Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Kazakhstan

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) (Ratification: 2001)
Labour Inspection (Agriculture) Convention, 1969 (No. 129) (Ratification: 2001)

Afin de donner une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées sur l’inspection du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 (inspection du travail) et 129 (inspection du travail dans l’agriculture), dans un même commentaire

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) sur les conventions nos 81 et 129, reçues le 1er septembre 2021.

Articles 12 et 16 de la convention no 81, et articles 16 et 21 de la convention no 129. Limites et restrictions des inspections du travail. Pouvoirs des inspecteurs du travail. 1. Moratoire sur les inspections du travail. La commission note avec une profonde préoccupation que le décret présidentiel no 229 du 26 décembre 2019 «Sur l’introduction d’un moratoire sur les inspections et le contrôle préventif et la surveillance avec visites en République du Kazakhstan», introduit un moratoire de trois ans sur l’inspection du travail, qui s’applique à compter du 1er janvier 2020 aux entreprises privées et publiques appartenant aux catégories des petites et microentreprises. Selon le décret, les seules exceptions autorisant les inspections visent à prévenir ou éliminer les violations susceptibles de constituer une menace majeure pour la vie et la santé humaines, l’environnement, la loi et l’ordre public, ou une menace directe ou indirecte pour l’ordre constitutionnel et la sécurité nationale, en plus des inspections réalisées sur la base des motifs spécifiés par la loi de la République du Kazakhstan du 4 juillet 2003 «Sur la réglementation, le contrôle et la surveillance gouvernementaux du marché financier et des organisations financières». Selon les observations soumises par la CSI: i) ce moratoire est également valable pour les inspections non programmées effectuées par l’Inspection nationale du travail à la suite de plaintes de salariés concernant diverses violations du travail par des employeurs; ii) entre janvier et septembre 2020, les dispositions relatives aux exceptions prévues par le décret n’ont été utilisées que trois fois par les inspecteurs d’État (dans la région de Kostanay, dans la région du Kazakhstan oriental et dans la ville de Nur-Sultan); et iii) selon les informations du ministère du Travail et de la Protection sociale, pas moins de 16 330 plaintes ont été soumises à l’Inspection nationale du travail au cours des huit premiers mois de 2020. La commission note en outre que l’article 140, paragraphe 6, du Code des entrepreneurs de la République du Kazakhstan de 2015 (no 375-V ZRK) prévoit la possibilité de suspendre les inspections d’entités commerciales privées pour une période spécifique après une décision du gouvernement prise en coordination avec l’Administration de la Présidence de la République. À cet égard, la commission rappelle son Observation générale de 2019 sur les conventions relatives à l’inspection du travail, dans laquelle elle se déclare préoccupée par les réformes qui compromettent de manière importante le fonctionnement intrinsèque des systèmes d’inspection du travail, notamment les moratoires sur les inspections du travail, et prie instamment les gouvernements de supprimer ces restrictions, en vue de parvenir à la conformité avec les conventions. Rappelant qu’un moratoire sur l’inspection du travail constitue une violation grave des conventions, la commission prie instamment le gouvernement d’agir rapidement pour lever l’interdiction temporaire des inspections et de faire en sorte que les inspecteurs du travail puissent procéder à des inspections du travail aussi souvent et aussi soigneusement que nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales, conformément à l’article 16 de la convention no 81 et l’article 21 de la convention no 129.

La commission a précédemment noté qu’il semblait y avoir d’importantes restrictions juridiques et pratiques aux inspections programmées, en ce qui concerne l’accès des inspecteurs aux lieux de travail et la fréquence des visites d’inspection, ce qui a entraîné une réduction de l’efficacité et de la portée des inspections.

La commission note que dans son rapport le gouvernement ne fournit pas d’informations en lien avec sa demande précédente sur le point de savoir si l’ordonnance no 55-p du 16 février 2011 abroge l’ordonnance no 12 du 1er mars 2004, et si les restrictions introduites par cette dernière ordonnance, notamment l’enregistrement préalable de l’inspection auprès du ministère public, ont été levées.

En outre, la commission note avec préoccupation que le Code du travail et le Code des entrepreneurs de 2015 contiennent diverses limitations des pouvoirs des inspecteurs du travail, notamment en ce qui concerne: i) la capacité des inspecteurs du travail à pénétrer librement sur tout lieu de travail susceptible d’être inspecté (art. 12 du Code des entrepreneurs); ii) la capacité des inspecteurs du travail à effectuer des visites d’inspection à toute heure du jour ou de la nuit (art. 197, paragr. 5, du Code du travail et 147, paragr. 2, du Code des entrepreneurs); iii) la possibilité pour les inspecteurs du travail d’entreprendre des visites d’inspection sans préavis (art. 147, paragr. 1, du Code des entrepreneurs); iv) la libre initiative des inspecteurs du travail (art. 197, paragr. 2(2), du Code du travail et 144, paragr. 10, du Code des entrepreneurs); et v) le champ de réalisation des inspections, notamment en ce qui concerne les questions qui peuvent être examinées au cours des inspections (art. 151 du Code des entrepreneurs).

La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures législatives nécessaires pour que les inspecteurs du travail soient habilités à effectuer des visites sur les lieux de travail sans préavis, à toute heure du jour ou de la nuit, et à procéder à tout examen, test ou enquête qu’ils jugent nécessaire, conformément à l’article 12, paragraphe 1, alinéas a) et c), de la convention no 81 et à l’article 16, paragraphe 1, alinéas a) et c), de la convention no 129. En outre, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur le point de savoir si l’ordonnance no 55-p du 16 février 2011 abroge l’ordonnance no 12 du 1er mars 2004, et si les restrictions introduites par cette dernière, notamment l’enregistrement préalable des inspections auprès du ministère public, ont été levées.

2. Fréquence des inspections du travail. La commission a précédemment noté avec préoccupation que le nombre d’inspections entreprises avait diminué, en raison de l’arrêt des inspections des petites et moyennes entreprises à partir du 2 avril 2014 jusqu’au 1er janvier 2015, conformément au décret présidentiel sur les mesures fondamentales visant à améliorer les conditions de l’entrepreneuriat au Kazakhstan (décret no 757).

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle: i) le système de gestion des risques est actuellement le principal outil pour déterminer la fréquence des inspections; ii) le décret conjoint du ministère de la Santé et du Développement social (no 1022 du 25 décembre 2015) et du ministère de l’Économie nationale (no 801 du 28 décembre 2015) a établi les critères d’évaluation des risques et de la liste de contrôle pour l’inspection du respect de la législation nationale du travail; et iii) le système de gestion des risques a permis de réglementer les contrôles effectués par les organes étatiques d’inspection du travail, de réduire la pression administrative sur les employeurs dans le cadre de leur vérification préalable raisonnable, et d’améliorer la qualité du travail effectué par les inspecteurs du travail de l’État. Selon la CSI: i) le système de gestion des risques détermine la fréquence des inspections programmées en fonction de la catégorie de risque attribuée à l’employeur; ii) dans ces conditions, aucune fréquence d’inspection n’est établie pour les employeurs à faible risque, ce qui signifie que les employeurs classés dans cette catégorie de risque ne sont couverts par aucune activité de contrôle programmée; iii) la procédure d’évaluation de la catégorie de risque attribuée à l’employeur dépend, entre autres, du nombre de salariés, les catégories de risque les plus élevées étant attribuées aux entreprises ayant un plus grand nombre de salariés; iv) il y a une probabilité décroissante d’inspections des petites et moyennes entreprises qui présentent un risque important d’abus de la part des employeurs; et v) lors des inspections programmées, un inspecteur est limité au nombre de questions incluses dans les listes de contrôle.

La commission note avec préoccupation que le Code du travail, ainsi que le Code des entrepreneurs de 2015, qui utilise des critères d’évaluation des risques pour classer les inspections et leur fréquence, contiennent diverses limitations de la fréquence et de la durée des inspections du travail (art. 140, paragr. 8, 141, 148 et 151, paragr. 6, du Code des entrepreneurs et art. 197, paragr. 6, du Code du travail). Se référant à son Observation générale de 2019 sur les conventions relatives à l’inspection du travail, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris la révision du Code des entrepreneurs et du Code du travail, pour faire en sorte que les inspecteurs du travail soient en mesure de procéder à des inspections du travail aussi souvent et aussi minutieusement que nécessaire pour garantir l’application effective des dispositions légales pertinentes. En outre, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les critères d’évaluation des risques ne limitent pas les pouvoirs des inspecteurs du travail ou la réalisation des inspections du travail. Elle le prie également de continuer à fournir des informations sur la réalisation des inspections dans la pratique, en indiquant le nombre d’inspections programmées et non programmées, ainsi que le nombre total de lieux de travail susceptibles d’être inspectés. En ce qui concerne les inspections effectuées sans préavis, la commission prie le gouvernement d’indiquer le nombre de ces inspections, qu’elles soient effectuées sur place ou sans visite du lieu de travail, ainsi que le nombre d’inspections effectuées en réponse à une plainte, et les résultats de toutes ces inspections.

Articles 13, 17 et 18 de la convention no 81 et articles 18, 22 et 24 de la convention no 129. Pouvoirs des inspecteurs du travail d’assurer l’application effective des dispositions légales concernant les conditions de travail et la protection des travailleurs. Suite à sa demande précédente, la commission note que le gouvernement ne fournit pas d’informations sur les sanctions imposées en cas de violation de la législation du travail et d’entrave à l’exercice des fonctions des inspecteurs du travail. À cet égard, elle note avec préoccupation que l’article 12 du Code des entrepreneurs de 2015 prescrit que les entreprises peuvent refuser l’inspection par des fonctionnaires des organes de contrôle et de supervision de l’État en cas de non-respect des prescriptions relatives aux inspections établies par le Code.

La commission note que diverses dispositions légales, telles que les articles 136 et 153 du Code des entrepreneurs, semblent limiter les pouvoirs des inspecteurs du travail de prendre des mesures en vue de remédier aux défauts observés dans les installations, l’aménagement ou les méthodes de travail et d’ordonner des mesures ayant force exécutoire immédiate en cas de danger imminent pour la santé ou la sécurité des travailleurs.

La commission note en outre l’indication du gouvernement, en réponse à sa précédente demande, selon laquelle, afin de prévenir les violations de la législation du travail, l’article 197 du Code du travail prévoit une nouvelle forme de contrôle des visites préventives dans les entreprises, à la suite desquelles l’inspecteur du travail de l’État adresse à l’employeur un simple avis d’amélioration, sans imposition de sanctions administratives.

La commission rappelle que l’article 17 de la convention no 81 et l’article 22 de la convention no 129 prescrivent que, à quelques exceptions près, les personnes qui violent ou négligent d’observer les dispositions légales applicables par les inspecteurs du travail sont passibles de poursuites judiciaires rapides sans avertissement préalable, et qu’il doit être laissé à la discrétion des inspecteurs du travail de donner un avertissement ou des conseils au lieu d’engager ou de recommander des poursuites. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris la révision du Code des entrepreneurs et du Code du travail, pour faire en sorte que les inspecteurs du travail soient en mesure d’engager des poursuites judiciaires sans avertissement préalable, lorsque cela est nécessaire, conformément à l’article 17 de la convention no 81 et à l’article 22 de la convention no 129. Elle le prie également de prendre les mesures nécessaires pour habiliter les inspecteurs du travail à prendre des mesures en vue de remédier aux défauts observés dans l’aménagement des usines ou les méthodes de travail, ou à ordonner des mesures ayant force exécutoire immédiate en cas de danger imminent pour la santé ou la sécurité des travailleurs. En outre, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les sanctions prévues en cas de violation des dispositions légales, applicables par les inspecteurs du travail, et d’entrave à l’exercice des fonctions de ces inspecteurs, de communiquer copie des dispositions pertinentes, et d’indiquer la fréquence à laquelle ces sanctions ont été évaluées ainsi que les montants des sanctions imposées et perçues.

Articles 20 et 21 de la convention no 81, et articles 26 et 27 de la convention no 129. Rapport annuel sur les travaux des services d’inspection du travail. La commission note que depuis la ratification des conventions en 2001, aucun rapport annuel sur les activités des services d’inspection du travail n’a été reçu par le Bureau. Elle note cependant que le gouvernement fournit des statistiques sur le nombre d’inspecteurs, le nombre d’inspections effectuées, le nombre de lieux de travail industriels inspectés, le nombre d’accidents du travail, le nombre d’accidents ayant fait l’objet d’une enquête, et le nombre d’infractions détectées et de sanctions imposées. La commission note que les statistiques transmises par le gouvernement sur les activités de l’inspection du travail n’identifient pas les données spécifiques relatives au secteur agricole permettant à la commission d’évaluer le niveau d’application de la convention no 129. La commission prie à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour assurer l’établissement et la publication d’un rapport annuel sur les activités des services d’inspection et le communiquer au BIT, conformément à l’article 20 de la convention no 81 et à l’article 26 de la convention no 129, et de veiller à ce qu’il contienne les sujets énumérés à l’article 21 de la convention no 81, notamment aux alinéas a), c) et g). Elle prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les rapports annuels contiennent des informations spécifiques au secteur agricole, comme le prescrit l’article 27 de la convention no 129.

La commission soulève d’autres questions dans une demande adressée directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2022.]