Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

La Comisión toma nota de las observaciones de la Confederación Nacional de Unidad Sindical Independiente (CONUSI) recibidas el 31 de agosto de 2022 y que se refieren a temas examinados en el presente comentario.La Comisión observa que los alegatos de la CONUSI respecto al arbitraje obligatorio y al ejercicio del derecho a la huelga en el transporte aéreo que están siendo examinados por el Comité de Libertad Sindical (caso núm. 3319). La Comisión toma de las observaciones del Consejo Nacional de Trabajadores Organizados (CONATO) recibidas el 6 de septiembre de 2022, alegando la intervención de las autoridades civiles en cuanto a decisiones de las organizaciones sindicales con respecto a su administración y obstáculos por parte del Gobierno para lograr la constitución y otorgamiento de personerías jurídicas a organizaciones sindicales en distintos sectores. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno, recibida el 6 de diciembre de 2022, a las observaciones de la CONUSI y del CONATO, que será examinada en el marco de su próximo examen sobre la aplicación del Convenio.

Comisiones tripartitas. La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno con respecto al funcionamiento de las comisiones que conforman el acuerdo tripartito de Panamá del año 2012 y que cuentan con el apoyo técnico de la OIT: la comisión de adecuación y la comisión de tratamiento rápido de quejas sobre libertad sindical y negociación colectiva. La Comisión toma nota de los comentarios del Gobierno con respecto a que durante la pandemia de COVID-19, tales comisiones tripartitas fueron utilizadas para consultar con los interlocutores sociales las distintas medidas a aplicarse para atender a los problemas sociolaborales originados por la pandemia. Al respecto, el Gobierno destaca la creación de la mesa tripartita de diálogo por la economía y el desarrollo laboral en Panamá (Resolución núm. 150 de 27 de abril de 2020) instalada en mayo de 2020 y que operó por un mes con el apoyo técnico de la OIT. La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno, con respecto a la adopción de 23 acuerdos consensuados para preservar el empleo, las empresas y la recuperación económica. Por otra parte, la Comisión toma nota de que la CONUSI alega que las medidas adoptadas en la mesa tripartita de diálogo de mayo de 2020 no fueron consensuadas efectivamente. La Comisión lamentala indicación del Gobierno de que desde abril de 2020 el funcionamiento de las comisiones tripartitas fue suspendido por la pandemia, y que su reactivación no ha sido posible, pese a los intentos del Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral (MINTRADEL), al no lograrse el quorum requerido debido a la ausencia reiterada del CONATO. Al respecto, la Comisión toma nota de que el CONATO y la CONUSI tienen una representación compartida en las comisiones tripartitas, que ha sido confirmada por el Procurador de la Administración con base en el artículo 1066 del Código del Trabajo y que el MINTRADEL seguirá lo indicado por el Procurador. La Comisión toma nota de que por su parte la CONUSI manifiesta que los conflictos intersindicales han sido generados por políticas del Gobierno que han favorecido a otras organizaciones sindicales distintas a la CONUSI. La Comisión recuerda el papel fundamental que las dos comisiones pueden desempeñar para alcanzar la aplicación del Convenio. La Comisión insta al Gobierno a que, en consulta con los interlocutores sociales y con el continuo apoyo técnico de la Oficina, tome las medidas necesarias para revisar las políticas aplicables en relación con la representación de las distintas organizaciones sindicales en las comisiones tripartitas a fin de que en un futuro cercano se reactive su funcionamiento, y la Comisión reitera su invitación a que las distintas autoridades del Estado tomen debidamente en cuenta las decisiones de las comisiones tripartitas. La Comisión pide al Gobierno proporcione informaciones al respecto.

La Comisión toma nota de la indicación del Gobierno del seguimiento al memorándum de compromiso suscrito en 2016, en relación con el acuerdo tripartito de Panamá de 2012, que establece un cronograma de actividades, incluyendo la creación de un órgano nacional tripartito (Consejo Superior del Trabajo) que debía establecerse en 2016, pero que continuando con el apoyo técnico de la OIT, se tiene prevista la discusión de un proyecto de ley al respecto en el periodo de sesiones de la Asamblea Nacional iniciado en julio de 2022.La Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones respecto a los avances que se realicen sobre la creación de este órgano tripartito.

Cuestiones legislativas. La Comisión recuerda que desde hace varios años viene formulando comentarios sobre las siguientes cuestiones que plantean problemas de conformidad con el Convenio:

Artículo 2 del Convenio. Derecho de los trabajadores y de los empleadores sin ninguna distinción de constituir organizaciones y de afiliarse a las mismas:

• la disposición según la cual no podrá haber más de una asociación en una institución pública, y que las asociaciones podrán tener capítulos provinciales o comarcales, pero no más de un capítulo por provincia, establecida en los artículos 179 y 182 del texto único de la ley núm. 9, modificado por la ley núm. 43, de 31 de julio de 2009;
• la exigencia de un número demasiado elevado de miembros para constituir una organización profesional de empleadores (10) y aún más elevado para constituir una organización de trabajadores a nivel de empresa (40) en virtud del artículo 41 de la ley núm. 44 de 1995 (modificatoria del artículo 344 del Código del Trabajo), así como de un número elevado de miembros para constituir una organización de servidores públicos (40) en virtud del artículo 182 del texto único de la ley núm. 9 (la cual, según ha indicado el Gobierno, ha sido declarada inconstitucional por la Corte Suprema de Justicia en una sentencia de 30 de diciembre de 2015), y
• la denegación a los servidores públicos (los que no son de carrera y los de libre nombramiento regulado por la Constitución, los de selección y en funciones) del derecho de formar sindicatos.

Artículo 3. Derecho de las organizaciones de elegir libremente a los representantes:

• la exigencia en la Constitución de ser de nacionalidad panameña para poder ser miembro de la junta directiva de un sindicato.
• Derecho de las organizaciones de organizar libremente sus actividades y de formular sus programas de acción:
• la injerencia legislativa en las actividades de las organizaciones de empleadores y trabajadores (artículos 452, 2), 493, 4) y 494 del Código del Trabajo); la obligación para los no afiliados de pagar una cuota de solidaridad en concepto de beneficios derivados de la negociación colectiva (artículo 405 del Código del Trabajo); y la intervención automática de la policía en caso de huelga (artículo 493, 1), del Código del Trabajo), y
• la prohibición de que las federaciones y confederaciones declaren la huelga, así como la prohibición de huelgas contra las políticas económicas y sociales del Gobierno y de huelgas no vinculadas a un convenio colectivo en una empresa; la facultad de la Dirección Regional o General del Trabajo de someter el conflicto colectivo al arbitraje obligatorio en las empresas de transporte privado (artículos 452 y 486 del Código del Trabajo) así como la obligación de prestar servicios mínimos con un 50 por ciento del personal en el sector del transporte, así como la sanción con destitución directa de los servidores públicos por incumplir los servicios mínimos (artículos 155 y 192 del texto único de 29 de agosto de 2008, modificado por la ley núm. 43 de 31 de julio de 2009).

La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno con respecto a que no ha sido posible efectuar la reforma constitucional a la disposición relativa a la exigencia de la nacionalidad panameña para ser miembro de la junta directiva debido a la situación política del país y que se trata de una Constitución rígida, aunque el Gobierno destaca su interés en eliminar tal precepto de la Constitución. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre las medidas previstas o adoptadas para modificar esta disposición en la Constitución y asegurar que se encuentre de conformidad con el Convenio.

En relación con las disposiciones antes mencionadas relativas al sector público, la Comisión toma nota con preocupación de que, de las informaciones proporcionadas por el Gobierno de que no fue posible avanzar en la Asamblea Nacional con respecto al proyecto de ley de relaciones colectivas laborales del sector público debido a oposición de algunas organizaciones, por lo que un nuevo proyecto de ley debe elaborarse y presentarse para su discusión. La Comisión recuerda que el proyecto anterior había sido acogido con interés por la Comisión y que se había destacado la indicación del Gobierno acerca del consenso tripartito sobre el mismo. En relación con las cuestiones legislativas pendientes relativas al sector privado, la Comisión toma nota de que el Gobierno indica que los avances se han visto limitados debido al conflicto existente en la comisión de adecuación con respecto a la representación sindical. La Comisión toma nota asimismo de que el Gobierno confía en que una vez creado y puesto en funcionamiento el Consejo Superior del Trabajo, se generarán condiciones más favorables para avanzar en la adopción de legislación y reformas necesarias de manera que se resuelvan las cuestiones legislativas pendientes. La Comisión toma nota asimismo de que el Comité de Libertad Sindical manifestó su confianza en que el Gobierno adoptaría a la brevedad una legislación que regule la creación, inscripción y funcionamiento de las organizaciones sindicales del sector público de conformidad con los principios de la libertad sindical y negociación colectiva, y remitió estos aspectos legislativos a esta comisión (389° informe, junio de 2019, caso núm. 3317, párrafo 527). La Comisión insta al Gobierno, a que, sin dilación y en consulta con los interlocutores sociales, tome las medidas necesarias para armonizar la legislación sobre las relaciones colectivas laborales del sector público y sobre aquellas cuestiones legislativas pendientes relacionadas con el sector privado con el Convenio. La Comisión pide al Gobierno que informe sobre los avances realizados a este respecto y recuerda que puede recurrir a la asistencia técnica de la Oficina.

Aplicación del convenio en la práctica.Otorgamiento de personerías jurídicas por la autoridad administrativa. Con respecto a la normalización del otorgamiento de las personerías jurídicas a sindicatos, la Comisión toma nota de que el Gobierno destaca que, en el periodo de marzo de 2014 a marzo de 2022, el Ministerio de Trabajo y Desarrollo Laboral otorgó 16 personerías jurídicas a sindicatos de servidores públicos y 72 a sindicatos en el sector privado. Lo anterior, en contraste con el periodo de julio de 2009 a junio de 2014 donde solo se aprobaron nueve personerías jurídicas a sindicatos del sector privado. La Comisión toma nota de las informaciones del Gobierno indicando que, de mayo de 2018 a mayo de 2022, 22 solicitudes de personerías jurídicas a organizaciones del sector público han sido negadas debido a que el Gobierno indica de manera general que no se encontraban de conformidad con las disposiciones legales al respecto y que tres solicitudes están por aprobarse. El Gobierno indica que en 2022 no se han negado personerías en el sector público. La Comisión observa que las tres solicitudes pendientes de aprobación fueron presentadas entre abril, mayo y junio de 2021. La Comisión recuerda que en virtud del artículo 7 del Convenio no puede negarse el reconocimiento de la personalidad jurídica a las organizaciones que cumplen con los requisitos previstos en la legislación. Al tiempo que toma debida nota del aumento general del número de personerías jurídicas otorgadas, la Comisión pide al Gobierno que garantice que la normalización del proceso de otorgamiento de personerías jurídicas se aplique plenamente a las organizaciones del sector público, así como las del sector privado. Observando que en algunos casos los periodos de resolución para el otorgamiento de personerías son excesivos, la Comisión pide al Gobierno que tome las medidas necesarias para agilizar dichos procedimientos y que proporcione informaciones al respecto.

Garantías compensatorias. La Comisión toma nota de la respuesta del Gobierno a las observaciones de la CONUSI y de la Federación Internacional de los Trabajadores del Transporte (ITF) de 2017 y 2018, respecto de la eficacia de los procedimientos de tratamiento de controversias, especialmente como garantías compensatorias, en el Canal de Panamá. El Gobierno indica que la CONUSI y la ITF carecen de representatividad en el régimen laboral del Canal de Panamá, ya que no son organizaciones sindicales o unidades negociadoras reconocidas por la Junta de Relaciones laborales de la Autoridad del Canal de Panamá y que el Comité de Libertad Sindical (caso núm. 3106) analizó este tema y cerró el caso. La Comisión toma nota de las observaciones de la CONUSI que indican que son una confederación a la cual están afiliados varios sindicatos que representan a los trabajadores en el Canal de Panamá, junto con la ITF. La Comisión recuerda que los trabajadores privados del derecho de huelga deben disfrutar realmente de garantías compensatorias imparciales y rápidas como la conciliación y la mediación, que en caso de llegar las negociaciones a un punto muerto abran paso a un procedimiento de arbitraje que goce de la confianza de los interesados. La Comisión recuerda, asimismo, que el Comité de Libertad Sindical dio por concluido el caso núm. 3106 en 2018, confiando en que el Gobierno continuaría dando seguimiento a las cuestiones planteadas por los sindicatos concernidos para considerar toda mejora pertinente (387° informe, octubre de 2018, caso núm. 3106, párrafo 47). Observando que el Gobierno no proporciona mayores detalles con respecto a la eficacia de los procedimientos de tratamiento de controversias establecidos como garantías compensatorias en el Canal de Panamá, la Comisión pide al Gobierno que proporcione informaciones detalladas al respecto incluyendo el número de procedimientos iniciados, resueltos y la duración de los mismos.