Direct Request (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Namibia

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) (Ratification: 2018)
Labour Administration Convention, 1978 (No. 150) (Ratification: 1996)

Afin de fournir une vue d’ensemble des questions relatives à l’application des conventions ratifiées sur l’inspection du travail et l’administration du travail, la commission estime qu’il convient d’examiner les conventions nos 81 (inspection du travail) et 150 (administration du travail) dans un même commentaire.

Inspection du travail: convention no 81

La commission prend note du premier rapport du gouvernement.

Article 4. Surveillance et contrôle d’une autorité centrale. Le gouvernement indique que le système d’inspection du travail est placé sous la surveillance et le contrôle du ministère du Travail, des Relations professionnelles et de la Création d’emplois (MLIREC) pour les questions relatives aux conditions d’emploi et à la sécurité et la santé au travail, et du ministère des Mines et de l’énergie (MME) pour, plus spécifiquement, la sécurité et la santé au travail dans le secteur minier. Le gouvernement ajoute qu’il élabore actuellement une politique nationale d’inspection, qui donnera des orientations pour l’inspection dans tous les secteurs, y compris le secteur minier. Le gouvernement indique que cette politique en est à un stade d’adoption avancé. La commission prie le gouvernement de fournir un complément d’information sur le contenu et la portée de la politique nationale d’inspection, et de fournir copie du texte de la politique une fois qu’elle aura été adoptée.

Article 5. Coopération effective entre les services d’inspection et collaboration entre l’inspection du travail et les employeurs et les travailleurs ou leurs organisations. Le gouvernement indique que trois ministères (le MLIREC, le MME, et le ministère de la Santé et des Services sociaux (MHSS)) ont élaboré un protocole d’accord visant à renforcer la collaboration et la coopération dans le domaine de la sécurité et de santé au travail – qui couvre l’inspection des lieux de travail et les enquêtes sur les accidents – et à contribuer à la prévention des accidents du travail et des maladies professionnelles. Le gouvernement ajoute toutefois que le protocole d’accord n’a pas encore été signé.La commission prie le gouvernement de fournir un complément d’information sur le protocole d’accord et les résultats de la coopération entre les ministères. Elle le prie aussi de communiquer des informations sur la collaboration entre les ministères chargés de l’inspection du travail et les organisations d’employeurs et de travailleurs.

Article 9. Experts et techniciens dûment qualifiés. Le gouvernement indique que le MHSS est chargé de la santé au travail dans tous les secteurs, et que le Règlement sur la sécurité et la santé au travail des travailleurs prévoit que le médecin-chef de la santé au travail doit être informé et/ou consulté dans des situations spécifiques. Selon le gouvernement, en cas de besoin, le médecin-chef peut se joindre aux inspections des lieux de travail relatives à la sécurité et à la santé. La commission prie le gouvernement de préciser les initiatives prises pour donner effet à l’article 9, y compris la mesure dans laquelle le personnel effectuant les visites d’inspection comprend d’autres experts et techniciens dans les domaines mentionnés à l’article 9, ou dans des domaines techniques connexes. Dans la mesure où les experts et techniciens ne font pas partie du personnel effectuant les visites d’inspection, la commission prie le gouvernement de préciser les dispositions prises pour assurer la collaboration de ces experts et spécialistes au fonctionnement de l’inspection.

Article 10. Nombre suffisant d’inspecteurs du travail. Le gouvernement indique que la Direction des services du travail du MLIREC est composée de deux divisions: la Division de l’inspection du travail (LI) et la Division de la sécurité et de la santé au travail (SST). Le gouvernement précise que la direction compte 163 postes; toutefois, 89 postes seulement (28 à la SST et 61 à la LI) sont financés à l’heure actuelle, contre 74 qui ne le sont pas (20 à la SST et 54 à la LI). La division LI, qui veille au respect des conditions d’emploi, compte 57 postes d’inspecteurs du travail pourvus sur 61 postes financés, et la division SST 25 postes pourvus sur 28 postes financés. Le gouvernement indique que le MME, qui est chargé d’inspecter la sécurité et la santé dans le secteur minier, compte un inspecteur en chef des mines et six inspecteurs de la sécurité et de la santé. Le gouvernement indique que des difficultés existent dans la pratique, notamment le fait que les ressources humaines et financières sont trop limitées pour atteindre pleinement l’objectif de la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour financer et pourvoir les postes d’inspecteur du travail restants, et de continuer à fournir des informations sur le nombre de postes d’inspecteur du travail qui ont été pourvus. Elle prie également le gouvernement d’indiquer comment il veille à ce que le nombre d’inspecteurs du travail soit suffisant pour permettre d’assurer l’exercice efficace des fonctions du service d’inspection.

Article 12, paragraphe 1 a). Droit des inspecteurs du travail de pénétrer librement dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. La commission note que l’article 125(2)(a)(i) de la loi sur le travail autorise un inspecteur du travail à pénétrer, à tout moment raisonnable, dans un établissement et à demander que rien dans l’établissement, ou dans une partie quelconque de l’établissement, ne perturbe sa visite pendant le temps qu’il estimera nécessaire pour l’inspecter. En ce qui concerne l’article 12, paragraphe 1 a) de la convention, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’application dans la pratique de l’article 125(2)(a) de la loi sur le travail, et d’indiquer si les inspecteurs du travail sont autorisés à pénétrer librement sans avertissement préalable à toute heure du jour et de la nuit dans tout établissement assujetti au contrôle de l’inspection. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de visites d’inspection effectuées par les divisions LI et SST, en précisant le nombre de visites d’inspection annoncées et celui de visites d’inspection inopinées.

Article 13. Pouvoirs relatifs à l’application de la sécurité et de la santé au travail. La commission note que, en vertu de l’article 126(1) de la loi sur le travail, un inspecteur qui a des motifs raisonnables de croire qu’un employeur ne s’est pas conformé à une disposition de la loi peut prononcer une injonction de mise en conformité. L’employeur doit alors respecter cette injonction (art. 126 (2)), ou peut saisir le tribunal du travail dans les 30 jours qui suivent la notification de l’injonction (art. 126 (3)). Le gouvernement indique qu’une difficulté se pose dans la pratique, à savoir le fait que les inspecteurs n’ont pas le droit d’ordonner des mesures immédiatement exécutoires dans les cas de danger imminent pour la santé et la sécurité des travailleurs, comme le prévoit l’article 13 de la convention. Afin de renforcer les dispositions actuelles de la loi sur le travail, le gouvernement indique aussi qu’un groupe de travail tripartite a proposé un amendement destiné à prévoir une injonction d’interdiction. Cette injonction permettra à un inspecteur, qui estime qu’une activité professionnelle, un processus ou une machine menace ou est susceptible de menacer la santé ou la sécurité d’un travailleur ou de toute autre personne, de mettre en demeure l’employeur de cesser cette activité, ce processus ou l’utilisation de cette machine. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour appliquer pleinement l’article 13, y compris sur tout fait nouveau concernant lesamendements législatifs à la loi sur le travail proposés par le groupe de travail tripartite ou d’autres entités, et d’adresser copie du texte législatif tel que révisé une fois qu’il aura été adopté.

Article 15. Obligations des inspecteurs du travail. En ce qui concerne l’article 15 b), la commission note que l’article 27 du règlement relatif à la santé et à la sécurité des travailleurs sur le lieu de travail prévoit que quiconque exerce une fonction ou une responsabilité au sens de la loi sur le travail ou de ses règlements est tenu, sauf dans l’exercice de ses fonctions, de ne point révéler un secret de fabrication ou de commerce dont il peut à tout moment avoir eu connaissance dans l’exercice de ses fonctions. La commission note qu’il n’a pas été fourni d’information complémentaire sur l’application de l’article 15. La commission prie donc le gouvernement de fournir des informations sur la manière dont il s’assure que les inspecteurs du travail n’ont pas de conflit d’intérêts, direct ou indirect, dans les entreprises placées sous leur contrôle (article 15 a)), et sur la manière dont ils assurent la confidentialité des plaintes (article 15 c)).

Article 16. Procéder à des inspections aussi souvent que nécessaire. Le gouvernement indique que des mesures sont prises pour effectuer des inspections des lieux de travail – inspections de routine, inspections à la suite de plaintes ou inspections spéciales. Des inspections spéciales sont menées lorsqu’un secteur ou une zone géographique spécifiques suscitent la préoccupation. Le gouvernement indique aussi que l’idéal serait d’inspecter tous les ans chaque lieu de travail. Mais, faute de ressources suffisantes, priorité est donnée actuellement aux inspections de sécurité et de santé dans les secteurs à risques élevés, et là où des plaintes sont déposées. En ce qui concerne les normes de santé et de sécurité au travail, la commission note que, d’après le rapport annuel de 2019-20 de la Direction des services du travail, 642 inspections de lieux de travail ont été réalisées sur les 1 170 inspections qui étaient prévues, soit 55 pour cent de l’objectif fixé. Le rapport indique aussi que le nombre total d’inspections a diminué de 12 pour cent par rapport à l’exercice financier précédent. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises pour garantir que les lieux de travail sont inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu’il est nécessaire pour assurer l’application effective des dispositions légales en question. La commission prie le gouvernement de fournir des statistiques sur le nombre d’inspections,ventilées par type d’inspection (inspections de routine, inspections à la suite d’une plainte et inspections spéciales), qui sont effectuées chaque année.

Articles 17 et 18. Sanctions appropriées et effectivement appliquées. Le gouvernement indique que l’article 127 de la loi sur le travail sanctionne les infractions aux dispositions dont l’exécution incombe aux inspecteurs, y compris la violation de dispositions légales. L’article 127(1)(a) mentionne les obstructions ou obstacles faits aux inspecteurs du travail dans l’exercice de leurs fonctions et les sanctions correspondantes. L’article 127(2) de la loi sur le travail dispose que quiconque est reconnu coupable d’une infraction est passible d’une amende d’un montant maximum de 10 000 dollars namibiens (environ 600 dollars É.-U.) ou d’une peine d’emprisonnement n’excédant pas deux ans, ou des deux. En ce qui concerne le travail des enfants, la commission note que l’article 3(4)(6) de la loi sur le travail prévoit une amende d’un montant maximum de 20 000 dollars namibiens (environ 1 200 dollars É.-U.) ou une peine d’emprisonnement n’excédant pas quatre ans, ou les deux. Les amendes et les peines d’une durée maximale prévues en cas d’infraction à la disposition sur le travail forcé (article 4(3) de la loi sur le travail) sont les mêmes qu’en cas d’infraction à la disposition sur le travail des enfants. Le gouvernement indique dans son rapport que la réglementation en matière de sécurité et de santé au travail prévoit également des sanctions en cas d’infraction; toutefois, le gouvernement ajoute que les mesures punitives sont trop clémentes pour avoir un effet dissuasif. La commission note à cet égard que la plupart des amendes prévues par la réglementation ne dépassent pas 2 000 dollars namibiens (environ 120 dollars É.-U.). La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour alourdir les amendes applicables et les autres sanctions prévues dans la législation, en particulier dans les règlements sur la sécurité et la santé au travail. Elle le prie aussi de communiquer des informations détaillées sur la nature et le nombre des violations constatées au cours des inspections, sur les sanctions auxquelles elles ont donné lieu et sur l’issue des cas portés devant les tribunaux.

Articles 20 et 21. Rapport annuel sur les travaux des services d’inspection. La commission prend note du rapport annuel de 2019-20 de la Direction des services du travail, qui est joint au rapport du gouvernement. Elle note que le rapport ne contient pas d’informations sur les points suivants: i) statistiques des établissements assujettis au contrôle de l’inspection et nombre des travailleurs occupés dans ces établissements (article 21 c)); ii) statistiques des infractions commises et des sanctions imposées (article 21 e)); et iii) statistiques des maladies professionnelles (article 21 g)). La commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour publier un rapport de l’inspection du travail contenant des informations détaillées sur tous les points énumérés à l’article 21 a) à g) de la convention. La commission le prie aussi de veiller à ce que les rapports annuels soient communiqués au BIT, conformément à l’article 20, paragraphe 3.

Administration du travail: convention no 150

Assistance technique. Évaluation des besoins de l’administration et de l’inspection du travail. En réponse au commentaire précédent de la commission, le gouvernement indique qu’il a mis en œuvre certaines des recommandations de l’évaluation des besoins de 2011, notamment celles qui portaient sur la ratification de la convention (no 81) sur l’inspection du travail, 1947, et de la Convention (n° 122) sur la politique de l’emploi, 1964, lesquelles ont été ratifiées en septembre 2018. Il indique aussi que la ratification de la convention (no 129) sur l’inspection du travail (agriculture), 1969, est toujours à l’examen. Le gouvernement ajoute que, en raison de contraintes budgétaires, certaines recommandations n’ont pas encore été appliquées. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises en vue de l’application en droit et dans la pratique des dispositions de la convention, à la lumière des autres recommandations de l’évaluation des besoins de 2011.

Article 4 de la convention. Organisation et fonctionnement et coordination efficaces des tâches et responsabilités du système d’administration du travail. Le gouvernement indique que le ministère du Travail, des Relations professionnelles et de la Création d’emplois (MLIREC) s’est vu confier à partir de 2015 le mandat relatif à la création d’emplois et, par conséquent, la coordination des mesures à cette fin dans le pays. Il ajoute que, bien que la nouvelle structure organisationnelle du ministère ne soit pas entièrement mise en œuvre, le ministère continue de s’acquitter de son mandat en ce qui concerne la coordination des mesures pour la création d’emplois et la réglementation du marché du travail, conformément à la législation sur le travail et l’emploi.La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour assurer le fonctionnement et la coordination efficaces des services du système d’administration du travail, notamment grâce à l’amélioration de la structure organisationnelle du ministère.

Articles 5 et 6. Consultations, coopération et négociations tripartites dans le cadre du système d’administration du travail aux niveaux national, régional et local. Préparation, mise en œuvre, coordination, contrôle et évaluation de la politique nationale du travail. Le gouvernement indique que, au niveau de la Communauté de développement de l’Afrique australe (SADC), un accord-cadre type pour les institutions nationales de dialogue social dans la SADC est en cours d’élaboration. Il ajoute que, lorsque l’accord-cadre type aura été finalisé, il veillera à ce que l’actuel Conseil consultatif du travail soit aligné sur l’accord-cadre type de la SADC. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur l’accord-cadre type de la SADC et d’en communiquer copie dès qu’il aura été finalisé. La commission demande aussi des informations détaillées sur les mesures prises pour garantir des dispositions appropriées dans le domaine du dialogue social, y compris en évaluant la possibilité d’un modèle de dialogue social tripartite national et régional. Se référant à ses commentaires précédents sur les mesures de promotion de l’emploi et l’impact de ces mesures, la commission renvoie à ses commentaires sur l’application de la Convention (n° 122) sur la politique de l’emploi, 1964.

Article 7. Extension progressive des fonctions du système d’administration du travail aux travailleurs qui ne sont pas, aux yeux de la loi, des salariés. Le gouvernement indique que l’on ne dispose pas d’informations sur l’extension progressive des fonctions de l’administration du travail aux travailleurs qui, aux yeux de la loi, ne sont pas des salariés. La commission avait précédemment noté, d’après l’enquête de 2014 sur la main d’œuvre, que l’on estimait à 41,1 pour cent la proportion de la main d’œuvre qui est occupée dans le secteur informel. Selon l’enquête de 2018 sur la main d’œuvre, 57,7 pour cent de la population dans l’emploi (54,1 pour cent pour les hommes et 61,2 pour cent pour les femmes) occupe un emploi informel. Notant les niveaux élevés d’emploi informel dans le pays, la commission prie le gouvernement d’indiquer les mesures prises ou envisagées pour étendre les fonctions du système d’administration du travail aux catégories de travailleurs énumérées aux alinéas a) à d) de l’article 7.

Article 10. Ressources humaines et moyens matériels des services d’administration du travail. Le gouvernement indique que l’effectif total du MLIREC représente 649 postes. Il ajoute que seuls 353 postes étaient pourvus au 31 août 2021. L’allocation du budget national au système d’administration du travail pour 2021-22 était de 162 692 000 N$ (environ 10 900 000 dollars É.-U.). Le gouvernement indique aussi que tous les membres du personnel disposent de bureaux ventilés et équipés (ordinateurs, Internet, téléphones, photocopieuses/fax) ainsi que de moyens de transport. De plus, tous les membres du personnel bénéficient de plans de développement personnel, et des sessions de formation sont organisées en fonction de ces plans. En réponse aux commentaires précédents de la commission sur les critères appliqués pour déterminer si les inspecteurs du travail ne sont pas aptes à accomplir leurs fonctions, et sur le nombre de cas dans lesquels des inspecteurs du travail ont été suspendus, licenciés ou affectés à d’autres fonctions, le gouvernement indique que, pour nommer des inspecteurs du travail, le ministre applique la loi sur la fonction publique ou en tient compte. L’article 124(3) de la loi sur le service public dispose que le ministre peut suspendre ou retirer une nomination qui avait été décidée en vertu du paragraphe 1 de cet article. Dans le cas où l’inspecteur du travail ne serait pas apte à exercer ses fonctions, le règlement du personnel de la fonction publique relatif aux fautes professionnelles et aux mesures disciplinaires précise les procédures et les éventuelles mesures punitives applicables si l’inspecteur du travail est reconnu coupable. Le gouvernement indique qu’aucun cas de suspension, de licenciement ou d’affectation à d’autres fonctions d’un inspecteur du travail n’a été signalé au motif que cet inspecteur était inapte à exercer ses fonctions. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour faire en sorte que les près de 300 postes vacants au MLIREC soient pourvus. Elle prie aussi le gouvernement de communiquer des informations plus détaillées sur la formation dispensée au personnel des services de l’administration du travail, notamment les sujets traités, le nombre de participants et les dates des sessions de formation. En ce qui concerne l’audit de la situation du personnel des services de l’administration du travail, la commission rappelle au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du BIT à cet égard.

Application de la convention dans la pratique. La commission note que le rapport du Conseil consultatif du travail pour 2019-20 a été joint au rapport du gouvernement. Le gouvernement indique que la Commission des salaires n’opère que lorsque le ministre nomme des commissaires pour examiner les salaires. En 2021, des commissaires ont été nommés à cette fin et doivent faire rapport au ministre sur l’éventuelle introduction d’un salaire minimum. Les commissaires devaient remettre leur rapport avant la fin septembre 2021. La commission note, d’après le rapport du Conseil consultatif du travail, que le Conseil a connu des difficultés majeures – liées à la capacité du Secrétariat de préparer et de fournir les documents de réunion en temps voulu, et à la capacité des comités permanents (chargés de la prévention et du règlement de différends, et des services essentiels) et d’autres comités ad hoc d’élaborer et de soumettre au Conseil les documents de recherche requis aux fins de délibération, de décision et de conseils au ministre. On a constaté que des questions de quorum, tant au niveau du Conseil que des comités, avaient entravé la mise en œuvre de programmes de sensibilisation des partenaires sociaux, tout particulièrement en ce qui concerne les points suivants: relations professionnelles harmonieuses, compréhension et appréciation des droits au travail, et connaissance et application de la loi sur le travail. La commission prie à nouveau le gouvernement de transmettre des extraits de rapports ou d’autres informations périodiques des organismes susmentionnés, y compris le rapport de la Commission des salaires et, le cas échéant, des informations sur les difficultés pratiques rencontrées et les mesures prises pour les surmonter.