires fournies par le gouvernement à la lumière de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 338e session (juin 2020). La commission a procédé à l’examen de l’application de la convention sur la base des informations supplémentaires reçues du gouvernement cette année, ainsi que sur la base des informations dont elle disposait en 2019.

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2019 et le 16 septembre 2020. La commission prend note également des observations conjointes du Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala et des Syndicats globaux du Guatemala, reçues le 16 octobre 2020. La commission note les réponses du gouvernement à ces observations qui portent sur des questions examinées dans le présent commentaire, ainsi que sur des allégations de violation de la convention dans la pratique.

La commission prend également note des observations du Comité de coordination des associations de l’agriculture, du commerce, de l’industrie et de la finance (CACIF), présentées avec l’appui de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et reçues le 1er septembre 2019, qui portent aussi sur des questions examinées par la commission dans le présent commentaire.

Pandémie de COVID-19 et application de la convention. La commission prend note des allégations du Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et des Global Unions au Guatemala selon lesquelles: i) à cause de l’interdiction des réunions publiques dans le cadre de l’état d’urgence, plusieurs organisations syndicales se sont retrouvées sans direction, le mandat de leur comité directeur étant arrivé à échéance; ii) compte tenu de ce qui précède, elles ont demandé à plusieurs reprises au ministère du Travail de publier une décision ministérielle prolongeant jusqu’à la fin de la crise le mandat des comités directeurs qui avaient expiré; iii) face à l’inaction des autorités, les centrales syndicales ont envoyé un projet de décision ministérielle au ministère du Travail et ont proposé de demander l’assistance du Bureau; iv) à la levée de l’état d’urgence, le 1er octobre 2020, lorsqu’il a à nouveau été possible de se réunir, elles ont demandé que le ministre du Travail fournisse des orientations aux organisations sans direction, mais n’ont obtenu aucune réponse; et v) le vide juridique créé par l’inaction des autorités a laissé les travailleurs et leurs organisations sans défense, surtout dans un contexte où surviennent de nombreux actes antisyndicaux. Soulignant que les mesures de distanciation consécutives à la pandémie ne doivent pas affecter la capacité des syndicats à représenter leurs membres et constatant que le gouvernement n’évoque pas cette question dans ses commentaires sur les observations des centrales syndicales nationales, la commission prie le gouvernement d’engager dès que possible un dialogue avec les syndicats concernés afin de résoudre les difficultés soulevées. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.

Suivi de la décision adoptée par le Conseil d’administration à sa 334e session relative à la clôture de la procédure de plainte ouverte au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT alléguant l’inexécution de la convention

La commission prend note des discussions qui ont eu lieu lors de la 340e session du Conseil d’administration (octobre-novembre 2020) concernant les nouvelles mesures prises aux fins de la mise en œuvre complète et durable de la feuille de route adoptée en 2013, dans le cadre du suivi de la plainte présentée en 2012 en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT alléguant l’inexécution de la convention.

La commission note que le Conseil d’administration: i) a accueilli avec satisfaction le programme de coopération technique du BIT «Renforcement de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale au Guatemala aux fins de l’application effective des normes internationales du travail» et a appelé au financement de sa mise en œuvre; et ii) a demandé au Bureau de lui rendre compte de la mise en œuvre du projet chaque année à sa session d’octobre-novembre, pendant les trois ans que durera le programme.

Droits syndicaux et libertés publiques

La commission constate avec regret que depuis 2005 elle est saisie, comme le Comité de la liberté syndicale, d’allégations afférentes à de graves actes de violence, y compris de nombreux meurtres, commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, allégations qui ont également trait à l’impunité entourant ces actes. À cet égard, la commission prend note: i) des informations communiquées par le gouvernement dans ses rapports de 2019 et 2020 sur l’application de la convention; et ii) des éléments contenus dans les rapports que le gouvernement, d’une part, et le Mouvement populaire autonome et syndical guatémaltèque et les Global Unions au Guatemala, de l’autre, ont présentés au Conseil d’administration en septembre 2019. La commission note en outre que le gouvernement a joint à son rapport supplémentaire de 2020 le document préparé de manière tripartite par la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale (ci-après, la Commission nationale tripartite) et envoyé au Conseil d’administration en septembre 2020. Le document reprend la position de chacun des mandants nationaux tripartites sur l’état d’avancement de la feuille de route de 2013.

La commission note également que le Comité de la liberté syndicale a examiné, à sa session d’octobre 2019, le cas no 2609 qui regroupe des plaintes dénonçant des actes de violence antisyndicale, dont 90 homicides de membres du mouvement syndical intervenus entre 2004 et 2018 (voir 391e rapport, octobre 2019, cas no 2609, paragraphes 270 à 302).

La commission note que le gouvernement fournit des informations sur les initiatives institutionnelles prises pour faire face au phénomène de la violence antisyndicale. Elle note que le gouvernement indique spécifiquement que: i) pour réduire les délais et rendre une justice prompte et efficace, le ministère public a créé en novembre 2019, le parquet spécialisé dans les infractions contre le personnel judiciaire et les syndicalistes; ii) cette structure compte une direction, une unité chargée des infractions contre le personnel judiciaire et une autre chargée des infractions contre les syndicalistes, et dispose, pour l’exercice budgétaire 2020, de 4 918 412 quetzales (environ 618 500 dollars des É.-U.); iii) le ministère public a mis en place un système de gestion intégral des cas pour éviter tout retard dans le traitement des cas; iv) en février 2020, la Commission nationale tripartite a tenu une réunion avec la Procureure générale au cours de laquelle, s’appuyant sur les recommandations du Comité de la liberté syndicale, elle lui a demandé de mener sans délai des enquêtes sur 35 cas d’homicide; v) le 6 août 2020, le gouvernement et les partenaires sociaux ont approuvé le programme de coopération technique préparé par le Bureau, ainsi que les activités pour renforcer la réponse de l’État à la violence antisyndicale; et vi) le plan de travail de la Commission nationale tripartite pour la période 2020-2021 prévoit des réunions de haut niveau avec la Cour suprême de justice, le ministère public et le ministère de l’Intérieur sur les réponses à la violence antisyndicale. La commission note en outre que, lors de la discussion tenue à la 340e session du Conseil d’administration, le gouvernement s’est référé à une déclaration conjointe du 22 octobre 2020 du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, du ministère de l’Intérieur et du ministère public sur la violence antisyndicale, dans laquelle les institutions susmentionnées s’engagent à: i) assurer rapidement une coordination interinstitutionnelle pour garantir les droits fondamentaux des dirigeants syndicaux et des syndicalistes; ii) chercher à accroître et à renforcer les capacités institutionnelles pour atteindre cet objectif; et iii) dynamiser les espaces de dialogue avec les représentants des défenseurs des droits du travail et avec la Commission nationale tripartite.

La commission prend également note des données actualisées que le gouvernement a fournies concernant les enquêtes sur 90 homicides de membres du mouvement syndical dont il ressort que: i) 24 décisions ont été prononcées (19 condamnations et 5 acquittements), et une mesure corrective a été prise; ii) deux affaires sont en cours de jugement oral et public; iii) sept mandats d’arrêt sont en cours; iv) les poursuites pénales engagées dans six affaires sont éteintes; et v) en 2020, des progrès ont été accomplis dans les procédures d’enquêtes concernant 13 homicides. Le gouvernement indique en outre que les enquêtes du ministère public sont actuellement soumises aux mesures de prévention adoptées pour faire face à la pandémie de COVID-19.

Par ailleurs, la commission note aussi que le gouvernement déclare que, entre le 1er janvier 2019 et juillet 2020, 109 demandes tendant à la mise en place de mesures de sécurité pour des membres du mouvement syndical ont été reçues et indique à cet égard que: i) il a été décidé d’instaurer 86 mesures établissant un périmètre de sécurité pour une durée de six mois, trois mesures de sécurité personnelle pour la même durée, et 12 mesures consistant à mettre à disposition un numéro de téléphone compte tenu du faible niveau de risque déterminé; ii) huit demandes sont en cours de traitement; et iii) en tout, cinq membres du mouvement syndical bénéficient actuellement de mesures de sécurité personnelle, alors qu’ils étaient deux en 2019.

La commission note également que, dans sa contribution au document de la Commission nationale tripartite, le CACIF: i) fait référence à la difficulté croissante d’établir les faits à mesure que les années passent; ii) suggère de concentrer les efforts sur les affaires dans lesquelles il est possible d’établir la vérité et de condamner les responsables; et iii) déclare que la Commission nationale tripartite devrait examiner les mécanismes de prévention et de protection de la liberté syndicale en vue d’évaluer l’opportunité d’en modifier certains aspects.

En outre, la commission note également que la CSI, dans ses observations de 2019 et 2020, allègue: i) l’assassinat en novembre 2018 du dirigeant du Syndicat des travailleurs et travailleuses de l’enseignement secondaire à distance de Santa Rosa; ii) l’assassinat de six dirigeants syndicaux entre le 2 février et le 2 juin 2020; et iii) plusieurs tentatives d’assassinat et menaces contre des dirigeants syndicaux nationaux et locaux de premier plan. Elle note également que le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et les Global Unions au Guatemala, en plus d’alléguer un recul de la politique de protection menée par le ministère de l’Intérieur, dénoncent l’assassinat de douze dirigeants syndicaux et syndicalistes entre le 1er janvier et le 22 septembre 2020, ainsi que trois autres tentatives d’assassinat. La commission note que les centrales syndicales indiquent que le nombre total de syndicalistes tués dépasse désormais la centaine. La commission note avec une profonde préoccupation les nombreux actes de violence antisyndicale supplémentaires qui ont été signalés et, en particulier, le nombre croissant d’homicides enregistrés l’année dernière. Elle rappelle une fois de plus à cet égard que les droits syndicaux ne peuvent être exercés que dans un climat exempt de violence, de pressions ou de menaces de quelque nature que ce soit à l’encontre des syndicalistes et qu’il incombe aux gouvernements de veiller au respect de ce principe.

À cet égard et à la lumière des éléments fournis par le gouvernement et les partenaires sociaux, la commission note que: i) si trois condamnations supplémentaires d’auteurs matériels de deux assassinats commis en 2017 et 2018 ont bien été prononcées entre juillet 2019 et septembre 2020, la majorité des nombreux assassinats de membres du mouvement syndical signalés restent impunis à ce jour; et ii) si le nombre de syndicalistes bénéficiant de mesures de protection personnelle est passé de deux à cinq l’année dernière, ces mesures restent très rares par rapport au nombre très élevé d’homicides de syndicalistes et d’autres actes de violence antisyndicale signalés.

Compte tenu de ce qui précède et tout en prenant dûment note des mesures que le gouvernement continue de prendre, des résultats rapportés et de la difficulté d’élucider les meurtres les plus anciens examinés, la commission exprime sa profonde préoccupation devant la persistance du degré élevé d’impunité et le nombre croissant d’homicides de membres du mouvement syndical signalés l’année dernière. La commission prie donc de nouveau instamment le gouvernement de continuer de prendre et d’intensifier sans délai les mesures nécessaires visant à: i) enquêter sur tous les actes de violence perpétrés à l’encontre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes, afin d’établir les responsabilités et de sanctionner les auteurs et les instigateurs de ces actes, en tenant compte de l’activité syndicale des victimes; et ii) octroyer rapidement et efficacement une protection aux dirigeants syndicaux et syndicalistes en situation de danger. En ce qui concerne les mesures concrètes requises pour atteindre ces objectifs, la commission renvoie aux recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale dans le cas no 2609.

Problèmes d’ordre législatif

Articles 2 et 3 de la convention. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle prie le gouvernement de prendre des mesures aux fins de la modification des dispositions législatives suivantes:

• – l’article 215 c) du Code du travail, qui impose de réunir la majorité absolue des travailleurs d’un secteur déterminé pour pouvoir constituer un syndicat de branche (à cet égard, dans son précédent commentaire, la commission avait pris note avec préoccupation de l’indication des organisations syndicales selon laquelle la conjonction de l’impossibilité de créer des syndicats de branche conformément aux prescriptions de l’article 215 c) et de l’impossibilité, dans les petites entreprises, qui représentent la quasi-totalité des sociétés guatémaltèques, de créer un syndicat tant que 20 travailleurs ne sont pas réunis à cette fin, comme le prévoit le Code du travail, fait que la grande majorité des travailleurs du pays ne peuvent bénéficier du droit de se syndiquer;
• – les articles 220 et 223 du Code du travail, qui imposent d’être guatémaltèque d’origine et travailleur de l’entreprise ou du secteur d’activité économique correspondant pour pouvoir être élu dirigeant syndical;
• – l’article 241 du Code du travail, qui prévoit que la grève doit être déclarée par la majorité des travailleurs et non par la majorité des votants;
• – l’article 4, alinéas d), e) et g) du décret no 71-86 dans sa teneur modifiée par le décret législatif no 35-96 du 27 mars 1996, qui prévoit la possibilité d’imposer un arbitrage obligatoire dans des services qui ne sont pas des services essentiels, et qui comporte d’autres obstacles à l’exercice du droit de grève;
• – les articles 390, alinéa 2, et 430 du Code pénal et le décret no 71-86, qui prévoient à l’égard des fonctionnaires et des travailleurs de certaines entreprises des sanctions d’ordre professionnel, civil et pénal en cas de grève.

En outre, la commission rappelle qu’elle demande depuis de nombreuses années au gouvernement de prendre des mesures pour que plusieurs catégories de travailleurs du secteur public (engagés sur la base de la ligne budgétaire no 029 et d’autres lignes budgétaires) bénéficient des garanties prévues par la convention.

Dans son commentaire adopté en 2018, la commission avait pris note avec intérêt de la conclusion d’accords tripartites signés en février et août 2018, portant sur divers aspects des réformes nécessaires pour mettre la législation en conformité avec la convention. La commission avait exprimé l’espoir que le gouvernement serait prochainement en mesure d’annoncer l’adoption, sollicitée depuis de nombreuses années, d’une législation qui respecte pleinement les obligations prévues par la convention.

La commission note que le gouvernement rappelle que: i) il avait présenté le projet de loi no 5199 dans l’objectif de mettre la législation en conformité avec la présente convention, et avec la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949; et ii) il avait été demandé au président de la Commission du travail du Congrès de la République de mettre en suspens la discussion en séance plénière du Congrès concernant le projet de loi no 5199 pour faciliter un accord tripartite sur les réformes susmentionnées, et c’est pourquoi, depuis août 2017, le Congrès de la République attend que les partenaires sociaux parviennent à ce consensus. La commission note que, dans son rapport supplémentaire, le gouvernement fait également référence à: i) l’importante approche législative du programme de coopération technique préparé par le Bureau et approuvé par les mandants tripartites du pays; et ii) l’appui qu’un consultant engagé par le BIT fourni actuellement à la Commission nationale tripartite en menant une étude d’actualisation de la législation du travail du Guatemala en vue des réformes réclamées par la commission dans le cadre de l’application de la convention; des réunions avec les mandants tripartites sont prévues en novembre 2020 à ce propos.

La commission note que le CACIF, pour sa part, réitère son engagement à l’égard de la mise en œuvre de la feuille de route et de la composante liée à la réforme législative. Tout en soutenant la position exprimée par le groupe des employeurs au sein des différents organes de l’OIT, selon laquelle le droit de grève ne figure dans aucune convention de l’OIT, le CACIF indique être toujours disposé à parvenir, de manière tripartite, à une proposition de réforme répondant aux intérêts nationaux en la matière.

La commission note également que le Mouvement populaire autonome et syndical guatémaltèque et les Global Unions au Guatemala affirment qu’aucun progrès n’a été réalisé au cours des deux années écoulées concernant les réformes législatives prévues dans la feuille de route et en particulier que: i) les tentatives engagées dans le cadre de la Commission nationale tripartite, y compris par des fonctionnaires du BIT, se sont heurtées au désintérêt des employeurs et du gouvernement; et ii) il n’est donc toujours pas accepté que les personnes puissent s’organiser en syndicats par secteur ou industrie, que les étrangers puissent jouir de la liberté syndicale et que les personnes directement intéressées puissent décider de faire grève.

Tout en prenant note de l’assistance technique constante du Bureau, la commission note avec regret qu’il ressort des éléments exposés ci-dessus que, depuis 2018, aucun progrès concret n’a été accompli dans l’élaboration et l’adoption d’une législation visant à mettre la législation en conformité avec la convention. Soulignant à la fois l’importance des accords conclus de manière tripartite en 2018, la nécessité de régler enfin les divergences majeures constatées il y a plusieurs décennies entre la législation et la convention et la responsabilité ultime du gouvernement pour l’application de la convention, la commission veut croire qu’avec l’appui du Bureau, grâce au programme de coopération technique dont il a été fait mention précédemment, les mandants tripartites mèneront à bien dès que possible le dialogue entamé en 2018 sur les questions restant en suspens. La commission prie instamment le gouvernement, en tenant compte des résultats de ce dialogue, de prendre les mesures nécessaires pour adopter une législation pleinement conforme à la convention. La commission s’attend fermement à ce que le prochain rapport du gouvernement fasse état de progrès substantiels.

Application de la convention dans la pratique

Enregistrement d’organisations syndicales. Dans ses précédents commentaires, tout en prenant note en particulier de l’enregistrement de syndicats par métier, la commission avait prié de nouveau le gouvernement d’approfondir et de concrétiser le dialogue avec les organisations syndicales, afin de revoir et de faciliter la procédure d’enregistrement des syndicats. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, à la suite des recommandations formulées par le Comité de la liberté syndicale en octobre 2015 dans le cas no 3042, il n’y a plus d’obstacles à la liberté d’enregistrement des organisations syndicales. Le gouvernement déclare spécifiquement que: i) sur un total de 36 demandes reçues cette année-là, 34 organisations syndicales ont été enregistrées en 2018; ii) 60 organisations syndicales ont été priées d’apporter des modifications à leurs statuts avant de pouvoir poursuivre leurs démarches d’enregistrement; iii) le ministère du Travail a élaboré et diffusé, après l’avoir présenté lors d’une réunion tripartite en décembre 2018, un «livret syndical» pour fournir des informations efficaces aux travailleurs qui souhaitent créer une organisation syndicale; iv) en mai 2019, il a invité les travailleurs à discuter du processus de constitution d’organisations syndicales; et v) le programme de coopération technique préparé par le Bureau prévoit des actions visant à simplifier les procédures et réduire les exigences en matière d’enregistrement des syndicats.

La commission note cependant que le Mouvement syndical et populaire autonome guatémaltèque et les Global Unions au Guatemala indiquent que: i) le Guatemala est toujours le pays d’Amérique latine où le taux de syndicalisation est le plus bas (1,5 pour cent); ii) selon les chiffres fournis par le gouvernement dans son rapport au Conseil d’administration, l’enregistrement de nouveaux syndicats a connu un net recul en 2018 et 2019 par rapport aux années précédentes; iii) une proportion importante des organisations syndicales qui ont demandé leur enregistrement entre août 2019 et août 2020 n’ont pas été enregistrées par l’administration du travail; et iv) les chiffres fournis par le gouvernement montrent que l’administration du travail outrepasse ses pouvoirs en imposant la modification des statuts des syndicats comme condition préalable à l’octroi de l’enregistrement et continue donc d’imposer des exigences complexes et de légalité douteuse en matière d’enregistrement. Notant les derniers chiffres relatifs à l’enregistrement des organisations syndicales et les points de vue divergents du gouvernement et des organisations syndicales à cet égard, la commission invite à nouveau le gouvernement et les organisations syndicales à faire progresser sensiblement le dialogue sur la simplification de la procédure d’enregistrement des syndicats. Soulignant l’occasion que le programme de coopération technique préparé par le Bureau offre à cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tout progrès réalisé en ce sens.

Résolution des conflits en matière de liberté syndicale et de négociation collective. En ce qui concerne le fonctionnement de la sous-commission de la médiation et du règlement des conflits de la Commission nationale tripartite, la commission renvoie aux commentaires qu’elle a formulés concernant l’application de la convention no 98.

Campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective. Dans ses commentaires antérieurs, après avoir pris note d’une série de mesures prises ou envisagées, la commission avait prié instamment le gouvernement, en collaboration avec les partenaires sociaux, de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la campagne de sensibilisation à la liberté syndicale et à la négociation collective, prévue dans la feuille de route de 2013, bénéficie d’une visibilité significative dans les principaux médias du pays. La commission note que le gouvernement déclare que le programme de coopération technique préparé par le Bureau et approuvé par les mandants tripartites du pays prévoit «l’approbation, la diffusion et la réalisation d’une campagne de promotion de la négociation collective». La commission note également que les centrales syndicales guatémaltèques affirment, elles, qu’aucun progrès n’a été réalisé dans l’élaboration de campagnes de sensibilisation et d’information sur la liberté syndicale.

La commission note avec regret que, depuis son dernier commentaire, aucun progrès significatif n’a été réalisé en ce qui concerne l’élaboration de la campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective. Soulignant à la fois la contribution importante que la Commission nationale tripartite et ses membres tripartites devraient apporter à cet égard, ainsi que la responsabilité qui incombe en dernier ressort au gouvernement de veiller à ce que les engagements pris dans le cadre de la feuille de route soient effectivement tenus, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement, en collaboration avec les partenaires sociaux et en s’appuyant sur le programme de coopération technique préparé par le Bureau, de prendre toutes les mesures nécessaires pour que la campagne de sensibilisation à la liberté syndicale et à la négociation collective bénéficie d’une visibilité significative dans les principaux médias du pays.

Constatant l’absence de progrès significatifs ces deux dernières années, la commission prie instamment le gouvernement, avec la participation de la Commission nationale tripartite et en s’appuyant sur le programme d’assistance technique préparé par le Bureau, de prendre les mesures nécessaires pour remédier sans délai aux violations graves de la convention que la commission constate depuis de nombreuses années.