Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - Republic of Korea (Ratification: 1992)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Federación de Empleadores de Corea (KEF), comunicadas junto con las memorias del Gobierno de 2019 y 2020, así como de las respuestas del Gobierno a las mismas. Asimismo, la Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Coreana de Sindicatos (KCTU) recibidas el 20 de septiembre de 2019. La Comisión pide al Gobierno que presente sus comentarios al respecto.

• Artículos 1 y 2 del Convenio.Tendencias generales del mercado de trabajo. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre las tendencias del mercado de trabajo, según la cual la tasa de actividad de las personas de 15 a 64 años de edad aumentó del 63,2 por ciento en 2017 al 63,3 por ciento en 2019. Añade que la tasa general de empleo de las personas de 15 a 64 años aumentó año a año, de modo que ascendió del 66,6 por ciento en 2017 al 66,8 por ciento en 2019, mientras que la tasa general de desempleo aumentó ligeramente, del 3,7 por ciento en 2017 al 3,8 por ciento en 2019. La Comisión observa que, según los datos de que dispone el Departamento de Estadística de la OIT (ILOSTAT), en 2021 la tasa de actividad había disminuido solo ligeramente con respecto a los niveles de 2019, anteriores a la pandemia, y alcanzó el 63,1 por ciento (72,7 por ciento en el caso de los hombres y 53,7 por ciento en el de mujeres). Asimismo, señala que, si bien la tasa general de desempleo se mantuvo relativamente estable, disminuyendo al 3,6 por ciento de 2019 a 2021, la tasa de desempleo de los jóvenes de 15 a 24 años en 2021 era de más del doble que la de la franja de edad de 15 a 64 años, que alcanzó el 8,1 por ciento durante ese periodo. En cuanto a las medidas activas del mercado de trabajo, el Gobierno se refiere a la adopción, en junio de 2019, del Plan de Desarrollo del Servicio Público de Empleo. En la actualidad, existen 989 centros públicos de empleo gestionados por ocho ministerios y otros 232 centros dirigidos por administraciones locales. Además, en abril de 2019 se adoptó un plan para lograr innovar en materia de desarrollo de las competencias profesionales. El número anual de personas que participaron en programas de formación profesional entre los solicitantes de empleo y los desempleados fue de 280 000 en 2019, mientras que el número de personas empleadas que participaron en dichos programas fue de 294 000. El Gobierno indica que el Ministro de Empleo y Trabajo formula un plan de política básica de empleo cada cinco años, de conformidad con la Ley de Política Básica de Empleo. La Comisión pide al Gobierno que siga comunicando información completa y actualizada sobre las tendencias generales del mercado de trabajo, incluidos datos estadísticos desglosados por sexo y edad, en lo relativo al empleo, el desempleo y el subempleo. Asimismo, pide al Gobierno a que siga transmitiendo información detallada y actualizada acerca de la naturaleza, el alcance y las repercusiones de las medidas activas del mercado de trabajo aplicadas para promover el pleno empleo, productivo y libremente elegido en la República de Corea.
• Medidas que abordan el dualismo en el mercado de trabajo. El Gobierno informa de que la proporción de trabajadores no regulares entre los trabajadores asalariados aumentó un 3,9 por ciento, ya que pasó del 32,5 por ciento en 2013 al 36,4 por ciento en 2019. Entre los trabajadores no regulares, el número de trabajadores temporales y a tiempo parcial aumentó, mientras que disminuyó el número de trabajadores en formas atípicas de empleo, como los trabajadores cedidos y de agencias privadas. La Comisión toma nota de que se adoptaron las Directrices en materia de políticas para los trabajadores cedidos en el sector privado, que entraron en vigor el 4 de diciembre de 2019. Además, la Comisión observa que, en el sector privado, el Gobierno ofrece subvenciones a pequeñas empresas y microempresas para ayudarlas a convertir a los trabajadores no regulares en trabajadores regulares. La proporción de trabajadores no regulares voluntarios también ha aumentado. En este sentido, la Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre las medidas adoptadas para convertir a los trabajadores no regulares del sector público en trabajadores regulares. En mayo de 2020, el proceso de conversión de 181 000 trabajadores no regulares alcanzó el 95,4 por ciento del objetivo fijado en 205 000 trabajadores. Por otra parte, en las organizaciones pequeñas, 5 743 de los 6 195 trabajadores no regulares se convirtieron en regulares. Además, en el sector privado, el Gobierno proporciona subvenciones a pequeñas empresas y microempresas para ayudarlas a convertir a los trabajadores no regulares en trabajadores regulares. Sin embargo, la Comisión observa que el Gobierno no proporciona información sobre el estado de las enmiendas propuestas a la Ley sobre la Protección de los Trabajadores Cedidos. Toma nota de que, según las observaciones de la KCTU, un porcentaje significativo de trabajadores no regulares del sector público se convirtieron en regulares gracias a filiales de institutos públicos recientemente creadas, cuya función principal es contratar a estos trabajadores para que trabajen para sus empresas matrices. La KCTU señala que esto sitúa a los trabajadores a los que se ha convertido en relaciones laborales triangulares, en las que se les clasifica como una categoría distinta de la de los trabajadores regulares y están sujetos a un sistema salarial diferente. En opinión de la KCTU, el apoyo político proporcionado por el Gobierno para promover la conversión voluntaria de los trabajadores no regulares del sector privado en trabajadores regulares es limitado y de corta duración. La Comisión toma nota de que, con arreglo al documento de la OCDE de 2021 Inclusive Growth Review of Korea: Creating Opportunities for All (Informe sobre el crecimiento inclusivo de Corea: crear oportunidades para todos), a pesar de los esfuerzos del Gobierno, el dualismo del mercado de trabajo sigue siendo un reto fundamental. En el informe se indica que la proporción de trabajadores no regulares sigue siendo elevada, y que es muchísimo mayor la proporción de mujeres, jóvenes y trabajadores mayores que están empleados en empleos no regulares, en los que ganan aproximadamente un tercio menos que los trabajadores regulares. Solo el 70,8 por ciento de los trabajadores no regulares están cubiertos por el seguro de desempleo. Los trabajadores temporales ganan menos del 60 por ciento del salario por hora de un trabajador regular y tienen menos probabilidades de pasar a un empleo regular que los desempleados. En este contexto, la Comisión toma nota de que el Gobierno no aporta información sobre el estado de las enmiendas propuestas a la Ley sobre la Protección de los Trabajadores Cedidos. Además, la Comisión toma nota de las observaciones de la KCTU, en las que esta señala que los esfuerzos del Gobierno por promover la flexibilidad de los horarios de trabajo es una de las principales razones de la estructura de bajos salarios en Corea, lo que conduce a una disminución de la calidad del empleo. Añade que, a pesar de los esfuerzos desplegados para reducir las horas de trabajo en los últimos años, esto se ha visto revertido por el recurso de los empleadores a la flexibilidad horaria y a las excepciones especiales que permiten a los empleadores de determinados sectores hacer que los trabajadores sigan trabajando más allá del máximo de horas permitidas por ley o modificar la duración de sus descansos. La Comisión pide al Gobierno que redoble sus esfuerzos para reducir el dualismo del mercado de trabajo, tanto en el sector público como en el privado, con el fin de crear oportunidades de empleo pleno, productivo y sostenible tanto para los trabajadores regulares como para los no regulares. Asimismo, pide al Gobierno que continúe proporcionando información detallada y actualizada sobre los progresos realizados o los resultados obtenidos a este respecto, en particular acerca del estado de las enmiendas a la Ley sobre la Protección de los Trabajadores Cedidos. Además, la Comisión pide al Gobierno que indique las medidas adoptadas para abordar las preocupaciones suscitadas por la KCTUcon respecto a la estructura salarial, las horas de trabajo y la calidad de los empleos en los sectores que pueden acogerse a excepciones especiales.
• Política de creación de empleo y pandemia de COVID-19. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que en octubre de 2017 se adoptó la hoja de ruta quinquenal para la política de empleo, en la que se establece la creación de empleo como una prioridad nacional. Como resultado de la aplicación de las medidas adoptadas en el marco de la hoja de ruta, la tasa de empleo y el número de empleados aumentaron para toda la población. No obstante, el Gobierno indica que el país se enfrenta a una recesión económica y a una crisis de empleo debido a la pandemia de COVID-19. En respuesta a las dificultades que atravesó el mercado de trabajo, el Gobierno invirtió aproximadamente 12 billones de won para elaborar y llevar a la práctica medidas adicionales dirigidas a estabilizar el empleo y crear puestos de trabajo, ampliando el subsidio para la retención de trabajadores, designando a los sectores que deben recibir un apoyo especial al empleo, ampliando el plazo de las contribuciones a la seguridad social, introduciendo ayudas de emergencia para la estabilidad del empleo, así como un préstamo destinado al fondo para la conservación del empleo, y proporcionando ayudas en el marco de los acuerdos entre los trabajadores y la dirección para mantener el empleo. Además, el Gobierno creó y aplicó la «Iniciativa del Nuevo Pacto de Corea» en julio de 2020 para proteger el empleo y apoyar la demanda interna. En particular, la Iniciativa tiene por objeto ampliar la red de seguridad social y del empleo para proteger mejor a quienes son especialmente vulnerables en momentos de crisis. La KEF indica en sus observaciones que, aunque el Gobierno calcula que los indicadores relativos al empleo, al igual que la tasa de ocupación, siguen mejorando desde que se han aplicado diversas medidas de apoyo al empleo, el número de personas empleadas ha ido disminuyendo desde que comenzó la pandemia. Al tiempo que toma nota de las dificultades experimentadas en el mercado de trabajo debido a la pandemia de COVID-19, la Comisión pide al Gobierno que prosiga sus esfuerzos por crear oportunidades de empleo pleno, productivo y sostenible para todos, en particular para las personas más vulnerables en esta crisis. Asimismo, pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre la naturaleza de las medidas adoptadas y los resultados obtenidos en la materia. Además, la Comisión pide al Gobierno que transmita información sobre el papel de los interlocutores sociales en la elaboración y la aplicación de estas medidas.
• Empleo juvenil. La Comisión toma nota de que, según las observaciones de la KEF, es necesario mejorar la evaluación de las repercusiones en el empleo de las medidas adoptadas con respecto al empleo de los jóvenes, y gestionar y supervisar mejor las subvenciones existentes, como los subsidios para los jóvenes que buscan empleo, con el fin de que se utilicen para su propósito. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la KEF, en la que indica que reconoce el reciente aumento de la tasa de desempleo ampliado de los jóvenes, que pasó del 21,7 por ciento en 2016 al 23,8 por ciento en 2019, y que la respuesta del mercado a las medidas adoptadas va por detrás del progreso real. El Gobierno señala que se ha producido, no obstante, una mejora continua de los indicadores relativos al empleo juvenil año tras año. Añade que la tasa de desempleo juvenil también muestra una tendencia general a la baja, a pesar de algunas fluctuaciones. Además, el Gobierno afirma que va a enfrentarse al mayor reto para el empleo juvenil en los próximos tres o cuatro años debido a los cambios demográficos, ya que un gran número de jóvenes se incorporan al mercado de trabajo. Con objeto de hacer frente a este desafío, en marzo de 2018 se elaboró una estrategia de empleo juvenil, centrada en ofrecer fuertes incentivos a las empresas para que contraten a jóvenes y en abordar los problemas relacionados con el proceso de búsqueda de empleo. El Gobierno también hace referencia a la puesta en marcha de diversas iniciativas, entre ellas el programa de formación K-Digital, para ofrecer formación a través de empresas, universidades e instituciones dotadas de tecnologías innovadoras y capacidad de formación, con el objetivo de fomentar la incorporación de 180 000 jóvenes a los sectores basados en la alta tecnología. En particular, se ofrece formación profesional personalizada y apoyo al empleo a los jóvenes que no tienen trabajo, estudios o formación a través del programa escolar Naeil Irum (Alcanzar el mañana). La Comisión toma nota de que, el 27 de agosto de 2021, el Gobierno introdujo enmiendas a la Ley Especial sobra la Protección del Empleo Juvenil, por las que se amplió la normativa sobre el empleo de jóvenes desempleados en instituciones públicas por un periodo de dos años. De acuerdo con el artículo 5 de la Ley Especial, las instituciones públicas están obligadas a emplear a jóvenes desempleados (15 a 34 años), que deben constituir el 3 por ciento de su plantilla. La Comisión también toma nota de las medidas adoptadas por el Gobierno para diversificar los programas ofrecidos por el Proyecto de Apoyo a la Promoción de los Jóvenes, que respalda a los jóvenes que han renunciado a encontrar un empleo o que sufren ansiedad o depresión por motivos laborales, así como el Incentivo al Salto Laboral de los Jóvenes, que proporciona apoyo a las pymes para animarlas a emplear a jóvenes que tienen dificultades para entrar en el mercado de trabajo. En el contexto de la crisis causada por la COVID-19, el Gobierno aumentó el número de beneficiarios de la prestación de búsqueda de empleo para jóvenes de 50 000 a 100 000 personas y el programa relativo al paquete de éxito en el empleo de 50 000 a 130 000 personas. También se han asignado presupuestos complementarios a través del programa de subsidio adicional de empleo para jóvenes, brindando apoyo a 90 000 personas. Al tiempo que toma nota del creciente número de jóvenes que tratan de acceder al mercado de trabajo, la Comisión pide al Gobierno que redoble sus esfuerzos para promover la integración a largo plazo de los jóvenes en el mercado de trabajo, en particular los jóvenes capacitados y otras categorías de jóvenes que tienen dificultades para encontrar empleo. Asimismo, pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre las medidas adoptadas o previstas a este respecto, así como sobre los progresos realizados o los resultados obtenidos.
• Empleo de las mujeres. La Comisión toma nota de la información proporcionada por el Gobierno sobre la adopción, en diciembre de 2017, y la aplicación del sexto plan básico para la igualdad de oportunidades en el empleo dirigido a mejorar la cantidad y la calidad del empleo de las mujeres mediante el apoyo sistemático a la protección de la maternidad, la promoción de un entorno de trabajo exento de discriminación y el respaldo a la conciliación de la vida laboral y familiar. En el marco del Sexto Plan Básico, se están adoptando diversas medidas como la ampliación del ámbito de aplicación de la Ley sobre la Igualdad de Oportunidades en el Empleo a todos los lugares de trabajo, el refuerzo de la protección y la vigilancia del acoso sexual en el trabajo, la imposición de obligaciones a los empleadores para abordar la brecha salarial de género, la promoción de una educación ajena a los estereotipos de género, el apoyo al reempleo de las mujeres cuya carrera se ha interrumpido, así como el aumento de las prestaciones de licencia parental y la ampliación de la licencia de paternidad remunerada de 3 a 10 días. Asimismo, la Comisión observa que el Gobierno indica que la tasa de empleo de las mujeres está aumentando continuamente, en particular entre las mujeres de 30 años, la cual ha pasado del 55,5 por ciento en 2013 al 60,7 por ciento en 2019. Sin embargo, la Comisión constata que, a pesar de la reducción de la brecha, la tasa general de empleo de las mujeres de 15 a 64 años sigue siendo significativamente inferior a la de sus homólogos masculinos, puesto que la tasa masculina ha aumentado del 70,7 por ciento en 2019 al 72,7 por ciento en 2021 y la femenina del 51,6 por ciento en 2019 al 53,7 por ciento en 2021. Además, la Comisión señala que, según las observaciones de la KCTU, las mujeres representan el 55,6 por ciento de todos los trabajadores no regulares y esta proporción se ha incrementado constantemente desde 2003. La KCTU indica que, tras interrumpir su trabajo por matrimonio y embarazo, las mujeres se reincorporan al mercado de trabajo a través de empleos precarios e irregulares, trabajando durante plazos limitados o a tiempo parcial en trabajos de limpieza, domésticos y en el sector servicios. La Comisión señala que, con arreglo al informe de la OCDE de 2021, aunque la brecha salarial entre hombres y mujeres ha disminuido significativamente desde 1992, ya que pasó del 47 por ciento en 1992 al 32 por ciento en 2019, ese 32 por ciento sigue siendo el porcentaje más alto entre los países de la OCDE. En este contexto, la Comisión toma nota de que, de conformidad con la versión revisada de la Ley de Igualdad de Género y la Ley sobre la Comisión de Relaciones Laborales, aprobada el 21 de mayo de 2021, el sistema correctivo de la Comisión de Relaciones Laborales para abordar la discriminación de género en el empleo entró en vigor el 19 de mayo de 2022. Además de imponer sanciones a los empleadores por discriminación de género en el empleo, el sistema correctivo permite a los trabajadores que han sido objeto de discriminación solicitar y recibir una reparación, en particular la mejora de sus condiciones de trabajo y una indemnización adecuada. La Comisión pide al Gobierno que redoble sus esfuerzos para aumentar la participación de las mujeres en el mercado de trabajo, en particular en el empleo pleno, productivo y sostenible, y que proporcione información completa y actualizada sobre la naturaleza y las repercusiones de las medidas adoptadas. Refiriéndose a sus comentarios anteriores relativos al Convenio sobre los trabajadores con responsabilidades familiares, 1981 (núm. 156), la Comisión también pide al Gobierno que siga proporcionando información sobre las medidas adoptadas o previstas para asistir a los trabajadores y las trabajadoras a conciliar el trabajo y las responsabilidades familiares.
• Empleo de los trabajadores mayores. La Comisión tomó nota anteriormente de que los jubilados siguen trabajando en puestos de trabajo no regulares y a tiempo parcial hasta bien pasados los 60 años debido a una inadecuada red de seguridad social, y de que se adoptaron medidas para reforzar los servicios de recolocación y reempleo para ayudar a los trabajadores de más edad en cuanto a la planificación de su vida y sus competencias profesionales, incluso mediante un sistema de salarios máximos. La Comisión toma nota de que el Gobierno indica que un análisis del efecto en el empleo del subsidio para el empleo de los trabajadores mayores y de la orientación estratégica a medio plazo para la estabilidad del empleo de los trabajadores mayores, realizado por el Instituto del Trabajo de Corea en 2017, muestra que el sistema de salarios máximos tiene repercusiones positivas generales en el empleo de los trabajadores de más edad. El Gobierno también señala que se ofrecen programas de formación específica para los trabajadores mayores, pero que es difícil calcular el número de personas colocadas como resultado de esta formación personalizada, debido a la falta de muestras de datos acumulados de los participantes en la formación. La Comisión también toma nota de que la información estadística proporcionada por el Gobierno revela un aumento general de 2013 a 2018 en la tasa de empleo de los trabajadores de más edad, del 73,2 por ciento al 75,2 por ciento entre las personas de 50 a 59 años y del 38,4 por ciento al 40,1 por ciento entre las personas de 60 años o más. La Comisión señala que, según el informe de la OCDE de 2021, la tasa de empleo de los trabajadores mayores de 65 años en Corea, que se sitúa en el 34 por ciento, es el doble de la media de la OCDE. Sin embargo, el informe también señala que la baja calidad del empleo para los coreanos de más edad sigue siendo un reto considerable, ya que muchos trabajadores jubilados encuentran empleo de nuevo en trabajos precarios y mal pagados, o por cuenta propia. En el informe de la OCDE de 2021 se señala que Corea está muy por encima de la media de la OCDE, dado que alcanza el 45,7 por ciento en el caso de los mayores de 65 años. La Comisión pide al Gobierno que siga proporcionando información detallada sobre las medidas adoptadas para promover las oportunidades de empleo productivo para los trabajadores mayores y acerca de sus resultados. Asimismo, pide al Gobierno que siga proporcionando información estadística sobre la creación de empleo, los resultados de la colocación y los niveles de ingresos de los trabajadores mayores.
• Trabajadores migrantes. La Comisión toma nota de la falta de información a este respecto. La Comisión se remite a sus comentarios en relación con el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111), y pide al Gobierno que proporcione información sobre la situación de los trabajadores migrantes en el mercado de trabajo.
• Artículo 3.Participación de los interlocutores sociales. Tras sus comentarios anteriores, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los interlocutores sociales participan en la formulación y aplicación de las políticas de empleo por medio de reuniones celebradas en el marco de diversas estructuras tripartitas. En particular, en noviembre de 2018 se creó el Consejo Económico, Social y Laboral (ESLC). En el ESLC se formó un grupo mixto tripartito de seguimiento de la aplicación para supervisar la aplicación del Pacto Tripartito para el Empleo. En julio de 2020, se celebró un acuerdo tripartito para superar la crisis causada por la COVID-19 a través del ESLC con el objetivo de mantener los puestos de trabajo. Un comité especial, creado en agosto de 2020, supervisa la ejecución de este acuerdo. La Comisión pide al Gobierno que continúe proporcionando información sobre las consultas celebradas con los interlocutores sociales sobre los temas comprendidos en el Convenio. Además, pide al Gobierno que proporcione información detallada sobre las consultas con los representantes de las personas afectadas por las medidas de política del empleo y con los representantes de los trabajadores en formas atípicas de empleo.