Observation (CEACR) - adopted 2021, published 110th ILC session (2022)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - China - Hong Kong Special Administrative Region (Ratification: 1997)

La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno de la Región Administrativa Especial de Hong Kong de la República Popular de China a las observaciones formuladas por la Confederación Sindical Internacional (CSI) en 2016.

La Comisión también toma nota de las observaciones de la CSI recibidas el 1.º y el 23 de septiembre de 2021, que hacen referencia a las cuestiones examinadas por la Comisión en este comentario, así como de las respuestas del Gobierno a las mismas, algunas de las cuales (las que se refieren a las observaciones del 1.º de septiembre) se recibieron cuando la Comisión ya estaba reunida.

Seguimiento de las conclusiones de la Comisión de Aplicación de Normas (109.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo, junio de 2021)

La Comisión toma nota de la discusión que tuvo lugar en junio de 2021 en la Comisión de Aplicación de Normas (la Comisión de la Conferencia) relativa a la aplicación del Convenio por China (Región Administrativa Especial de Hong Kong). La Comisión observa que la Comisión de la Conferencia instó al Gobierno a que: i) proporcionara información completa sobre los resultados de los procedimientos orientados a examinar las acciones policiales y las detenciones realizadas en relación con las protestas que entran dentro del campo de aplicación del Convenio; ii) adoptara todas las medidas necesarias para seguir garantizando el derecho de las organizaciones de trabajadores y de empleadores de organizar sus actividades en consonancia con el Convenio, y para asegurar que los dirigentes sindicales y los sindicalistas que llevan a cabo actividades sindicales lícitas no sean arrestados, detenidos o procesados; iii) examinara regularmente, en consulta con los interlocutores sociales, la aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional, de tal manera que los derechos de los trabajadores, de los empleadores y de sus organizaciones en virtud del Convenio estén plenamente protegidos, y iv) continuara proporcionando información actualizada sobre el impacto de la Ley sobre la Seguridad Nacional en la aplicación del Convenio.

Derechos sindicales y libertades civiles. En su último comentario, habiendo tomado nota de las alegaciones de represión policial y detenciones en relación con las protestas públicas, la Comisión pidió al Gobierno que garantizara que los sindicalistas puedan llevar a cabo sus actividades en un clima exento de violencia e intimidación y en el marco de un sistema que garantice el respeto de las libertades civiles. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que: i) el artículo 27 de la Ley Orgánica y el artículo 18 de la Carta de Derechos de Hong Kong reconocen el derecho de libertad sindical, el derecho a constituir sindicatos y a afiliarse a los mismos y el derecho de huelga, y ii) la Ordenanza sobre Sindicatos pretende promover la gestión cabal de los sindicatos y proteger los derechos de los sindicalistas. El Gobierno pone de relieve que concede una gran importancia a garantizar el derecho de los sindicatos a organizar sus actividades y a formular sus programas con miras a defender los intereses profesionales de sus miembros. Sin embargo, señala que, al ejercer los derechos consagrados en el Convenio, todas las personas deberán respetar la ley del país. El Gobierno indica que, si bien el derecho de reunión pacífica está protegido en virtud de la Ley Orgánica, ese derecho no es absoluto y puede estar limitado por la ley en aras de la seguridad nacional, la seguridad pública, el orden público, y la protección de los derechos y libertades de los demás. También indica que el deber de la policía es mantener la ley y el orden, y prevenir y detectar los delitos. El Gobierno señala asimismo que las autoridades de Hong Kong han venido gestionando, y seguirán gestionando, todos los delitos penales de una manera justa e imparcial, y ateniéndose estrictamente a la ley, sin considerar si los interesados son sindicalistas. Añade que las autoridades se esfuerzan por proteger los derechos de los detenidos, incluido el derecho a recibir asistencia jurídica, a comunicarse con un familiar o un amigo, a recibir copias de registros escritos bajo custodia, y a recibir alimentos y bebidas y atención médica. El Gobierno señala que los progresos realizados desde el establecimiento de la Ley sobre la Seguridad Nacional se han caracterizado por la seguridad y la estabilidad, y que los residentes ya no están bajo la amenaza de violencia callejera y de intimidación personal. Añade que las detenciones recientes de los miembros de un grupo terrorista que tramaba poner bombas en lugares públicos muestran la verdadera necesidad de que la Ley sobre la Seguridad Nacional prevenga y suprima los actos y las actividades que amenazan la seguridad nacional.

Al tiempo que toma debida nota de las indicaciones del Gobierno, la Comisión toma nota de que la CSI denuncia la grave falta de respeto de las libertades civiles y del derecho de sindicación. La CSI alega que los derechos sindicales están viéndose gravemente atacados, y que se persigue a los sindicalistas por defender los derechos de los trabajadores y por realizar actividades sindicales legítimas. La CSI se refiere específicamente a la detención del Sr. Lee Cheuk Yan, Secretario General de la Confederación de Organizaciones Sindicales de Hong Kong (HKCTU), de la que tomó nota la Comisión en su último comentario, que se enfrenta actualmente a un procesamiento por diez delitos penales en relación con las protestas públicas. La CSI alega asimismo la detención de 55 activistas y políticos defensores de la democracia en relación con votaciones primarias de partidos políticos celebradas en 2020, incluidos tres dirigentes sindicales, a saber, la Sra. Carol Ng, Presidenta de la HKCTU, la Sra. Winnie Yu, Presidenta de la Alianza de Trabajadores de la Dirección de Hospitales (HAEA) y el Sr. Cyrus Lau, Presidente del Sindicato del Personal de Enfermería. La Comisión toma nota de que las detenciones mencionadas anteriormente son el tema de una queja presentada por la CSI y examinada por el Comité de Libertad Sindical (caso núm. 3406). La Comisión recuerda a este respecto que el Comité de Libertad Sindical pidió al Gobierno que garantizara que los sindicalistas puedan llevar a cabo sus actividades en un clima exento de violencia e intimidación y en el marco de un sistema que garantice el respeto efectivo de las libertades civiles. También pidió al Gobierno que adoptara todas las medidas adecuadas para garantizar que el Sr. Lee Cheuk Yan no esté en prisión por haber participado en una manifestación pacífica en defensa de los derechos de los trabajadores (véase el 395.º informe, junio de 2021, párrafo 173).

La Comisión toma nota de que la CSI también alega la detención, el 22 de julio de 2021, de cinco ejecutivos del Sindicato General de Logopedas de Hong Kong (GUHKST) en relación con una publicación por el sindicato de libros ilustrados para niños con problemas del habla, que contienen historias basadas en protestas de los trabajadores sanitarios a favor de la democracia en 2019 y 2020. La CSI indica que los cinco ejecutivos sindicales fueron puestos bajo custodia en espera de la audiencia prevista para el 24 de octubre de 2021. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno de que el presidente del GUHKST y los miembros de su comité ejecutivo fueron acusados de conspirar para imprimir, publicar, distribuir, exhibir o reproducir publicaciones sediciosas que enaltecen actos ilegales, promueven el odio contra el Gobierno y la Judicatura de la Región Administrativa Especial de Hong Kong e incitan a otras personas a cometer actos de violencia, que no son actividades sindicales lícitas. La Comisión recuerda que la resolución adoptada por la Conferencia en 1970 sobre los derechos sindicales y su relación con las libertades civiles reafirma el vínculo esencial entre las libertades civiles y los derechos sindicales, que ya se puso de relieve en la Declaración de Filadelfia (1944), y enumera los derechos fundamentales que son necesarios para el ejercicio de la libertad sindical, haciendo particular referencia a: i) el derecho a la libertad y a la seguridad de la persona y a la protección contra la detención y la prisión arbitrarias; ii) la libertad de opinión y de expresión y, en particular, de tener opiniones sin injerencia, y de buscar y recibir información y opiniones, y difundirlas, sin limitación de fronteras, por cualquier medio de expresión; iii) el derecho de reunión; iv) el derecho a un juicio justo por un tribunal independiente e imparcial, y v) el derecho a la protección de la propiedad de las organizaciones sindicales (véase Estudio General de 2012 sobre los convenios fundamentales, párrafo 59). Expresando la firme expectativa de que el Gobierno garantizará el pleno respeto de lo anterior, y tomando nota de la indicación de la CSI de que la audiencia se previó para el 24 de octubre de 2021, la Comisión pide al Gobierno que comunique información completa y detallada sobre el resultado, y que transmita copias de las sentencias judiciales pertinentes.

Artículos 2, 3, 5 y 8 del Convenio. Aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional. En su último comentario, habiendo tomado nota de las preocupaciones expresadas por la CSI y la HKCTU sobre los posibles efectos negativos que la aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional podría tener en los derechos consagrados en el Convenio, la Comisión pidió al Gobierno que, en consulta con los interlocutores sociales, realizara un seguimiento y proporcionara información sobre el impacto que la Ley había tenido, y podía seguir teniendo, en la aplicación del Convenio. El Comité de Libertad Sindical se refirió a este asunto en el caso núm. 3406 mencionado anteriormente, y señaló sus aspectos legislativos a la atención de la Comisión (véase el 395.º informe, junio de 2021, párrafo 173). La Comisión toma nota de que el Gobierno indica a este respecto que: i) valora que en la Comisión de la Conferencia los representantes tanto de los trabajadores como de los empleadores de la Región Administrativa Especial de Hong Kong expresaran la opinión de que la Ley sobre la Seguridad Nacional es necesaria para restablecer la estabilidad; ii) la Ley invirtió la situación caótica, permitiendo la reactivación de la economía y de los medios de sustento de las personas, y iii) los progresos realizados desde la aplicación de la Ley se han caracterizado por la seguridad y la estabilidad. El Gobierno indica que la Ley sobre la Seguridad Nacional no ha enmendado ninguna disposición de la Ley Orgánica, que todas las disposiciones en materia de derechos humanos de la Ley Orgánica siguen intactas, y que, de hecho, la Ley sobre la Seguridad Nacional estipula claramente que los derechos humanos deberán respetarse y protegerse al salvaguardar la seguridad nacional. El Gobierno también destaca que todas las personas deberán cumplir los requisitos establecidos por la ley y que, al ejercer sus derechos, no perjudicarán la seguridad nacional o la seguridad pública, el orden público o los derechos y libertades de otros. Indica en relación con esto que el artículo 2 de la Ley sobre la Seguridad Nacional estipula que las disposiciones de los artículos 1 y 12 de la Ley Orgánica sobre la situación jurídica de la Región Administrativa Especial de Hong Kong son las disposiciones fundamentales de la Ley Orgánica, y que ninguna institución, organización o persona en la Región Administrativa Especial de Hong Kong deberá contravenir estas disposiciones en el ejercicio de sus derechos y libertades. El Gobierno indica que ha venido realizando una labor pertinente con respecto a su responsabilidad constitucional para promulgar leyes relativas al artículo 23 de la Ley Orgánica, incluida la realización de estudios jurídicos en relación con la seguridad nacional. La Comisión también toma nota de la indicación del Gobierno de que elaborará propuestas y disposiciones efectivas y pragmáticas, realizará consultas públicas de una manera adecuada, formulará planes de publicidad adecuados, y se comunicará mejor con los miembros del público, con miras a explicar claramente los principios y detalles legislativos y a evitar malentendidos.

Al tiempo que toma debida nota de las indicaciones del Gobierno, la Comisión toma nota de la alegación de la CSI de que, desde su entrada en vigor el 30 de junio de 2020, la Ley sobre la Seguridad Nacional se ha utilizado para intimidar y acosar a los sindicatos, y de que su aplicación ha conducido a que los sindicatos se den de baja en el Registro o a que se disuelvan. La CSI alega específicamente que: i) en diciembre de 2020, se pidió a 180 000 funcionarios públicos que prestaran juramento y firmaran una declaración de lealtad, mencionada en el artículo 6 de la Ley sobre la Seguridad Nacional, haciendo imposible expresar libremente opiniones o afiliarse a una organización o unirse a actividades que la autoridad considerase que incitaban al descontento, agravaban la inestabilidad social o socavaban las capacidades del Gobierno. El Sindicato de Nuevos Funcionarios Públicos protestó contra el requisito de juramento y se disolvió él mismo en enero de 2021. Se suspendió o despidió a los funcionarios públicos que se negaron a firmar las declaraciones; ii) después de que la Oficina de Educación de Hong Kong dejara de reconocer al Sindicato de Docentes Profesionales de Hong Kong (HKPTU) y pusiera fin a su relación de trabajo con él, el sindicato se retiró del movimiento defensor de la democracia; asimismo, se desafilió de la Internacional de la Educación y anunció, el 10 de agosto de 2021, su disolución y el cierre de las cooperativas de docentes; iii) el 20 de agosto de 2021 se publicó la cancelación del registro del GUHKST; iv) el 25 de agosto de 2021, la policía envió una notificación al Sr. Lee Cheuk Yan (actualmente en prisión), así como a otros ocho ejecutivos de la Alianza de Hong Kong en Apoyo a los Movimientos Democráticos Patrióticos de China para que presentara, en virtud del artículo 43 de la Ley sobre la Seguridad Nacional, información sobre las actividades realizadas fuera de Hong Kong en relación con la Alianza o, en su defecto, a enfrentarse a una multa y a una pena de prisión de entre seis meses y dos años; v) se invocó el procedimiento de baja en el Registro para la HAEA con una notificación remitida por el Registro el 3 de septiembre de 2021, solicitando información sobre los eventos que había celebrado el 17 de septiembre de 2021; vi) en una conferencia de prensa que tuvo lugar el 19 de septiembre de 2021, la HKCTU anunció que invocaría el procedimiento para disolver el centro sindical, tras la estigmatización, la denigración y los ataques continuos a sus actividades sindicales, y la utilización de medidas de seguridad y del poder judicial para intimidar y acosar a sus miembros por ejercer sus derechos y libertades sindicales; vii) la Oficina de gestión de películas, periódicos y artículos requiere a los sindicatos que organizan proyecciones de largometrajes en exclusiva para los afiliados sindicales que faciliten detalles de las películas y certificados de su aprobación; viii) la organización sindical establecida en Hong Kong, la Asia Monitor Resource Centre, ha declarado que se disolverá, y ix) el apoyo prestado por la CSI a la HKCTU se clasifica como colusión delictiva en virtud de la Ley sobre la Seguridad Nacional.

La Comisión toma nota de que, en su respuesta a las alegaciones de la CSI, el Gobierno indica que las alegaciones son objetivamente incorrectas, y que las libertades de los dirigentes sindicales y su derecho a organizar actividades encaminadas a promover y defender los intereses profesionales de los sindicalistas han estado, y seguirán estando, totalmente protegidos. En lo que se refiere a la supuesta petición a los funcionarios para que presten juramento o firmen una declaración de lealtad, el Gobierno señala que esto no afectaría a los derechos civiles de los funcionarios gubernamentales. En relación a los alegatos relativos a la HKPTU, el Gobierno señala que: i) el sindicato participó en actividades de propaganda política bajo el pretexto de ser una organización docente profesional, habiendo publicado recursos educativos que contenían materiales sobre desobediencia civil; organizado llamamientos a nivel nacional a los docentes para boicotear las clases y la enseñanza, arrastrando a las escuelas al conflicto político, y promovido libros que ensalzan la violencia; ii) la Oficina de Educación dejó de reconocer al sindicato y puso fin a la relación de trabajo con él porque este no estuvo a la altura de las expectativas que se tenían de una organización docente profesional, y iii) el HKPTU puso en marcha la disolución voluntaria sin injerencia alguna por parte del Registro de Sindicatos. En relación con la acusación relativa al Sr. Lee Cheuk Yan y a los ejecutivos de la Alianza de Hong Kong en Apoyo a los Movimientos Democráticos Patrióticos de China, el Gobierno indica lo siguiente: i) con el fin de prevenir y reprimir eficazmente los delitos que ponen en peligro la seguridad nacional, los funcionarios encargados de hacer cumplir la ley necesitan obtener información pertinente sobre determinadas organizaciones políticas extranjeras o taiwanesas y agentes extranjeros o taiwaneses; ii) de conformidad con el artículo 43 de la Ley sobre la Seguridad Nacional, la policía notificó por escrito a los directivos de la Alianza de Hong Kong en Apoyo de los Movimientos Democráticos Patrióticos de China (incluido el Sr. Lee Cheuk Yan) solicitando información al respecto; iii) la notificación no estaba dirigida al Sr. Lee en su calidad de sindicalista, ni supone necesariamente la comunicación de una infracción o de la comisión de un delito, y iv) solo se imponen sanciones legales cuando el destinatario no cumple con lo requerido en la notificación sin dar una explicación válida de ello al tribunal. Con respecto a los alegatos sobre la HAEA, el Gobierno indica que el Registro de Sindicatos realizó una investigación en relación con las actividades de dicha organización, cuyas actividades eran sospechosas de resultar incompatibles con sus objetivos o normas, y que el Registro actuó de forma objetiva y prudente antes de tomar medidas legítimas de conformidad con la Ordenanza sobre Sindicatos. En relación con el alegato de la CSI sobre la proyección de películas, el Gobierno indica que, en virtud de la Ordenanza de Censura de Películas, toda persona que pretenda exhibir una película (incluidos los sindicatos, en un lugar al que tengan acceso sus afiliados) deberá presentar la película a la Autoridad de Censura de Películas para su aprobación. El Gobierno destaca que no existe ningún retroceso ni vulneración del derecho de libertad sindical, y que los incidentes aislados mencionados por la CSI se asocian con actividades presuntamente ilícitas no relacionadas con el ejercicio de los derechos sindicales o con decisiones voluntarias de los sindicatos en cuestión, sin ninguna injerencia del Gobierno.

Al tiempo que toma debida nota de la indicación del Gobierno de que seguirá concediendo suma importancia al cumplimiento de sus obligaciones dimanantes del Convenio, la Comisión lamenta tomar nota de que, a pesar de su solicitud y de la solicitud formulada por la Comisión de la Conferencia y el Comité de Libertad Sindical, no parecen haberse celebrado consultas con los interlocutores sociales sobre los efectos negativos que, supuestamente, ha tenido y podría tener la aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional en los derechos consagrados en el Convenio. Además, tomando debida nota de la estadística suministrada por el Gobierno el 31 de octubre de 2021 (con 1541 sindicatos registrados, lo que representa un aumento del 66 por ciento con respecto a finales de mayo de 2019), y observando que, según el Gobierno, tal aumento de sindicatos registrados atestiguaría el libre ejercicio de los derechos y de la libertad sindical en la Región Administrativa Especial de Hong Kong, la Comisión expresa su preocupación por las alegaciones de la CSI y observa que, de conformidad con la información públicamente disponible, la HKCTU, establecida hace más de tres decenios, se disolvió el 3 de octubre de 2021.

La Comisión recuerda que el principal objetivo del Convenio es proteger la autonomía e independencia de las organizaciones de trabajadores y de empleadores en relación con las autoridades públicas, tanto en su constitución como en su funcionamiento, así como respecto a su disolución (véase el Estudio General de 2012, párrafo 55). Recuerda asimismo que debe permitirse a las organizaciones de empleadores y de trabajadores que lleven a cabo sus actividades en un clima que esté libre de presión, intimidación, acoso, amenazas o esfuerzos para desacreditarlas a ellas o a sus dirigentes. Recordando además que las autoridades deberían abstenerse de toda injerencia que pudiera limitar la libertad sindical y de reunión, o dificultar el ejercicio legítimo de esta libertad, a condición de que el ejercicio de estos derechos no suponga una amenaza grave e inminente para el orden público, la Comisión pide firmemente al Gobierno que adopte todas las medidas necesarias para garantizar en la legislación y en la práctica el pleno goce de los derechos consagrados en el Convenio. Pide asimismo al Gobierno que comunique información concreta en relación con la aplicación en la práctica de la Ley sobre la Seguridad Nacional. La Comisión pide también al Gobierno que proporcione más información en relación con las consultas públicas y las publicaciones que ha indicado que pretende llevar a cabo con miras a aclarar los principios legislativos aplicables, y espera que dichas actividades brinden una oportunidad para evaluar y corregir cualquier efecto negativo que la aplicación de la Ley sobre la Seguridad Nacional pudiera tener en los derechos consagrados en el Convenio.