Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Kazakhstan

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) (Ratification: 2001)
Labour Inspection (Agriculture) Convention, 1969 (No. 129) (Ratification: 2001)

Con el fin de proporcionar una visión de conjunto de las cuestiones relativas a la aplicación de los convenios ratificados sobre la inspección del trabajo, la Comisión considera oportuno examinar conjuntamente los Convenios núms. 81 (inspección del trabajo) y 129 (inspección del trabajo en la agricultura).

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Sindical Internacional (CSI) sobre los Convenios núms. 81 y 129, recibidas el 1.º de septiembre de 2021.

Artículos 12 y 16 del Convenio núm. 81 y artículos 16 y 21 del Convenio núm. 129. Limitaciones y restricciones de las inspecciones del trabajo. Facultades de los inspectores del trabajo. 1. Moratoria de las inspecciones del trabajo. La Comisión toma nota con profunda preocupación de que el Decreto Presidencial núm. 229 «sobre la introducción de una moratoria en materia de inspecciones, control preventivo y supervisión con visitas en la República de Kazajstán», de 26 de diciembre de 2019, introduce una moratoria de tres años en la inspección del trabajo, aplicable a partir del 1.º de enero de 2020 a las empresas privadas y estatales pertenecientes a las categorías de pequeñas empresas y microempresas. Según este decreto, las únicas excepciones que permitirán la realización de inspecciones serán las inspecciones que tengan como objetivo la prevención o eliminación de infracciones que potencialmente supongan una amenaza importante para la vida y la salud de las personas, para el medio ambiente, para la ley y el orden público, o una amenaza directa o indirecta para el orden constitucional y la seguridad nacional, además de las inspecciones realizadas sobre la base de los motivos especificados por la Ley de la República de Kazajstán de 4 de julio de 2003 «sobre la regulación gubernamental, el control y la supervisión del mercado financiero y las entidades financieras». Según las observaciones de la CSI: i) esta moratoria también es válida para las inspecciones no programadas realizadas por la Inspección Estatal del Trabajo a raíz de las quejas de los empleados sobre diversas infracciones de la legislación laboral por parte de los empleadores; ii) entre enero y septiembre de 2020, las disposiciones sobre las excepciones previstas en el Decreto fueron utilizadas por los inspectores estatales solo tres veces (en la región de Kostanay, la región de Kazajstán Oriental y en la ciudad de Nur-Sultan), y iii) según la información del Ministerio de Trabajo y Protección Social, hasta 16 330 quejas fueron presentadas a la Inspección Estatal del Trabajo en los primeros ocho meses de 2020. La Comisión toma nota además de que el artículo 140, 6) del Código del Empresario de la República de Kazajstán de 2015 (núm. 375-V ZRK) prevé la posibilidad de suspender las inspecciones en empresas privadas durante un periodo determinado tras una decisión del Gobierno en coordinación con la Administración del Presidente de la República. En este sentido, la Comisión recuerda su observación general de 2019 sobre los convenios relativos a la inspección del trabajo, en la que expresa su preocupación por el hecho de que varios Estados Miembros hayan llevado a cabo reformas que socavan sustancialmente el funcionamiento inherente a los sistemas de la inspección del trabajo, incluidas las moratorias impuestas a las inspecciones del trabajo, e insta a los Gobiernos a eliminar estas restricciones, con miras a lograr la conformidad con lo dispuesto en los Convenios. Recordando que una moratoria impuesta a la inspección del trabajo constituye una grave violación de los Convenios, la Comisión insta al Gobierno a que actúe con prontitud para eliminar la prohibición temporal de las inspecciones y a que garantice que los inspectores del trabajo puedan llevar a cabo visitas de inspección con la frecuencia y el esmero necesarios para garantizar la efectiva aplicación de las disposiciones legales pertinentes, en cumplimiento del artículo 16 del Convenio núm. 81 y del artículo 21 del Convenio núm. 129.

La Comisión señaló anteriormente que parecía haber amplias restricciones en la legislación y en la práctica en relación con las inspecciones programadas en lo que respecta al acceso de los inspectores a los lugares de trabajo y a la frecuencia de las visitas de inspección, lo que daba lugar a una menor eficacia y alcance de las inspecciones.

La Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona en su memoria información en relación con su solicitud anterior sobre si la Orden núm. 55-p, de 16 de febrero de 2011, deroga la Orden núm. 12, de 1.º de marzo de 2004, y si se han levantado las restricciones introducidas por esta última, especialmente la inscripción previa de la inspección en el registro de la Fiscalía.

Además, la Comisión toma nota con preocupación de que el Código del Trabajo y el Código del Empresario de la República de Kazajistán de 2015 contienen varias limitaciones a las facultades de los inspectores del trabajo, en particular con respecto a: i) la capacidad de los inspectores del trabajo de entrar libremente en cualquier establecimiento sujeto a inspección (artículo 12 del Código del Empresario); ii) la capacidad de los inspectores del trabajo de realizar visitas de inspección a cualquier hora del día o de la noche (artículos 197, 5) del Código del Trabajo y 147, 2) del Código del Empresario); iii) la capacidad de los inspectores del trabajo para realizar visitas de inspección sin previo aviso (artículo 147, 1) del Código del Empresario); iv) la libre iniciativa de los inspectores del trabajo (artículo 197, 2), 2) del Código del Trabajo y artículo 144, 10) del Código del Empresario), y v) el alcance de las inspecciones, en particular en lo que respecta a las cuestiones que pueden examinarse en el curso de las mismas (artículo 151 del Código del Empresario).

La Comisión insta al Gobierno a que adopte las medidas legislativas necesarias para garantizar que los inspectores del trabajo estén facultados para realizar visitas a los establecimientos sujetos a inspección sin previo aviso, a cualquier hora del día o de la noche, y para llevar a cabo cualquier examen, prueba o investigación que consideren necesarios, de conformidad con el artículo 12, 1), a) y c) del Convenio núm. 81 y el artículo 16, 1), a) y c) del Convenio núm. 129. Además, la Comisión pide una vez más al Gobierno que proporcione información sobre si la Orden núm. 55-p, de 16 de febrero de 2011, deroga la Orden núm. 12, de 1.º de marzo de 2004, y si se han levantado las restricciones introducidas por esta última orden, especialmente el registro previo de la inspección ante la Fiscalía.

2. Frecuencia de las inspecciones del trabajo.La Comisión previamente tomó nota con preocupación de que el número de inspecciones realizadas había disminuido, debido a la interrupción de las inspecciones en las pequeñas y medianas empresas desde el 2 de abril de 2014 hasta el 1.º de enero de 2015, de conformidad con el Decreto Presidencial sobre las medidas cardinales para mejorar las condiciones de la actividad empresarial en Kazajstán (Decreto núm. 757).

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que: i) el sistema de gestión de riesgos es actualmente la principal herramienta para determinar la frecuencia de las inspecciones; ii) el Decreto conjunto del Ministerio de Salud y Desarrollo Social (núm. 1022, de 25 de diciembre de 2015) y del Ministerio de Economía Nacional (núm. 801 de 28 de diciembre de 2015) estableció los criterios para la evaluación de riesgos y la lista de verificación para inspeccionar el cumplimiento de la legislación laboral nacional, y iii) el sistema de gestión de riesgos ha permitido regular los controles realizados por los organismos estatales de inspección del trabajo, reducir la presión administrativa sobre los empleadores en el marco de su debida diligencia, y mejorar la calidad del trabajo realizado por los inspectores estatales del trabajo. Según la CSI: i) el sistema de gestión de riesgos determina la frecuencia de las inspecciones programadas en función de la categoría de riesgo asignada al empleador; ii) en estas condiciones, no se establece ninguna frecuencia de inspecciones a los empleadores de bajo riesgo, lo que significa que los empleadores clasificados en dicho nivel de riesgo no son objeto de ninguna actividad de control programada; iii) el procedimiento de evaluación del nivel de riesgo asignado al empleador depende, entre otros criterios, del número de empleados, asignándose los niveles de riesgo más altos a las empresas con un mayor número de empleados; iv) existe una probabilidad cada vez menor de realización de inspecciones en pequeñas y medianas empresas, lo que conlleva un riesgo significativo de abusos por parte de los empleadores, y v) durante las inspecciones programadas, el inspector deberá ceñirse al número de preguntas incluidas en las listas de verificación.

La Comisión toma nota con preocupación de que el Código del Trabajo, así como el Código del Emprendedor de 2015, que utiliza criterios de evaluación de riesgos para clasificar las inspecciones y su frecuencia, contienen diversas limitaciones en cuanto a la frecuencia y la duración de las inspecciones del trabajo (artículos 140, 8), 141, 148 y 151, 6), del Código del Emprendedor y artículo 197, 6), del Código del Trabajo).Refiriéndose a su observación general de 2019 sobre los convenios relativos a la inspección del trabajo, la Comisión insta al Gobierno a adoptar las medidas necesarias, incluida la revisión del Código del Empresario y del Código del Trabajo, para garantizar que los inspectores del trabajo puedan llevar a cabo inspecciones del trabajo con la frecuencia y el esmero necesarios para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales pertinentes. Además, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los criterios de evaluación de riesgos no limiten las facultades de los inspectores del trabajo ni la realización de las inspecciones. La Comisión también pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre la realización de inspecciones en la práctica, indicando el número de inspecciones programadas y no programadas, así como el número total de lugares de trabajo sujetos a in situ inspección. Con respecto a las inspecciones realizadas sin previo aviso, la Comisión pide al Gobierno que indique el número de dichas visitas de inspección, si se realizan o sin visita al establecimiento, así como el número de inspecciones realizadas en respuesta a una queja, y los resultados de todas esas inspecciones.

Artículos 13, 17 y 18 del Convenio núm. 81 y artículos 18, 22 y 24 del Convenio núm. 129. Facultades de los inspectores del trabajo para garantizar la aplicación efectiva de las disposiciones legales relativas a las condiciones de trabajo y a la protección de los trabajadores. En relación con su solicitud anterior, la Comisión toma nota de que el Gobierno no proporciona información sobre las sanciones impuestas por violar la legislación laboral y por obstruir a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones. A este respecto, la Comisión toma nota con preocupación de que el artículo 12 del Código del Empresario de 2015 dispone que las empresas pueden negar la inspección de los funcionarios de los órganos estatales de control y supervisión en caso de que no cumplan con los requisitos para las inspecciones establecidos por el Código.

La Comisión toma nota de que diversas disposiciones legales, como los artículos 136 y 153 del Código del Empresario, parecen limitar las facultades de los inspectores del trabajo para adoptar medidas con miras a subsanar los defectos observados en la instalación, el montaje o los métodos de trabajo y para ordenar medidas de aplicación inmediata en caso de peligro inminente para la salud o la seguridad de los trabajadores.

La Comisión toma nota además de la indicación del Gobierno, en respuesta a su solicitud anterior, de que, para prevenir las violaciones de la legislación laboral, el artículo 197 del Código del Trabajo prevé una nueva forma de control de las visitas preventivas a las empresas, tras las cuales el inspector del trabajo estatal emite únicamente un dictamen de mejora para el empleador, sin imponerle sanciones administrativas.

La Comisión recuerda que el artículo 17 del Convenio núm. 81 y el artículo 22 del Convenio núm. 129 establecen que, con ciertas excepciones, las personas que violen las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo, o aquellas que muestren negligencia en la observancia de las mismas, deberán ser sometidas inmediatamente, sin previo aviso, a un procedimiento judicial; y que los inspectores del trabajo deben tener la facultad discrecional de advertir y de aconsejar, en vez de iniciar o recomendar un procedimiento.La Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias, incluida la revisión del Código del Empresario y del Código del Trabajo, para garantizar que los inspectores del trabajo puedan iniciar procedimientos judiciales sin previo aviso, cuando sea necesario, de conformidad con el artículo 17 del Convenio núm. 81 y el artículo 22 del Convenio núm. 129. La Comisión pide asimismo al Gobierno que adopte las medidas necesarias para facultar a los inspectores del trabajo a tomar medidas con miras a subsanar los defectos observados en la instalación, el montaje o en los métodos de trabajo, o a adoptar medidas de aplicación inmediata, en caso de peligro inminente para la salud o la seguridad de los trabajadores. Además, la Comisión pide nuevamente al Gobierno que indique las sanciones para los casos de violación de las disposiciones legales por cuyo cumplimiento velen los inspectores del trabajo, y en aquellos en que se obstruya a los inspectores del trabajo en el desempeño de sus funciones, que proporcione una copia de las disposiciones pertinentes, y que indique con qué frecuencia se han impuesto dichas sanciones, así como los importes de las sanciones impuestas y recaudadas.

Artículos 20 y 21 del Convenio núm. 81 y artículos 26 y 27 del Convenio núm. 129. Informe anual sobre la labor de los servicios de inspección del trabajo.La Comisión toma nota de que, desde la ratificación de los convenios en 2001, la Oficina nunca ha recibido un informe anual sobre las actividades de los servicios de inspección del trabajo. Sin embargo, la Comisión toma nota de que el Gobierno proporciona estadísticas sobre el personal de servicio de inspección del trabajo, las visitas de inspección realizadas, el número de establecimientos industriales inspeccionados, el número de accidentes del trabajo, el número de accidentes investigados y el número de infracciones cometidas y de sanciones impuestas. La Comisión toma nota de que las estadísticas enviadas por el Gobierno sobre las actividades de la inspección del trabajo no aportan datos específicos relativos al sector agrícola para que la Comisión pueda evaluar el nivel de aplicación del Convenio núm. 129.La Comisión pide una vez más al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar la elaboración y la publicación de un informe anual sobre la labor de los servicios de inspección y que lo comunique a la OIT, de conformidad con el artículo 20 del Convenio núm. 81 y el artículo 26 del Convenio núm. 129, y a que vele por que contenga los temas enumerados en el artículo 21 del Convenio núm. 81, en particular en los apartados a), c) y g). Asimismo, la Comisión pide al Gobierno que adopte las medidas necesarias para garantizar que los informes anuales contengan información específica relativa al sector agrícola, tal como lo exige el artículo 27 del Convenio núm. 129.

La Comisión plantea otras cuestiones en una solicitud dirigida directamente al Gobierno.

[Se solicita al Gobierno que responda de forma completa a los presentes comentarios en 2022.]