Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Kazakhstan (Ratification: 2000)

La Comisión toma nota de las observaciones formuladas por la Confederación Sindical Internacional (CSI), recibidas el 1 y el 28 de septiembre de 2021, relativas a las cuestiones planteadas por la Comisión a continuación.

Seguimiento de las Conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (109.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, junio de 2021)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en la Comisión de la Conferencia en junio de 2021 relativa a la aplicación del Convenio. La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia acogió con agrado que se tomaran nuevas medidas para la aplicación de la hoja de ruta de 2018, en particular enmiendas a la legislación. Sin embargo, lamentó que no se hubieran abordado en su totalidad todas las recomendaciones anteriores. A este respecto, la Comisión de la Conferencia tomó nota de las continuas restricciones en la práctica al derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes, en particular los procesos de registro y de nuevo registro indebidamente difíciles, que socavan el ejercicio de la libertad sindical. La Comisión de la Conferencia también tomó nota con preocupación de las numerosas alegaciones de violaciones de las libertades civiles básicas de los sindicalistas, en particular la violencia, la intimidación y el acoso de que eran objeto. La Comisión toma nota de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que: i) pusiera toda la legislación nacional en consonancia con el Convenio a fin de garantizar a las organizaciones de trabajadores y de empleadores el pleno goce de la libertad sindical; ii) garantizara la investigación exhaustiva de las alegaciones de violencia contra los sindicalistas, concretamente en el caso del Sr. Senyavsky; iii) pusiera fin a las prácticas de acoso judicial de los dirigentes sindicales y los sindicalistas que realizaban actividades sindicales legales y que retirara todos los cargos injustificados, incluida la prohibición para los sindicalistas de ostentar un cargo en una organización pública o no gubernamental; iv) continuara examinando los avances realizados en los casos del Sr. Baltabay y de la Sra. Kharkova; v) resolviera el problema del registro del Congreso de Sindicatos Libres (KSPRK) y del Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía a fin de que pudieran gozar de la plena independencia y autonomía de las organizaciones de trabajadores libres e independientes, cumplir su mandato y representar a sus mandantes sin demora; vi) revisara con los interlocutores sociales la legislación y la práctica relativas al registro de sindicatos con miras a superar los obstáculos existentes; vii) se abstuviera de mostrar favoritismo hacia un sindicato particular y pusiera fin inmediatamente a la injerencia en el establecimiento y funcionamiento de organizaciones sindicales; viii) eliminara cualquier obstáculo existente en la legislación y en la práctica al funcionamiento de las organizaciones de empleadores libres e independientes en el país, en particular la revocación de las disposiciones de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE) relativas a la acreditación de las organizaciones de empleadores ante la NCE; ix) garantizara que no se impidiera a las organizaciones de trabajadores y de empleadores recibir asistencia financiera o de otro tipo de las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores, y x) aplicara plenamente las recomendaciones anteriores de la Comisión y la hoja de ruta de 2018. La Comisión toma nota asimismo de que la Comisión de la Conferencia pidió al Gobierno que aceptara una misión de contactos directos de la Oficina Internacional del Trabajo antes de la próxima reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo con pleno acceso a las organizaciones y personas mencionadas en las observaciones de la Comisión de Expertos.

La Comisión recuerda que, en sus observaciones anteriores, la CSI y la Federación de Sindicatos de la República de Kazajstán (FPRK) denunciaron la condena de un dirigente sindical, Sr. Baltabay, a siete años de prisión en julio de 2019 por la presunta malversación de cuotas sindicales que ascendían a unos 28 000 dólares de los Estados Unidos. El Sr. Baltabay fue puesto en libertad en agosto de 2019 tras haber sido indultado por el Presidente y haberle sido impuesta una multa de 4 000 dólares de los Estados Unidos a cambio del tiempo restante de su pena de prisión. El Sr. Baltabay insistió en proclamar su inocencia, se negó a pagar la multa o a reconocer el indulto presidencial, y sostuvo ante el Tribunalque los cargos penales de malversación de fondos en gran escala que se le habían imputado tenían una motivación política y carecían de fundamento. La Comisión recuerda además que el 16 de octubre de 2019, el Sr. Baltabay fue condenado a una nueva pena de prisión de cinco meses y ocho días por realizar actividades sindicales y no pagar la multa. Si bien fue puesto en libertad el 20 de marzo de 2020, la Comisión toma nota de que, según la CSI, sigue estando inhabilitado para participar en actividades públicas, como las de carácter sindical, durante siete años, en virtud de la pena anterior.

La Comisión toma nota además de que, según las observaciones de la CSI, la Sra. Larisa Kharkova, presidenta de la ya liquidada Confederación de Sindicatos Independientes de Kazajstán (KNPRK), que fue condenada a cuatro años de restricción de libertad de circulación y a cinco años de prohibición de la ostentación de un cargo en una organización pública o no gubernamental, sigue cumpliendo su condena.

La Comisión toma nota de que el Gobierno no niega los hechos indicados por la CSI, pero señala que las decisiones judiciales en los casos de la Sra. Kharkova y del Sr. Baltabay se tomaron con respecto a delitos comunes, en particular la «malversación o desvío de fondos encomendados» y el «abuso de autoridad», y no estaban relacionadas con su participación en actividades sindicales legales. El Gobierno indica que el periodo de restricción de libertad impuesta a la Sra. Kharkova vence el 9 de noviembre de 2021.

La Comisión toma debida nota de la información proporcionada y se remite a las conclusiones y recomendaciones del Comité de Libertad Sindical, que continúa examinando los casos del Sr. Baltabay y la Sra. Kharkova en el marco del caso núm. 3283 (véase el 392.º informe, octubre de 2020). Pide al Gobierno que indique si se sigue impidiendo a la Sra. Kharkova y al Sr. Baltabay que ostenten un cargo sindical.

La Comisión recuerda que anteriormente había tomado nota con profunda preocupación de la alegación de la CSI sobre las agresiones y las lesiones sufridas por el Sr. Dmitry Senyavsky, presidente de un sindicato de trabajadores del complejo de combustible y energía en la región de Karaganda, y había instado al Gobierno a que investigara el asunto sin demora y llevara a los culpables ante la justicia. La Comisión había tomado nota de la información proporcionada por el Gobierno en la que confirmaba que, el 10 de noviembre de 2018, personas desconocidas habían agredido al Sr. Senyavsky. Según un informe médico forense, el Sr. Senyavsky sufrió daños leves en relación con su salud. La Comisión recuerda que, según el Gobierno, si bien la investigación previa al juicio quedó abierta en virtud del artículo 293, 2), 1) del Código Penal (conducta desordenada), quedó suspendida más tarde en virtud del artículo 45, 7), 1) del Código de Procedimiento Penal (imposibilidad de identificar a la persona que cometió un delito) hasta que salieran a la luz nuevas circunstancias (pruebas).

La Comisión toma nota de la indicación de la CSI de que no se han realizado progresos en la investigación de la agresión. La CSI señala que la ausencia de investigaciones y sentencias efectivas contra las partes culpables refuerzan el clima de inseguridad para las víctimas y la impunidad de los autores de los delitos, lo cual perjudica enormemente el ejercicio de los derechos de libertad sindical en Kazajstán. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que siguen realizándose esfuerzos para resolver este caso. La Comisión pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre todos los avances realizados a este respecto.

Artículo 2 del Convenio. Derecho a constituir organizaciones sin autorización previa. La Comisión recuerda que, tras la entrada en vigor en 2014 de la Ley de Sindicatos, todos los sindicatos existentes tuvieron que registrarse de nuevo. Recuerda a este respecto que se negó a los afiliados de la KNPRK su registro o nuevo registro, lo cual dio lugar finalmente a su liquidación. La Comisión recuerda además la alegación de la CSI de negativas a registrar organizaciones, que anteriormente constituían la KNPRK, así como la negativa a registrar el KSPRK (el nombre con el cual el sucesor de la KNPRK había tratado de registrarse nuevamente) y el Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía. En su observación anterior, la Comisión había tomado nota de la explicación del Gobierno de que, si la autoridad a cargo del registro (Ministerio de Justicia) detecta deficiencias, emite una negativa motivada. El Gobierno señaló asimismo que el KSPRK había recibido una negativa motivada y que el Ministerio de Trabajo y Protección Social de la Población (MLSPP) había celebrado una serie de reuniones con los representantes del Congreso relativas a la negativa de su registro. El Gobierno había señalado que, si el sindicato en cuestión rectificaba las deficiencias indicadas, el Ministerio de Justicia estaba dispuesto a volver a examinar la solicitud de registro. Sin embargo, según el Gobierno, el solicitante todavía no se había dirigido a la autoridad competente a cargo del registro. Habiendo tomado debida nota de la información suministrada por el Gobierno, la Comisión le solicitó que siguiera comunicando información sobre la situación del riesgo del KSPRK y del Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía.

La Comisión toma nota de la indicación de la CSI de que el KSPRK sigue sin estar registrado y de que el Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía está en proceso de disolución tras una decisión judicial de 5 de febrero de 2021 de suspender sus actividades. La Comisión toma nota además de que el Gobierno reitera la información proporcionada anteriormente relativa a la negativa a registrar el KSPRK y su predecesor, y de que las irregularidades señaladas por la autoridad a cargo del registro no se han abordado y no se ha presentado una nueva solicitud de registro. El Gobierno señala además que, con arreglo a su decisión de 6 de mayo de 2021, el Tribunal de Apelación en Asuntos Civiles y Administrativos decidió no cambiar el veredicto del Tribunal Económico Especial entre distritos de 5 de febrero de 2021, de que las actividades del Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía deberían suspenderse seis meses. Con el fin de reanudar sus actividades, el sindicato sectorial debía, en el plazo de seis meses tras entrar en vigor la decisión del Tribunalde febrero de 2021, resolver las irregularidades relativas a la composición numérica de sus afiliados (subdivisiones, organizaciones miembros) en el territorio que cubre más de la mitad de las regiones del país. En agosto de 2021, el sindicato no había solicitado el registro de sus afiliados. El Gobierno indica asimismo que, el 13 de agosto de 2021, el Sr. Kuspan Kosshygulov fue nombrado presidente del Sindicato.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, en la actualidad, existen tres asociaciones sindicales nacionales, y 54 sindicatos sectoriales, 34 sindicatos territoriales y 365 sindicatos locales, que congregan a aproximadamente 3 millones de trabajadores, o la mitad de todos los trabajadores del país. Desde la adopción de cambios a la legislación en mayo de 2020, se ha constituido un sindicato sectorial (el sindicato «Byrlykd» de trabajadores de la construcción, la vivienda y los servicios públicos y el transporte, registrado el 22 de julio de 2021) y 37 sindicatos locales. El Gobierno indica además que existe un grupo de trabajo permanente para examinar ámbitos de preocupación relacionados con el registro de sindicatos. Sus miembros comprenden representantes del MLSPP, el Ministerio de Justicia y tres asociaciones sindicales nacionales (la FPRK, la Confederación del Trabajo de Kazajstán y el Sindicato «Amanat»). Al tiempo que toma nota de que se han constituido y registrado nuevos sindicatos desde la enmienda a la legislación en 2020, la Comisión observa que su preocupación de larga data relativa al registro del KSPRK y del Sindicato Industrial de Empleados del Sector de los Combustibles y la Energía sigue sin resolverse. La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para solucionar el problema del registro del KSPRK y del Sindicato Industrial del Sector de los Combustibles y la Energía, para que puedan gozar de la plena independencia y autonomía de las organizaciones de trabajadores libres e independientes, cumplir su mandato y representar a sus mandantes sin demora. La Comisión pide asimismo al Gobierno que continúe colaborando con los interlocutores sociales para examinar las dificultades detectadas por los sindicatos que tratan de registrarse con el fin de adoptar medidas adecuadas, incluidas legislativas, para dar pleno efecto al artículo 2 del Convenio, y que garantice el derecho de los trabajadores a constituir organizaciones sin autorización previa. Pide al Gobierno que comunique información sobre todos los progresos realizados a este respecto.

Con referencia a las conclusiones de la Comisión de la Conferencia, la Comisión alienta al Gobierno a que continúe examinando junto con los interlocutores sociales la aplicación en la práctica de la Ley sobre la Cámara Nacional de Empresarios (NCE), a fin de garantizar que sus disposiciones sobre la acreditación de las organizaciones de empleadores ante la NCE no menoscaban el derecho de las organizaciones de empleadores a organizar su administración y sus actividades y a formular sus programas.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones a organizar sus actividades y a formular sus programas. La Comisión recuerda que anteriormente había solicitado al Gobierno que enmendara el artículo 402 del Código Penal (2016), conforme al cual toda incitación a seguir una huelga declarada ilegal por el Tribunalpodía castigarse con una detención de hasta 50 días y, en ciertos casos (menoscabo considerable de los derechos e interese de los ciudadanos, disturbios masivos, etc.), con una pena de prisión de hasta dos años.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que, el 9 de junio de 2021, el Presidente de la República firmó un decreto sobre nuevas medidas de derechos humanos que deben adoptarse en Kazajstán, tras el cual el Gobierno aprobó un plan de medidas urgentes relacionadas con los derechos humanos, concretamente con respecto al derecho de libertad sindical. El Gobierno señala, en particular, que con el fin de aplicar las recomendaciones de la OIT, la intención del Plan es lograr que se introduzcan nuevos cambios en la legislación nacional, especialmente con miras a revisar nuevamente el artículo 402 del Código Penal. La Comisión pide al Gobierno que comunique información sobre todas las medidas adoptadas hasta la fecha, y previstas para el futuro, a fin de revisar el artículo 402 del Código Penal, para garantizar que el mero hecho de convocar una huelga, incluso una que sea declarada ilegal por los tribunales, no conduzca a una detención o a una pena de prisión.

Artículo 5. Derecho de las organizaciones a recibir asistencia financiera de las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores. La Comisión había tomado nota anteriormente de la referencia del Gobierno en su Ordenanza núm. 177, de 9 de abril 2018 «Sobre la adopción de una lista de organizaciones internacionales y estatales y organizaciones no gubernamentales y fondos del extranjero y kazakas que pueden otorgar subvenciones», en la que se determinó que 98 organizaciones internacionales podían otorgar subvenciones a personas naturales o jurídicas del país. En relación con esto, la Comisión acogió con agrado la indicación del Gobierno de que el MLSPP estaba dispuesto a considerar la posibilidad de incluir en esa lista a la CSI y la Organización Internacional de Empleadores, si se presentaba una solicitud a tal efecto. La Comisión toma nota de que el Gobierno reitera su declaración anterior e indica que cualquier solicitud de este tipo debería exponer los motivos y los objetivos concretos, e indicar los ámbitos con respecto a los cuales se otorgan subvenciones. La Comisión confía en que se enmiende la lista contenida en la Ordenanza, en caso necesario por iniciativa del Gobierno, para incluir a las organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores, y pide al Gobierno que comunique información sobre las medidas adoptadas a tal efecto.

La Comisión confía en que tenga lugar una misión de contactos directos de la Oficina Internacional del Trabajo solicitada por la Comisión de la Conferencia tan pronto como lo permita la situación.