Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Panama (Ratification: 1958)

La commission prend note des observations de la Confédération nationale de l’unité syndicale indépendante (CONUSI), reçues le 31 août 2022, qui ont trait aux questions abordées dans le présent commentaire. La commission note que le Comité de la liberté syndicale examine les allégations de la CONUSI sur l’arbitrage obligatoire et l’exercice du droit de grève dans le transport aérien (cas no 3319). La commission prend note des observations du Conseil national des travailleurs organisés (CONATO), reçues le 6 septembre 2022, alléguant l’intervention des autorités civiles dans les décisions des organisations syndicales en ce qui concerne leur administration et les obstacles du gouvernement à la création et à l’octroi de la personnalité juridique à des organisations syndicales dans divers secteurs. La commission prend note de la réponse du gouvernement, reçue le 6 décembre 2022, aux observations du CONUSI et du CONATO, qui sera examinée dans le cadre de son prochain examen de l’application de la convention.

Commissions tripartites. La commission prend note des informations du gouvernement sur le fonctionnement des commissions qui constituent l’accord tripartite du Panama de 2012 et qui bénéficient de l’assistance technique du BIT: la commission de mise en conformité et la commission de traitement rapide des plaintes sur la liberté syndicale et la négociation collective. La commission prend note des commentaires du gouvernement selon lesquels, pendant la pandémie de COVID19, les partenaires sociaux ont été consultés dans le cadre de ces commissions tripartites sur les différentes mesures à prendre pour traiter les problèmes socioprofessionnels dus à la pandémie. À cet égard, le gouvernement souligne la création en mai 2020 de la table ronde tripartite de dialogue pour l’économie et le développement du travail au Panama (résolution no 150 du 27 avril 2020), qui a fonctionné pendant un mois avec l’assistance technique du BIT. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle 23 accords consensuels ont été conclus pour préserver l’emploi, les entreprises et la reprise économique. Par ailleurs, la commission note que la CONUSI affirme que les mesures adoptées à la table tripartite de dialogue en mai 2020 n’ont pas fait l’objet d’un consensus effectif. La commission note avec regret l’indication du gouvernement selon laquelle, depuis avril 2020, à cause de la pandémie, les activités des commissions tripartites ont été suspendues et, malgré ses tentatives, le ministère du Travail et du Développement professionnel (MITRADEL) n’a pas pu les réactiver, le quorum requis n’ayant pas été atteint en raison de l’absence répétée du CONATO. À cet égard, la commission note que le CONATO et la CONUSI sont représentées dans les commissions tripartites, représentation qu’a confirmé le Procureur de l’administration en se fondant sur l’article 1066 du Code du travail, et que le MITRADEL donnera suite à ce que le procureur a indiqué. La commission note que la CONUSI, de son côté, déclare que les conflits intersyndicaux ont été entrainés par des politiques gouvernementales qui ont favorisé des organisations syndicales autres que la CONUSI. La commission rappelle le rôle fondamental que les deux commissions peuvent jouer pour appliquer la convention. La commission prie instamment le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux et avec l’appui technique constant du Bureau, de prendre les mesures nécessaires pour réviser les politiques applicables à la représentation des différentes organisations syndicales dans les commissions tripartites, afin de réactiver dans un avenir proche le fonctionnement des commissions tripartites. La commission invite à nouveau les différentes autorités de l’État à tenir dûment compte des décisions des commissions tripartites. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à ce sujet.

La commission prend note de l’indication du gouvernement sur le suivi du protocole d’accord signé en 2016, en ce qui concerne l’accord tripartite du Panama de 2012, qui établit un calendrier d’activités, notamment la création d’un organe tripartite national (Conseil supérieur du travail). Il devait être créé en 2016, mais, toujours avec l’appui technique du BIT, la discussion d’un projet de loi à ce sujet est prévue lors pendant la session de l’Assemblée nationale qui a débuté en juillet 2022. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès accomplis dans la création de cet organe tripartite.

Questions législatives. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle formule des commentaires sur les questions suivantes qui posent des problèmes de conformité avec la convention:

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs et des employeurs, sans distinction d’aucune sorte, de constituer des organisations et de s’y affilier.

• –La règle qui prévoit qu’il ne pourra pas y avoir plus d’une organisation au sein d’une même institution publique, et que les organisations pourront avoir des branches provinciales ou régionales, mais pas plus d’une branche par province, en vertu respectivement des articles 179 et 182 du texte unique de la loi no 9, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009;
• –l’exigence d’un nombre trop élevé de membres pour constituer une organisation professionnelle d’employeurs (10), et encore plus élevé pour constituer une organisation de travailleurs au niveau de l’entreprise (40), en vertu de l’article 41 de la loi no 44 de 1995 (qui modifie l’article 344 du Code du travail), ainsi que l’exigence d’un nombre élevé de membres pour constituer une organisation de fonctionnaires (40), en application de l’article 182 du texte unique de la loi no 9; comme l’a indiqué le gouvernement, la Cour suprême a déclaré cet article inconstitutionnel dans son arrêt du 30 décembre 2015; et
• –le refus d’octroyer le droit de constituer des syndicats aux fonctionnaires (ceux qui ne sont pas fonctionnaires de carrière, les fonctionnaires librement nommés conformément à la Constitution, et les fonctionnaires qui ont été recrutés sur concours et ceux qui sont en fonction).

Article 3. Droit des organisations d’élire librement leurs représentants.

• –L’obligation constitutionnelle d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat.

Droit des organisations d’organiser librement leur activité et de formuler leur programme d’action.

• –L’intervention législative dans les activités des organisations d’employeurs et de travailleurs (art. 452.2, 493(4) et 494 du Code du travail); l’obligation pour les travailleurs qui ne sont pas affiliés de payer une cotisation de solidarité au titre des avantages découlant de la négociation collective (art. 405 du Code du travail); et l’intervention automatique de la police en cas de grève (art. 493, paragr. 1, du Code du travail); et
• –l’interdiction faite aux fédérations et confédérations de déclarer la grève, y compris contre les politiques économiques et sociales du gouvernement, et l’interdiction de déclarer la grève lorsqu’elle n’a pas trait à une convention collective dans une entreprise; la faculté de la Direction régionale ou générale du travail de soumettre les conflits collectifs à l’arbitrage obligatoire dans les entreprises du secteur privé des transports (art. 452 et 486 du Code du travail); l’obligation d’assurer un service minimum avec 50 pour cent des effectifs dans le secteur des transports, et la destitution immédiate des fonctionnaires qui n’ont pas accompli le service minimum requis (art. 155 et 192 du texte unique du 29 août 2008, modifié par la loi no 43 du 31 juillet 2009).

La commission prend note de l’information du gouvernement selon laquelle la situation politique du pays et la rigidité de la Constitution ont rendu impossible la réforme constitutionnelle, en ce qui concerne la disposition qui exige d’être de nationalité panaméenne pour être membre du comité exécutif d’un syndicat. Toutefois, le gouvernement souligne l’intérêt qu’il porte à la suppression de cette condition dans la Constitution. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour modifier cette disposition de la Constitution afin qu’elle soit conforme à la convention.

À propos des dispositions susmentionnées relatives au secteur public, la commission note avec préoccupation que, selon les informations fournies par le gouvernement, en raison de l’opposition de certaines organisations il n’a pas été possible de faire avancer à l’Assemblée nationale le projet de loi sur les relations collectives du travail dans le secteur public, et qu’un nouveau projet de loi doit être élaboré puis soumis pour examen. La commission rappelle que, dans son dernier commentaire, elle avait accueilli avec intérêt le projet précédent et avait pris note de la déclaration du gouvernement selon laquelle le projet de loi découlait d’un consensus tripartite. À propos des questions législatives en suspens qui portent sur le secteur privé, la commission note que le gouvernement indique que, à cause du conflit sur la représentation syndicale à la commission de mise en conformité, les progrès ont été limités. La commission note aussi l’indication du gouvernement selon laquelle il veut croire que, une fois que le Conseil supérieur du travail aura été établi et sera opérationnel, les conditions seront plus favorables pour avancer dans l’adoption de la législation et des réformes nécessaires, et résoudre ainsi les questions législatives en suspens. La commission note également que le Comité de la liberté syndicale a exprimé l’espoir que le gouvernement adopterait rapidement un texte de loi régissant la création, l’enregistrement et le fonctionnement des organisations syndicales du secteur public, conformément aux principes de la liberté syndicale et de la négociation collective, et que le Comité de la liberté syndicale a renvoyé le suivi de cet aspect législatif du présent cas à la Commission d’experts (389e rapport, juin 2019, cas no 3317, paragr. 527). La commission prie instamment le gouvernement de prendre, sans délai et en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures nécessaires pour harmoniser avec la convention la législation sur les relations collectives du travail dans le secteur public et progresser dans les questions législatives en suspens qui portent sur le secteur privé. La commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès accomplis dans ce sens et rappelle qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du Bureau.

Application de la convention dans la pratique. Octroi de la personnalité juridique par l’autorité administrative. En ce qui concerne la normalisation de l’octroi, par l’autorité administrative, de la personnalité juridique aux syndicats, la commission note que le gouvernement souligne que, pendant la période mars 2014-mars 2022, le MITRADEL a accordé la personnalité juridique à 16 syndicats de fonctionnaires et à 72 syndicats du secteur privé: pendant la période juillet 2009-juin 2014, 9 syndicats seulement du secteur privé avaient obtenu la personnalité juridique. La commission note que, de mai 2018-mai 2022, selon le gouvernement, 22 demandes d’octroi de la personnalité juridique à des organisations du secteur public ont été refusées, le gouvernement ayant indiqué d’une manière générale qu’elles n’étaient pas conformes aux dispositions légales applicables, et que 3 demandes sont sur le point d’être approuvées. Le gouvernement ajoute qu’aucune organisation du secteur public ne s’est vu refuser la personnalité juridique en 2022. La commission note que les 3 demandes en attente d’approbation ont été soumises entre avril, mai et juin 2021. La commission rappelle qu’en vertu de l’article 7 de la convention, la reconnaissance de la personnalité juridique ne peut être refusée aux organisations qui remplissent les conditions prévues par la législation. Tout en prenant dûment note de l’accroissement global du nombre de personnalités juridiques accordées, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que la normalisation du processus d’octroi de la personnalité juridique soit pleinement appliquée tant aux organisations du secteur public qu’à celles du secteur privé. Notant que, dans certains cas, les délais de la décision d’octroyer la personnalité juridique sont excessifs, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour accélérer les procédures et de fournir des informations à cet égard.

Garanties compensatoires. La commission prend note de la réponse du gouvernement aux observations de 2017 et 2018 de la CONUSI et de la Fédération internationale des ouvriers du transport (ITF), qui portent sur l’efficacité des procédures de traitement des litiges, notamment en ce qui concerne les garanties compensatoires, dans le canal de Panama. Le gouvernement indique que la CONUSI et l’ITF ne sont pas représentatives dans le régime du travail du canal de Panama – car le Conseil des relations professionnelles de l’Autorité du canal de Panama ne les reconnaît pas en tant qu’organisations syndicales ou unités de négociation –, et que le Comité de la liberté syndicale (cas no 3106) a analysé cette question et décidé de clore le cas. La commission prend note des observations de la CONUSI, qui indique que, comme l’ITF, elle est une confédération à laquelle sont affiliés plusieurs syndicats représentant les travailleurs du canal de Panama. La commission rappelle que les travailleurs qui sont privés du droit de grève doivent pouvoir jouir véritablement de garanties compensatoires impartiales et rapides, comme la conciliation et la médiation, qui leur permettent, en cas d’impasse dans la négociation, d’accéder à une procédure d’arbitrage qui aient la confiance des parties intéressées. La commission rappelle en outre que le Comité de la liberté syndicale, confiant que le gouvernement continuerait à donner suite aux questions soulevées auprès des syndicats concernés afin d’examiner toute amélioration pertinente, a décidé en 2018 de ne pas poursuivre l’examen du cas no 3106 (387e rapport, octobre 2018, cas no 3106, paragr. 47). Notant que le gouvernement ne fournit pas de précisions sur l’efficacité des procédures de règlement des différends en tant que garanties compensatoires dans le canal de Panama, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées à cet égard, notamment le nombre de procédures engagées et résolues, ainsi que leur durée.