Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Iraq (Ratification: 1962)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2022, concernant les questions examinées par la commission dans le présent commentaire. Elle prend également note des observations de l’Organisation internationale des employeurs (OIE), reçues le 1er septembre 2022, concernant les discussions qui ont eu lieu à la Commission de l’application des normes de la Conférence au sujet de l’application de la convention.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 110e session, mai-juin 2022)

La commission prend note de la discussion tenue en juin 2022 au sein de la Commission de l’application des normes (la Commission de la Conférence) concernant l’application de la convention par l’Iraq. Elle observe que le Commission de la Conférence, après avoir noté avec préoccupation que l’application de la convention, en droit et en pratique, présentait des lacunes importantes en ce qui concerne la protection contre la discrimination antisyndicale, l’absence de pluralisme syndical et la promotion de la négociation collective sans ingérence, a prié instamment le gouvernement de: i) fournir des informations sur les mesures prises ou envisagées pour encourager et promouvoir la négociation collective volontaire, le nombre de conventions collectives conclues et en vigueur dans le pays, ainsi que les secteurs concernés et le nombre de travailleurs couverts par ces conventions; ii) interdire les actes d’ingérence indue dans la constitution, le fonctionnement et l’administration des syndicats et prévoir des procédures de recours, assorties de sanctions efficaces et dissuasives; iii) prendre des mesures juridiques et pratiques pour assurer la protection contre la discrimination antisyndicale, notamment par un accès effectif et rapide aux tribunaux, une compensation adéquate et l’imposition de sanctions suffisamment dissuasives; et iv) prendre toutes les mesures juridiques et pratiques appropriées pour garantir que les droits syndicaux peuvent être exercés dans des conditions normales, dans le respect des droits fondamentaux de l’homme et dans un climat exempt de violence, de pression, de peur et de menaces de toute nature.

La commission a également invité le gouvernement à accepter une mission de contacts directs de l’OIT et l’a prié de soumettre au plus tard le 1er septembre 2022, un rapport à la commission d’experts.

La commission note que, depuis les discussions au sein de la Commission de la Conférence, le gouvernement a sollicité l’assistance technique du BIT en ce qui concerne la réforme de la loi sur les syndicats et les activités de sensibilisation auprès de différents organismes gouvernementaux et du Parlement. La commission note que le Bureau a soumis les commentaires techniques requis concernant le projet de loi sur les syndicats. Elle se félicite des indications reçues du gouvernement selon lesquelles il est prêt à inviter une mission de contacts directs à se rendre en Iraq. La commission comprend que la mission n’a pas encore eu lieu en raison de la situation politique, mais que l’accord provisoire actuel avec le Bureau prévoit que la mission se rende en Iraq au cours du premier trimestre 2023.

Libertés publiques. La commission prend note des conclusions de la Commission de la Conférence concernant la nécessité pour le gouvernement de prendre toutes les mesures juridiques et pratiques appropriées pour garantir que les droits syndicaux puissent être exercés dans des conditions normales, dans le respect des droits humains fondamentaux et dans un climat exempt de violence, de pressions, de peur et de menaces de quelque nature que ce soit. Prenant note des informations fournies par la CSI à cet égard, la commission rappelle que les organes de contrôle de l’OIT n’ont de cesse de relever l’interdépendance entre les libertés publiques et les droits syndicaux, soulignant ainsi l’idée qu’un mouvement syndical réellement libre et indépendant ne peut se développer que dans un climat exempt de violence, de pressions et de menaces de quelque nature que ce soit à l’encontre des dirigeants et des membres de ces organisations ( HYPERLINK "https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---ed_norm/---relconf/documents/meetingdocument/wcms_174829.pdf" Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 59-60). La commission prie le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour que les syndicats, leurs dirigeants et leurs membres puissent exercer les droits que leur confère la convention, y compris la négociation collective, dans le plein respect de leurs libertés publiques.

Monopole syndical. La commission avait précédemment rappelé la nécessité de lever tous les obstacles au pluralisme syndical et avait noté avec intérêt l’indication du gouvernement selon laquelle la décision gouvernementale no 8750 de 2005 avait été abrogée. Elle avait également prié le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour abroger la loi no 52 de 1987 sur l’organisation syndicale. À cet égard, la commission prend note des observations de la CSI soulignant les effets négatifs sur la liberté syndicale engendrés par l’article 21 de la loi susmentionnée sur l’organisation syndicale, qui dispose que la Fédération générale des syndicats est l’organe suprême des syndicats. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle une procédure a été lancée pour modifier cette loi et le gouvernement a soumis une demande à l’OIT pour qu’elle fasse part de ses commentaires sur le nouveau projet de loi. La commission note que le projet de loi dispose que «l’État garantit le droit de constituer des organisations syndicales et de s’y affilier aux travailleurs, aux salariés et aux travailleurs indépendants dans tous les secteurs, sans aucune forme de discrimination» et se félicite du fait que cette disposition semble chercher à répondre aux préoccupations soulevées à plusieurs reprises concernant les contraintes législatives qui pèsent sur la pluralité des syndicats. Rappelant que la possibilité pour les travailleurs de choisir le syndicat qui les représente est un élément important du principe de la négociation collective libre et volontaire, la commission espère que tout obstacle encore existant à la possibilité du pluralisme syndical sera bientôt supprimé de la législation.

La commission note en outre que l’article 1, paragraphe 12, du nouveau projet de loi sur les syndicats définit l’organisation syndicale la plus représentative comme «l’organisation qui compte le plus d’adhérents», tandis que l’article 50 dispose que «les organisations de travailleurs et d’employés les plus représentatives sont déterminées selon des règles élaborées dans le cadre du dialogue tripartite entre le gouvernement, les organisations de travailleurs et les organisations d’employeurs». Quant aux critères à appliquer pour déterminer la représentativité des organisations appelées à négocier, la commission souligne l’importance d’assurer que ces critères soient objectifs, préétablis et précis afin d’éviter toute possibilité de partialité ou d’abus en cas de controverse. De plus, cette détermination devrait s’effectuer selon une procédure présentant toutes les garanties d’impartialité par un organe indépendant ayant la confiance des parties et sans ingérence politique (Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 228). Observant que l’article 1, paragraphe 12, se réfère uniquement à un critère numérique, la commission rappelle également que la pratique montre que les critères utilisés pour déterminer la représentativité des organisations peuvent être de manière générale divisés en critères quantitatifs (adhésion, couverture géographique/sectorielle, importance économique du secteur ou du territoire) et en critères qualitatifs (indépendance financière/organisationnelle, respect des principes démocratiques, statut juridique et influence). Pour les consultations au niveau national concernant de vastes questions de politique sociale et économique et dans des situations de transition économique et politique, il peut s’avérer plus important de s’assurer que toutes les organisations pertinentes sont représentées et pas seulement celles qui comptent le plus de membres, afin de garantir une prise de décision pleinement informée et un large soutien à la procédure et à ses résultats. D’autre part, les critères quantitatifs peuvent jouer un rôle plus important lorsqu’il s’agit de déterminer quel syndicat peut s’engager dans la négociation au niveau de l’entreprise. La commission invite le gouvernement à prendre en compte les éléments susmentionnés lorsqu’il discutera avec les partenaires sociaux de l’établissement des critères de représentativité des syndicats et des organisations d’employeurs. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à cet égard.

Champ d’application de la Convention. Fonctionnaires non commis à l’administration de l’État. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de veiller à ce que les droits énoncés dans la convention soient applicables à tous les fonctionnaires non commis à l’administration de l’État. Elle avait noté que l’article 3 du Code du travail dispose que ses dispositions ne s’appliquent pas aux «agents publics nommés conformément à la loi sur la fonction publique ou à un texte de loi spécial» et aux «membres des forces armées, de la police et des forces intérieures de sécurité». La commission prend également note des allégations de la CSI selon lesquelles l’article 10 de la résolution no 115 de 1987 du Conseil révolutionnaire interdit également la création de syndicats du secteur public. La commission rappelle, une fois encore, que la convention couvre l’ensemble des travailleurs et des employeurs, ainsi que leurs organisations respectives, tant dans le secteur privé que dans le secteur public, qu’il s’agisse ou non de service essentiel, et que les seules exceptions autorisées concernent les forces armées et la police, ainsi que les fonctionnaires commis à l’administration de l’État. Elle rappelle aussi qu’en vertu des articles 4 et 6 de la convention, les personnes qui sont employées dans le secteur public mais qui, de par leurs fonctions, ne sont pas commis directement à l’administration de l’État (employés des entreprises publiques, employés municipaux et employés des institutions décentralisées, enseignants du secteur public, personnel du secteur des transports, etc.) devraient bénéficier des garanties prévues par la convention. La commission note que, si le nouveau projet de loi sur les syndicats semble étendre le droit syndical à tous les secteurs, son article 3, paragraphe 2, alinéa 1, exclut du champ d’application du projet de loi les «syndicats et associations établis conformément à une législation spécifique». La commission prie par conséquent le gouvernement de veiller à ce que tous les fonctionnaires non commis à l’administration de l’État bénéficient des droits consacrés par la convention et de préciser par quels textes législatifs ces droits sont reconnus. Elle le prie également de préciser si la résolution no 115 de 1987 du Conseil révolutionnaire est toujours en vigueur et, dans l’affirmative, de veiller à ce que son contenu soit conforme aux prescriptions de la convention.

Article 1 de la convention. Protection contre les actes de discrimination antisyndicale. Sanctions suffisamment dissuasives. La commission avait précédemment noté que l’article 11, paragraphe 2, du Code du travail dispose que quiconque enfreint les articles relatifs à la discrimination est passible d’une peine d’emprisonnement d’une durée maximale de six mois et d’une amende maximale d’un million de dinars (environ 685 dollars des États-Unis) ou de l’une ou l’autre de ces deux sanctions. La commission avait considéré que le montant indiqué de l’amende risque de ne pas être suffisant pour dissuader et empêcher la répétition d’actes de discrimination antisyndicale, en particulier dans les grandes entreprises. Elle note que l’article 10 du nouveau projet de loi sur les syndicats interdit toute forme de discrimination à l’encontre d’un travailleur ou d’un salarié pour sa participation à une activité syndicale et que les articles 45 à 47 protègent les membres des syndicats, les représentants des travailleurs et leurs organisations contre toute violation des dispositions de la loi. La commission se félicite du fait que ces projets de dispositions prévoient également des sanctions beaucoup plus importantes en cas de violation de la loi, par rapport à celles du Code du travail, notamment des amendes d’un montant allant de 5 à 10 millions de dinars irakiens (environ 3 450 à 6 900 dollars des États-Unis), une obligation de réintégration et la possibilité d’une peine d’emprisonnement d’un mois au minimum et de six mois au maximum pour certains types de violations. Dans le même temps, la commission note que les projets de dispositions visés ne font référence qu’aux licenciements antisyndicaux et ne mentionnent pas d’autres actes de discrimination antisyndicale, notamment ceux commis au moment de l’embauche et au cours de la relation de travail. À la lumière des allégations de la CSI concernant la persistance et l’ampleur des actes de discrimination antisyndicale, la commission rappelle également que les sanctions, même si elles sont suffisamment élevées, n’auront pas d’effet dissuasif si elles ne sont pas appliquées de manière cohérente par les autorités administratives ou judiciaires compétentes. La commission prie le gouvernement d’adapter les dispositions pertinentes du nouveau projet de loi sur les syndicats afin d’y inclure une interdiction claire de tous les types de mesures discriminatoires fondées sur l’appartenance à un syndicat ou sur des activités syndicales, tant au moment de l’embauche qu’en cours d’emploi, y compris les exclusions du processus d’embauche ou de la promotion, les licenciements, les mutations, les rétrogradations et autres actes préjudiciables au travailleur. La commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que: i) les sanctions effectivement imposées dans les cas de discrimination antisyndicale soient suffisamment dissuasives; et ii) les autorités policières et judiciaires compétentes soient conscientes des problèmes persistants concernant les actes de discrimination antisyndicale en Iraq et comprennent leur rôle dans l’application des dispositions légales pertinentes. À cet égard, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les sanctions imposées dans la pratique.

Licenciement antisyndical. La commission avait précédemment noté que l’article 145 du Code du travail prévoit que lorsqu’un travailleur est licencié à titre de sanction, cette décision peut être contestée dans un délai de 30 jours devant le tribunal du travail. Elle avait également noté, cependant, que le Code du travail ne précise pas quelles sont les sanctions applicables en cas de licenciement antisyndical. À cet égard, la commission se félicite de l’inclusion de l’alinéa 3 de l’article 45 dans le nouveau projet de loi sur les syndicats, qui prévoit un droit de réintégration pour les travailleurs qui ont été licenciés en raison de leur engagement dans des activités syndicales légales. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que le recours à la réintégration proposé dans le nouveau projet de loi sur les syndicats concernant le licenciement en tant qu’acte de discrimination antisyndicale soit accompagné d’une indemnisation rétroactive qui aura un effet dissuasif et assurera une réparation appropriée.

Procédures de recours rapides. La commission avait précédemment noté que les travailleurs peuvent recourir au tribunal du travail pour déposer une plainte lorsqu’ils sont exposés à une forme quelconque de discrimination dans l’emploi et la profession. À cet égard, la commission note que l’alinéa 3 de l’article 45 du nouveau projet de loi sur les syndicats prévoit un délai de 15 jours pour la réintégration à partir de la date du licenciement. Tout en soulignant l’importance de la mise en place de procédures rapides pour résoudre efficacement les cas de licenciement antisyndical, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les recours proposés dans le nouveau projet de loi sur les syndicats concernant le licenciement antisyndical puissent être effectivement appliqués dans la pratique.

Article 2. Protection contre les actes d’ingérence. La commission avait noté précédemment que le Code du travail ne comporte aucune disposition interdisant expressément les actes d’ingérence. À cet égard, elle se félicite de l’inclusion de l’article 44 dans le nouveau projet de loi sur les syndicats, qui interdit spécifiquement les actes d’ingérence. De même qu’indiqué ci-dessus en ce qui concerne les sanctions pour actes de discrimination antisyndicale, la commission considère que les sanctions pour les actes d’ingérence doivent être efficaces et suffisamment dissuasives. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que les recours proposés dans le nouveau projet de loi sur les syndicats concernant les actes d’ingérence puissent être appliqués efficacement et rapidement dans la pratique et soient suffisamment dissuasifs pour prévenir et sanctionner les actes d’ingérence.

Article 4. Promotion de la négociation collective en droit et dans la pratique. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement concernant le cadre législatif du Code du travail régissant la négociation collective. Elle note, cependant, l’indication du gouvernement selon laquelle aucune convention collective n’a encore été conclue dans le pays. La commission considère que le fait que l’inexistence de toute convention collective en Iraq donne à penser qu’il existe de sérieuses entraves, en droit ou dans la pratique, à l’exercice libre et volontaire de la négociation collective. À cet égard, soulignant l’obligation de promouvoir la négociation collective libre et volontaire consacrée à l’article 4 de la convention, la commission rappelle que la négociation collective ne devrait pas être entravée par l’insuffisance ou l’inadéquation de telles règles. Elle attire également l’attention du gouvernement sur les moyens de faciliter et promouvoir la négociation collective énoncés dans la recommandation (no 163) sur la négociation collective, 1981, visant à appliquer les principes généraux énoncés à l’article 4 de la convention. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que son cadre juridique permette l’exercice libre et volontaire du droit de négociation collective et de prendre les mesures nécessaires pour promouvoir la négociation collective.

Cohérence de la législation. Dans le présent commentaire, la commission a fait référence à plusieurs reprises aux dispositions du nouveau projet de loi sur les syndicats et parfois aux dispositions du Code du travail qui offrent des niveaux de protection inférieurs aux nouvelles dispositions du projet de loi sur les syndicats. La commission prie le gouvernement de veiller à ce que toute nouvelle mesure législative prise en conformité avec les prescriptions de la convention abroge et remplace les anciennes dispositions législatives et réglementaires moins favorables à l’affirmation et la promotion du droit à la négociation collective.

La commission accueille favorablement la demande d’assistance technique adressée au Bureau ainsi que les mesures prises par le gouvernement pour mettre sa législation en conformité avec la convention. Elle espère que la mission de contacts directs pourra prendre note de progrès tangibles, tant en droit que dans la pratique, dans l’application de la convention. Elle prie le gouvernement de continuer à lui fournir des informations sur tout progrès réalisé dans la mise en œuvre des différents points abordés dans le présent commentaire.