Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Montenegro (Ratification: 2006)

La commission prend note des observations de l’Union des syndicats libres du Monténégro (UFTUM) reçues le 31 août 2021, qui fait état de l’absence dans la pratique de protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. La commission prie le gouvernement de communiquer ses commentaires à ce sujet.

La commission note l’adoption de la loi sur la représentativité des syndicats (2018), de la loi sur le travail (2019), du règlement sur l’enregistrement des organisations syndicales représentatives (2019) et de la convention collective générale (2019), ainsi que l’indication du gouvernement selon laquelle, dans les mesures législatives ou autres, il n’y a pas eu de changements ayant un effet significatif sur l’application de la convention. Le gouvernement indique également que les précédents commentaires de la commission ont été présentés au groupe de travail tripartite qui a rédigé la loi sur le travail, et qu’ils ont été largement respectés, et que l’on prévoit d’apporter d’autres modifications à la loi sur le travail pour lesquelles l’assistance technique du Bureau serait utile.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale. Dans son commentaire précédent, la commission avait prié le gouvernement de poursuivre ses efforts pour modifier la législation afin de prévoir des sanctions suffisamment dissuasives dans les cas d’actes de discrimination antisyndicale à l’encontre de membres et de dirigeants syndicaux. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle: i) l’article 189 de la nouvelle loi sur le travail prévoit l’adhésion volontaire à un syndicat ou à une association d’employeurs et dispose que nul ne peut être placé dans une position moins favorable en raison de son appartenance à ces organisations et de sa participation, ou de sa non-participation, à leurs activités; ii) l’article 7 interdit la discrimination directe et indirecte à l’encontre de personnes à la recherche d’un emploi, ainsi que de travailleurs, au motif notamment de leur appartenance à un syndicat; iii) l’article 8 établit en détail ce qui constitue une discrimination directe ou indirecte; iv) l’article 13 interdit la discrimination au motif de l’adhésion et de la participation à des organisations de travailleurs et d’employeurs; et v) l’article 209(1)(1) prévoit des amendes d’un montant de 1 000 à 10 000 euros en cas de violation par une personne morale des articles 7, 8 et 13. La commission observe également qu’une amende allant de 100 à 1 000 euros sera imposée à la personne responsable de la personne morale pour violation des articles 7, 8 et 13 (art. 209(2)). Elle note en outre que l’article 173(5) dispose que le fait d’agir en tant que représentant de travailleurs conformément à la loi ne constitue pas un motif justifié de licenciement. La commission note aussi que l’article 196 protège contre la discrimination antisyndicale les représentants syndicaux pendant leur mandat et six mois après la fin de leur mandat, et que l’article 180(5) prévoit la possibilité de réintégrer et d’indemniser les personnes licenciées de manière illégale. La commission note avec satisfaction l’adoption des dispositions susmentionnées. La commission prend note toutefois des préoccupations que l’UFTUM a exprimées face à l’absence présumée dans la pratique de protection adéquate contre les actes de discrimination antisyndicale, en évoquant en particulier de nombreux cas de discrimination à l’encontre de représentants syndicaux, et l’absence de poursuites contre les employeurs. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’article 209(1)(1) de la loi sur le travail dans les cas de discrimination antisyndicale, en particulier le type d’infractions identifiées, la nature des réparations et le montant des amendes imposées.

Article 2. Protection adéquate contre les actes d’ingérence. Dans son précédent commentaire, la commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures pour adopter des dispositions législatives spécifiques interdisant les actes d’ingérence de la part de l’employeur ou d’organisations d’employeurs, et de prévoir expressément des procédures de recours rapides, assorties de sanctions efficaces et suffisamment dissuasives. La commission prend note de la déclaration suivante du gouvernement à ce sujet: en vertu de l’article 197(1) de la loi sur le travail, l’employeur est tenu de garantir aux travailleurs le libre exercice des droits syndicaux. Le gouvernement ajoute que la liberté d’organisation syndicale comporte à la fois des obligations positives et négatives pour l’employeur envers le syndicat: l’obligation positive suppose d’assurer les conditions de l’activité syndicale et de sanctionner toute personne qui empêche ou entrave cette activité; l’obligation négative suppose l’absence de toute entrave administrative ou autre entrave de la part de l’employeur qui pourrait empêcher ou entraver l’exercice des droits syndicaux. Le gouvernement ajoute que la loi sur la représentativité des syndicats prescrit des conditions générales pour déterminer la représentativité des syndicats, qui sont notamment l’indépendance vis-à-vis des autorités publiques, des employeurs et des partis politiques. Le gouvernement précise que pour établir un dialogue social de qualité, il est essentiel de garantir l’indépendance des syndicats vis-à-vis des autorités publiques, des employeurs et des partis politiques. Tout en prenant dûment note des obligations générales de l’employeur envers les syndicats et de l’importance de l’indépendance syndicale que le gouvernement évoque, la commission constate que le gouvernement n’indique pas les dispositions qui protègent spécifiquement contre les actes d’ingérence, de la part d’employeurs ou d’organisations d’employeurs, dans la formation, le fonctionnement et l’administration des syndicats et inversement. Ces actes sont définis à l’article 2, paragraphe 2, de la convention, en particulier les actes qui visent à promouvoir la création d’organisations de travailleurs dominées par un employeur ou une organisation d’employeurs, ou à placer des organisations de travailleurs sous le contrôle d’un employeur ou d’une organisation d’employeurs par des moyens financiers ou autrement. La commission prie donc de nouveau le gouvernement de prendre des mesures pour adopter des dispositions législatives spécifiques interdisant les actes d’ingérence de la part d’un employeur ou d’une organisation d’employeurs tels que définis à l’article 2, paragraphe 2, de la convention, et prévoyant expressément des procédures de recours rapides, assorties de sanctions efficaces et suffisamment dissuasives.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Convention collective générale. La commission avait précédemment prié le gouvernement de prendre des mesures pour modifier les articles 149 et 150 de la loi sur le travail, de manière à garantir que la participation du gouvernement à la négociation d’une convention collective générale se limite aux questions relatives au salaire minimum, et à garantir aussi que les questions liées aux autres conditions d’emploi font l’objet d’une négociation collective bipartite entre, d’une part, les employeurs et leurs organisations, et d’autre part les organisations de travailleurs. La commission prend note de l’indication suivante du gouvernement: de nombreuses questions auparavant régies par la convention collective générale (certains droits concernant la relation de travail, les salaires, les responsabilités disciplinaires, la résiliation du contrat de travail et les conditions des activités syndicales) le sont désormais par la loi sur le travail; la convention collective générale contiendra donc principalement des dispositions relatives à la détermination des salaires et au calcul des rémunérations. La commission prend note toutefois de la déclaration du gouvernement selon laquelle la convention collective générale régira aussi d’autres questions (limitation des heures supplémentaires, accroissement des congés annuels et des congés sans solde, etc.) dans certains secteurs où des conventions collectives de branche n’ont pas été conclues, afin de protéger les droits des travailleurs (secteurs de la banque et du commerce). La commission note en outre qu’en vertu de l’article 183 de la loi sur le travail telle que révisée, une convention collective générale définit, outre les éléments de détermination des salaires, la portée des droits et obligations découlant de l’emploi, et que l’article 184(1) prévoit la participation du gouvernement à la conclusion d’une convention collective générale. Tout en soulignant l’importance et l’utilité de la concertation entre gouvernement et partenaires sociaux sur des questions revêtant un intérêt commun, la commission rappelle que la convention tend à promouvoir essentiellement la négociation bipartite et à limiter la participation des pouvoirs publics à des questions d’une ample portée, par exemple l’élaboration de la législation et de la politique économique ou sociale ou la fixation du taux de salaire minimum. La commission prie donc encore le gouvernement en consultation avec les partenaires sociaux, de prendre les mesures nécessaires pour modifier les dispositions pertinentes de la loi sur le travail afin de garantir que les conventions collectives générales sont conclues dans le plein respect de la convention.

Représentativité des fédérations d’employeurs. Dans ses précédents commentaires, la commission avait prié le gouvernement de prendre des mesures pour réduire de façon conséquente ou abroger les conditions minimales requises pour qu’une fédération d’employeurs soit considérée comme représentative (en vertu de la législation actuelle, l’ensemble de ses membres doit occuper au moins 25 pour cent de la main-d’œuvre dans l’économie du Monténégro, et représenter au moins 25 pour cent du PIB du Monténégro). Tout en prenant bonne note de l’indication du gouvernement selon laquelle le groupe de travail tripartite qui a rédigé la loi sur le travail a convenu de conserver la disposition légale actuelle et que, par conséquent, les conditions de détermination de la représentativité des associations d’employeurs n’ont pas été modifiées (article 198 de la loi sur le travail telle que révisée), la commission souhaite rappeler que l’exigence d’un pourcentage trop élevé de représentativité pour être autorisé à participer à la négociation collective peut entraver la promotion et le développement de la négociation collective libre et volontaire au sens de la convention. La commission invite donc le gouvernement à continuer de déterminer, avec les partenaires sociaux, si les conditions minimales actuelles de représentativité des associations d’employeurs restent adaptées aux caractéristiques spécifiques du système de relations professionnelles du pays, en vue d’assurer la promotion et le développement de la négociation collective libre et volontaire.

La commission avait également noté que l’affiliation des associations d’employeurs à des confédérations internationales ou régionales d’employeurs était une condition préalable pour qu’elles soient considérées comme représentatives au niveau national. La commission avait prié le gouvernement de poursuivre les consultations avec les partenaires sociaux intéressés afin de s’assurer que les conditions préalables pour que les organisations d’employeurs puissent négocier au niveau national sont conformes à la convention. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle le règlement de 2005 sur les modalités et la procédure d’enregistrement des associations d’employeurs, et les critères détaillés pour déterminer la représentativité des associations d’employeurs autorisées, sont toujours en vigueur. Toutefois, de nouvelles modifications devraient être apportées en 2022 à la loi sur le travail et au règlement. L’objectif est notamment de créer une base juridique complète pour la procédure d’établissement de la représentativité, les modalités et la procédure d’enregistrement des associations d’employeurs, et de fixer des critères détaillés pour déterminer leur représentativité. La commission accueille favorablement de ces informations, ainsi que de l’indication du gouvernement selon laquelle les commentaires de la commission seront présentés au groupe de travail tripartite afin de parvenir à une pleine conformité avec la convention. La commission rappelle encore que, pour qu’une association d’employeurs puisse négocier une convention collective, il devrait suffire de déterminer qu’elle est suffisamment représentative au niveau approprié, quelle que soit son affiliation ou sa non-affiliation au niveau international ou régional. Par conséquent, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris dans le cadre de la prochaine réforme de la loi sur le travail et en consultation avec les partenaires sociaux, pour s’assurer que les conditions préalables pour permettre aux organisations d’employeurs de négocier au niveau national sont conformes à la convention, notamment en ce qui concerne la libre adhésion ou non adhésion à des organisations internationales ou régionales.

La commission rappelle au gouvernement que l’assistance technique du Bureau reste à sa disposition, s’il le souhaite, en ce qui concerne les questions juridiques soulevées dans la présente observation.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.