Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Türkiye (Ratification: 1952)

La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats de fonctionnaires (KESK), reçues le 1er septembre 2021, et de la réponse du gouvernement à ce sujet. La commission prend note également des observations de la Confédération des syndicats turcs (TÜRK-IS), communiquées avec le rapport du gouvernement. La commission prend enfin note des observations de la Confédération turque des associations d’employeurs (TİSK), reçues le 7 septembre 2021, qui se réfèrent aux questions soulevées par la commission ci-dessous.

Champ d’application de la convention. Dans ses précédents commentaires, la commission avait noté que si le personnel pénitentiaire, comme tous les autres fonctionnaires, était couvert par les conventions collectives conclues dans la fonction publique, cette catégorie de travailleurs ne jouissait pas du droit d’organisation (article 15 de la loi sur les syndicats de fonctionnaires et les conventions collectives (loi no 4688)). Rappelant que tous les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État ou qui ne sont pas membres des forces armées ou de la police, définies de manière restrictive, doivent jouir des droits conférés par la convention, la commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris en révisant l’article 15 de la loi no 4688, en vue de garantir que le personnel pénitentiaire peut effectivement être représenté par les organisations de son choix dans les négociations qui le concernent. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle l’article 15 de la loi a été rédigé en tenant compte des dispositions de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et de la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978. Tout en rappelant ses commentaires au titre de la convention no 87 concernant le droit du personnel pénitentiaire de se syndiquer, la commission rappelle une fois encore qu’aux termes de la convention no 98, le droit de négociation collective ne peut être refusé qu’aux membres des forces armées, de la police et aux fonctionnaires directement commis à l’administration de l’État; le simple fait d’être employé par le gouvernement n’exclut pas automatiquement ces travailleurs des droits consacrés par la convention. La commission prie donc à nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires, y compris la révision législative de l’article 15 de la loi no 4688, en vue de garantir que le personnel pénitentiaire peut effectivement être représenté par les organisations de son choix dans les négociations qui touchent à ses droits et intérêts. La commission prie le gouvernement d’indiquer tous les progrès réalisés à cet égard.

La commission avait prié le gouvernement de communiquer ses commentaires concernant l’observation formulée par la Confédération des syndicats de la fonction publique (MEMUR-SEN) sur la nécessité de garantir la liberté syndicale et le droit de négociation collective aux travailleurs suppléants (enseignants, infirmières, sages-femmes, etc.) ainsi qu’aux employés publics dépourvus de contrat de travail écrit. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle la loi no 4688 s’applique aux fonctionnaires, alors que les travailleurs suppléants n’entrent pas dans le champ d’application de cette loi puisqu’ils ne sont pas considérés comme des fonctionnaires. Rappelant que les travailleurs suppléants, ainsi que les personnes occupées dans la fonction publique sans contrat de travail écrit, doivent bénéficier des droits consacrés par la convention, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur la liberté syndicale et les droits de négociation collective accordés à ces catégories de travailleurs.

Articles 1, 2 et 3 de la convention. Licenciements en masse dans le secteur public en application des décrets adoptés pendant l’état d’urgence. La commission rappelle que, dans ses commentaires précédents, elle avait pris note des informations relatives au nombre important de suspensions et de licenciements de syndicalistes et de responsables syndicaux dans le cadre de l’état d’urgence et avait réitéré son ferme espoir que la commission d’enquête et les tribunaux administratifs qui révisent ses décisions examinent attentivement les motifs de licenciement des syndicalistes et des responsables syndicaux dans le secteur public et ordonnent la réintégration des syndicalistes licenciés pour des motifs antisyndicaux. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations spécifiques sur le nombre de demandes reçues de la part de syndicalistes et de responsables syndicaux, sur le résultat de leur examen par la commission d’enquête et sur le nombre et l’issue des recours en cas de décision négative de la commission concernant des syndicalistes et des responsables syndicaux. La commission note que, selon les informations fournies par le gouvernement, au 28 mai 2021, 126 674 demandes ont été soumises à la commission d’enquête. Depuis le 22 décembre 2017, la commission a rendu ses décisions concernant 115 130 demandes, parmi lesquelles 14 072 ont été acceptées pour réintégration et 101 058 ont été rejetées, tandis que 11 544 demandes sont toujours en instance. Tout en prenant note des statistiques générales fournies par le gouvernement, la commission regrette une fois de plus l’absence d’informations spécifiques sur le nombre de syndicalistes et de responsables syndicaux concernés. La commission note avec préoccupation le nombre élevé de cas de rejet (actuellement près de 88 pour cent) et regrette en outre l’absence d’informations concernant le nombre et l’issue des recours contre les décisions négatives de la commission d’enquête concernant des syndicalistes et des responsables syndicaux. Réaffirmant que, conformément à l’article 1 de la convention, la commission d’enquête et les tribunaux administratifs qui révisent ses décisions doivent examiner avec soin les motifs pour lesquels les syndicalistes et responsables syndicaux du secteur public ont été licenciés et ordonner la réintégration des syndicalistes licenciés pour discrimination antisyndicale, la commission prie à nouveau instamment le gouvernement de fournir des informations détaillées et spécifiques concernant le nombre et l’issue des recours contre les décisions négatives de la commission d’enquête concernant les syndicalistes et les responsables syndicaux. Toujours à cet égard, la commission rappelle qu’elle avait exprimé sa préoccupation devant l’allégation de l’Internationale de l’éducation (IE) selon laquelle près de 75 pour cent des membres du Syndicat des travailleurs de l’enseignement et de la science de Turquie (EĞİTİM SEN) licenciés de la fonction publique étaient toujours sans emploi. La commission regrette qu’aucune information n’ait été fournie par le gouvernement sur cette grave allégation et le prie à nouveau de communiquer ses commentaires à ce sujet.

Article 1. Discrimination antisyndicale dans la pratique. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait noté de nombreuses allégations de discrimination antisyndicale dans la pratique, malgré l’existence d’un cadre législatif visant à protéger contre la discrimination antisyndicale. La commission avait prié le gouvernement de continuer à dialoguer avec les partenaires sociaux au sujet des plaintes de discrimination antisyndicale dans les secteurs privé et public. La commission regrette qu’aucune nouvelle information n’ait été fournie par le gouvernement à cet égard et que, au contraire, le gouvernement se réfère une fois de plus au cadre législatif existant qui, selon lui, protège de manière adéquate contre la discrimination antisyndicale. La commission note que, dans ses observations, la KESK allègue de nouveaux cas de mutations et de changements de lieu d’affectation de ses membres. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle toutes les mutations mentionnées par la KESK ont été rendues nécessaires par les exigences du service et que toute discrimination antisyndicale serait contraire à la législation nationale. Le gouvernement souligne que des recours judiciaires sont disponibles pour toutes les personnes concernées. Soulignant que les garanties énoncées dans la convention resteront lettre morte si la législation nationale n’est pas respectée dans la pratique, la commission réitère donc sa demande précédente et demande au gouvernement de fournir des informations sur les mesures concrètes prises pour engager un dialogue avec les partenaires sociaux sur la question de la discrimination antisyndicale dans la pratique.

En outre, la commission rappelle que, suite aux recommandations formulées en juin 2013 par la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail, qui priait le gouvernement de mettre en place un système de compilation de données sur les actes de discrimination antisyndicale signalés dans les secteurs public et privé, elle avait prié le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cette fin. La commission note que le gouvernement réaffirme qu’il n’est actuellement pas possible d’obtenir des données fiables sur les cas de discrimination antisyndicale, et signale les difficultés que pose la collecte de données, notamment la longueur des procédures judiciaires et la nécessité d’apporter des changements considérables aux registres et bases de données de diverses institutions. Tout en étant pleinement consciente des difficultés mentionnées ci-dessus, la commission souligne une fois de plus l’importance des informations statistiques pour que le gouvernement s’acquitte de son obligation de prévenir, surveiller et sanctionner les actes de discrimination antisyndicale. La commission insiste sur la nécessité de prendre des mesures concrètes pour mettre en place le système de collecte de ces informations et attend du gouvernement qu’il fournisse dans son prochain rapport des informations sur toutes les mesures prises à cette fin.

Article 4. Promotion de la négociation collective. Négociation intersectorielle. Dans ses commentaires précédents, la commission avait noté que si la négociation intersectorielle débouchant sur des «protocoles d’accord-cadre de conventions collectives du secteur public» était possible dans le secteur public, ce n’était pas le cas dans le secteur privé. Elle avait noté à cet égard que, en vertu de l’article 34 de la loi no 6356, une convention collective de travail peut couvrir un ou plusieurs lieux de travail dans une même branche d’activité, ce qui rend impossible la négociation intersectorielle dans le secteur privé. La commission avait prié le gouvernement de considérer, en consultation avec les partenaires sociaux, la possibilité de modifier l’article 34 de la loi no 6356, de manière à ce qu’il ne restreigne pas la possibilité pour les parties de conclure des accords intersectoriels au niveau régional ou national dans le secteur privé, si elles le souhaitent. La commission note que le gouvernement réaffirme que la loi no 6356 a été élaborée en tenant compte des points de vue des partenaires sociaux et qu’elle ne limite pas la négociation collective au niveau du lieu de travail ou d’un seul employeur. Le gouvernement indique à cet égard que toute modification des dispositions actuelles ne peut résulter que de la volonté conjointe et des demandes des partenaires sociaux. La commission prend note de l’indication de la TİSK selon laquelle les conventions collectives peuvent couvrir un grand nombre de lieux de travail aux niveaux local, régional et national, dans les mêmes branches et que, selon la TİSK, la réglementation actuelle est appropriée et renforce la paix sociale.

Tout en prenant note de ces explications, la commission rappelle une fois de plus que, conformément à l’article 4 de la convention, la négociation collective doit rester possible à tous les niveaux et que la législation ne doit pas imposer de restrictions à cet égard. La commission reconnaît que, si la recherche d’un consensus en matière de négociation collective est importante, elle ne peut constituer un obstacle à l’obligation du gouvernement de mettre la loi et la pratique en conformité avec la convention. La commission prie donc à nouveau le gouvernement d’envisager, en consultation avec les partenaires sociaux, de modifier l’article 34 de la loi no 6356 afin que les parties du secteur privé qui souhaitent conclure des accords régionaux ou nationaux intersectoriels puissent le faire sans entrave. Elle prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises à cet égard.

Conditions requises pour devenir un agent de négociation. La commission rappelle que, dans ses précédents commentaires, elle avait noté que l’article 41(1) de la loi no 6356 énonce la condition suivante pour devenir un agent de négociation collective: le syndicat doit représenter au moins 1 pour cent des travailleurs engagés dans la branche d’activité considérée, et plus de 50 pour cent des travailleurs en poste sur le lieu de travail et 40 pour cent des travailleurs de l’entreprise doivent être couverts par la convention collective. En outre, la commission rappelle que des dérogations aux dispositions légales quant au seuil de représentativité au niveau de la branche ont été accordées jusqu’au 12 juin 2020 aux syndicats préalablement habilités, afin d’éviter la perte de leur habilitation aux fins de la négociation collective. Notant que la dérogation provisoire a expiré le 12 juin 2020, la commission avait prié le gouvernement d’indiquer si une nouvelle prorogation avait été décidée et, dans le cas contraire, de fournir des informations sur l’impact de la non-prorogation sur la capacité des organisations précédemment habilitées à négocier collectivement et d’indiquer le statut des conventions collectives conclues par celles-ci. Elle priait également le gouvernement de continuer à observer l’impact du maintien du seuil de 1 pour cent au niveau des branches sur le mouvement syndical et le mécanisme national de négociation collective dans son ensemble, en pleine consultation avec les partenaires sociaux, et de fournir des informations à cet égard.

La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle, parmi les syndicats bénéficiant de la dérogation jusqu’à la mi-2020, un seul syndicat a dépassé le seuil. Le gouvernement souligne toutefois que les travailleurs n’ont pas été laissés sans syndicat lorsque la dérogation n’a pas été prorogée, car il existe plus d’un syndicat dans chaque branche d’activité dont les effectifs dépassent les seuils et qu’il est possible pour les travailleurs de s’affilier à ces syndicats dans la branche où ils travaillent. La commission prend note des informations statistiques sur le nombre de conventions collectives auxquelles sont parties les syndicats ayant bénéficié de la dérogation. La commission note que la TİSK considère que l’octroi aux syndicats non habilités du droit de négociation collective portera atteinte au système turc de relations industrielles et perturbera la compétitivité et la paix industrielle existante. Rappelant les préoccupations exprimées par plusieurs organisations de travailleurs au sujet du maintien du double seuil, la commission prie le gouvernement de continuer à surveiller l’impact de l’exigence du seuil de branche de 1 pour cent sur le mouvement syndical et le mécanisme national de négociation collective dans son ensemble, en pleine consultation avec les partenaires sociaux, et de fournir des informations à cet égard.

En ce qui concerne les seuils de représentativité sur le lieu de travail et de l’entreprise, la commission avait pris note de l’article 42 (3) de la loi no 6356, qui prévoit que lorsque aucun syndicat ne satisfait aux conditions d’habilitation à la négociation collective, toute partie ayant sollicité l’attribution de cette compétence doit en être avisée. Elle avait également noté l’article 45(1), qui dispose qu’une convention conclue sans le certificat d’habilitation est nulle et non avenue. Tout en notant le principe d’«une seule convention pour un lieu de travail ou une entreprise» adopté par la législation turque, la commission avait rappelé qu’en vertu d’un système de désignation d’un agent négociateur exclusif, si aucun syndicat n’atteint le pourcentage requis de travailleurs pour être déclaré agent négociateur exclusif, tous les syndicats de l’unité considérée, conjointement ou séparément, doivent pouvoir participer à la négociation collective, tout au moins au nom de leurs propres membres. La commission avait souligné qu’en autorisant la négociation conjointe des syndicats minoritaires, la loi pouvait adopter une approche plus favorable au développement de la négociation collective sans compromettre le principe d’«une seule convention pour un lieu de travail ou une entreprise». La commission avait prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour modifier la législation, en consultation avec les partenaires sociaux, afin de garantir que, si aucun syndicat n’atteint le pourcentage requis de travailleurs pour être déclaré agent négociateur exclusif, tous les syndicats de l’unité considérée, conjointement ou séparément, doivent pouvoir participer à la négociation collective, tout au moins au nom de leurs propres membres. Le gouvernement réitère qu’il examinera la proposition de modification de la législation si elle est présentée par les partenaires sociaux et si cette proposition fait l’objet d’un consensus. Rappelant une fois de plus que si la recherche d’un consensus en matière de négociation collective est importante, elle ne saurait constituer un obstacle à l’obligation du gouvernement de mettre la loi et la pratique en conformité avec la convention, la commission prie à nouveau le gouvernement de modifier la législation et de fournir des informations sur toutes les mesures prises ou envisagées à cet égard.

Articles 4 et 6. Droits de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État. Portée matérielle de la négociation collective. La commission avait précédemment noté que l’article 28 de la loi no 4688, telle que modifiée en 2012, limitait le champ d’application des conventions collectives aux seuls «droits sociaux et financiers», excluant de ce fait les questions telles que la durée de travail, l’avancement, le développement des carrières et les mesures disciplinaires. La commission note que le gouvernement indique que les questions qui concernent les fonctionnaires en général, mais qui ne sont pas couvertes par les conventions collectives, sont inscrites à l’ordre du jour du Conseil consultatif du personnel de la fonction publique. La commission se voit donc obligée de rappeler une fois de plus que, si la convention est compatible avec des systèmes exigeant l’approbation par les autorités compétentes de certaines clauses de conventions collectives qui ont trait aux conditions de travail ou aux conditions financières dans le secteur public, les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État doivent bénéficier des garanties prévues par la convention et donc pouvoir négocier collectivement leurs conditions d’emploi, et que des mesures prises unilatéralement par les autorités pour restreindre le champ des questions négociables sont souvent incompatibles avec la convention. Compte tenu de la compatibilité avec la convention des modalités spéciales de négociation dans le secteur public mentionnées ci-dessus, la commission prie de nouveau le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que soient abrogées les restrictions concernant les questions soumises à la négociation collective afin que le champ concret des droits de négociation collective des fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État soit pleinement conforme à la convention.

Négociation collective dans le secteur public. Participation des syndicats de branche les plus représentatifs. Dans son précédent commentaire, la commission avait noté que, en vertu de l’article 29 de la loi no 4688, la Délégation des employeurs du secteur public (PED) et la Délégation des syndicats d’employés des services publics (PSUD) sont parties aux conventions collectives conclues dans le service public. À cet égard, les propositions relatives à la partie générale de la convention collective étaient établies par les membres de la confédération de la PSUD et les propositions afférentes aux conventions collectives pour chaque branche de service étaient élaborées par les membres représentatifs des syndicats de branche de la PSUD. La commission avait également pris note des observations de la Confédération turque des associations d’employés du secteur public (Türkiye KAMU-SEN) indiquant que de nombreuses propositions émanant de syndicats habilités de la branche étaient acceptées en tant que propositions afférentes à la partie générale de la convention collective, ce qui signifiait qu’elles devaient être présentées par une confédération conformément aux dispositions de l’article 29, et que ce procédé privait les syndicats de branche de la faculté d’exercer directement leur droit de faire des propositions. Constatant que si les syndicats les plus représentatifs de la branche étaient représentés au sein de la PSUD et prenaient part aux négociations au sein des comités techniques de branche, leur rôle au sein de la PSUD était restreint dans la mesure où ils n’étaient pas habilités à faire des propositions de conventions collectives, en particulier lorsque leurs revendications étaient qualifiées de générales ou applicables à plus d’une branche, la commission avait prié le gouvernement de faire en sorte que ces syndicats puissent formuler des propositions générales. Tout en prenant note de l’explication détaillée du gouvernement concernant la composition de la PSUD, la commission prie à nouveau le gouvernement de veiller à ce que la loi no 4688 et son application dans la pratique permettent aux syndicats les plus représentatifs de chaque branche de faire des propositions pour les conventions collectives, y compris sur des questions qui peuvent intéresser plus d’une branche, pour les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État. La commission prie le gouvernement d’indiquer toute évolution à cet égard.

Conseil d’arbitrage des salariés du secteur public. Dans son précédent commentaire, la commission avait noté que, conformément aux articles 29, 33 et 34 de la loi no 4688, en cas d’échec des négociations dans le secteur public, le président de la PED (le ministre du Travail), au nom de l’administration publique, et le président de la PSUD, agissant au nom des salariés du secteur public, peuvent saisir le Conseil d’arbitrage des salariés du secteur public. Les décisions de ce conseil sont définitives et ont le même effet et la même force qu’une convention collective. La commission avait noté que sept des onze membres du Conseil d’arbitrage, y compris le président, étaient désignés par le Président de la République et avait estimé qu’une telle procédure de sélection pouvait susciter des doutes quant à l’indépendance et à l’impartialité du Conseil. La commission avait donc prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour restructurer la composition du Conseil d’arbitrage des salariés du secteur public ou le mode de désignation de ses membres de façon à démontrer plus clairement son indépendance et son impartialité et gagner la confiance des parties. La commission note que le gouvernement se contente de faire référence à l’article 34 de la loi no 4688, qui détermine la composition et les procédures de travail du Conseil. La commission prie donc à nouveau le gouvernement d’envisager de revoir, en consultation avec les partenaires sociaux, le mode de nomination des membres du Conseil afin de démontrer plus clairement son indépendance et son impartialité et de gagner la confiance des parties.

La commission rappelle que le gouvernement peut se prévaloir de l’assistance technique du BIT en ce qui concerne les questions soulevées ci-dessus.