Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Guatemala (Ratification: 1952)

La commission prend note des observations conjointes du Mouvement syndical et populaire autonome du Guatemala et des Syndicats globaux du Guatemala, ainsi que des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI) reçues respectivement les 31 août et 1er septembre 2022 et portant sur les questions examinées dans le présent commentaire. La commission prend également note des réponses du gouvernement à ce sujet.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 110e session, mai-juin 2022)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2022 devant la Commission de l’application des normes de la Conférence (la Commission de la Conférence) concernant l’application de la convention par le Guatemala. La commission note que le Commission de la Conférence, après avoir déploré et profondément regretté la persistance des actes de violence généralisée et de violence commis à l’encontre de dirigeants syndicats et de syndicalistes, y compris les meurtres et les agressions physiques, ainsi que la culture de l’impunité qui prévaut dans le pays, a prié le gouvernement de prendre des mesures pour: i) enquêter sans délai sur tous les actes et menaces de violence visant des dirigeants syndicaux et des syndicalistes pour identifier et comprendre les causes profondes de cette violence, au motif de leurs activités syndicales, et d’établir les responsabilités et de punir les auteurs de ces actes; ii) assurer une protection efficace et rapide à tous les dirigeant syndicaux et syndicalistes faisant l’objet de menaces, en augmentant le budget des programmes correspondants, et veiller à ce que les personnes protégées n’aient pas à supporter personnellement les coûts résultant de ces programmes; iii) éliminer les différents obstacles législatifs à la libre constitution d’organisations syndicales et, en concertation avec les partenaires sociaux, mener à bien les procédures liées aux demandes d’enregistrement; iv) veiller à ce que les décisions de justice ordonnant la réintégration dans l’emploi des victimes de licenciements antisyndicaux soient exécutées sans délai; v) accroître la visibilité de la campagne de sensibilisation à la liberté syndicale dans les médias et veiller à ce que les syndicats, leurs dirigeants et les conventions collectives ne soient pas stigmatisés; vi) mettre la législation nationale en conformité avec la convention, en consultation avec les partenaires sociaux; et vii) redoubler d’efforts pour mettre pleinement en œuvre, en concertation avec les partenaires sociaux, la feuille de route adoptée le 17 octobre 2013.

La Commission de la Conférence a enfin invité le gouvernement à se prévaloir de l’assistance technique du Bureau pour donner pleinement effet aux présentes conclusions et lui a demandé de lui soumettre, d’ici au 1er septembre 2022, un rapport sur l’application de la convention

Suivi par le Conseil d’administration des progrès accomplis dans l’exécution du programme de coopération technique «Renforcement de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale au Guatemala aux fins de l’application effective des normes internationales du travail»

La commission rappelle que, à la suite de la décision du Conseil d’administration de novembre 2018 (décision GB/334/INS/9) de déclarer close la procédure engagée en vertu de l’article 26 de la Constitution de l’OIT concernant la plainte alléguant le non-respect par le Guatemala de la convention, celui-ci a demandé, en novembre 2020, au Bureau de présenter chaque année un rapport sur la mise en œuvre du programme de coopération technique «Renforcement de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale au Guatemala aux fins de l’application effective des normes internationales du travail», pendant les trois ans que durerait le programme (décision GB/340/INS/10).

Lors de sa session d’octobre-novembre 2022, le Conseil d’administration a pris note de la mission conjointe de l’OIT, de l’Organisation internationale des employeurs (OIE) et de la CSI au Guatemala, effectuée en septembre 2022, pour assurer le suivi de la coopération technique fournie par le BIT en ce qui concerne la mise en œuvre de la feuille de route adoptée en 2013 par le gouvernement pour traiter les questions soulevées dans la plainte présentée au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT. La commission note que la mission et les membres de la Commission nationale tripartite des relations professionnelles et de la liberté syndicale (CNTRLLS) ont identifié conjointement un certain nombre d’actions prioritaires pour donner un nouvel élan à la mise en œuvre de la feuille de route.

Droits syndicaux et libertés publiques. La commission note avec regret que, depuis 2005, elle est saisie d’allégations afférentes à de graves actes de violence, y compris de nombreux homicides, commis contre des dirigeants syndicaux et des syndicalistes, et ayant trait à la situation d’impunité à cet égard. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur l’état d’avancement des enquêtes et des procédures judiciaires relatives aux homicides de 97 membres du mouvement syndical, indiquant que: i) 29 décisions ont été rendues à ce jour, dont 22 condamnations (relatives à 19 homicides, 3 cas ayant chacun donné lieu à 2 condamnations), 6 acquittements et 1 mesure corrective et de sécurité; ii) 7 cas sont en cours de jugement oral et public; iii) 1 nouveau cas a donné lieu à la présentation des conclusions du ministère public devant l’instance judiciaire; iv) 3 cas en sont au stade du procès; v) les poursuites pénales sont éteintes dans 7 cas où les personnes inculpées sont décédées; et vi) les autres cas sont toujours en cours d’instruction. La commission note également l’indication du gouvernement selon laquelle: i) plusieurs nouveaux cas étant au stade du jugement oral et public, 5 nouvelles condamnations devraient être obtenues d’ici au premier semestre 2023; ii) 6 cas de décès de dirigeants syndicaux et de syndicalistes en 2020 en cours d’instruction ont fait des progrès importants; et iii) le ministère public a engagé des procédures d’enquête dans des cas de menaces de mort à l’encontre de dirigeants syndicaux.

La commission prend note en outre des informations fournies par le gouvernement sur les mesures de sécurité adoptées en faveur des membres du mouvement syndical en situation de risque, selon lesquelles: i) 2 dirigeants syndicaux bénéficient actuellement de mesures de sécurité personnelles; ii) sur les 46 demandes de protection relatives à des membres du mouvement syndical reçues par le ministère de l’Intérieur du 1er janvier au 27 juillet 2022, 1 a donné lieu à l’octroi de mesures de sécurité personnelles, 39 à des mesures d’établissement d’un périmètre de sécurité et 6 sont en cours d’analyse. Le gouvernement fait également état de l’accord ministériel 288-2022 publié par le ministère de l’Intérieur, qui rétablit l’Organe chargé d’analyser les attaques contre les dirigeants syndicaux et les syndicalistes, une instance permettant au ministère de l’Intérieur et aux organisations syndicales d’échanger des informations sur les membres du mouvement syndical en situation de danger.

La commission note ensuite que le gouvernement fait état d’une augmentation substantielle des budgets alloués: i) au parquet du ministère public spécialisé dans les infractions contre le personnel judiciaire et les syndicalistes, est passé de 543 960 dollars des États-Unis (dollars É.-U.) en 2021 à 1 288 252 dollars É.-U. en 2022; et ii) à la Division de la protection des personnes et de la sécurité du ministère de l’Intérieur, qui est passé de 876 616 dollars É.-U. en 2020 à 1 239 120 dollars É.-U. en 2022. Enfin, le gouvernement rend également compte des 8 réunions tenues tout au long de l’année 2022 par la Sous-commission sur la mise en œuvre de la feuille de route de la CNTRLLS, consacrées aux actes de violence antisyndicale.

La commission prend également note avec une profonde préoccupation des observations des organisations syndicales nationales et internationales qui dénoncent: i) l’assassinat, le 8 août 2022, de Hugo Eduardo Gamero Gonzalez, secrétaire chargé des conflits du Syndicat ouvrier de l’Empresa Portuaria Nacional Santo Tomás de Castilla (SINEPORC); ii) le grand nombre d’autres actes de violence antisyndicale qui sont commis tels que des menaces de mort; iii) la persistance de la situation d’impunité; et iv) l’insuffisance des mesures de protection octroyées par les pouvoirs publics.

Tout en prenant note des réponses du gouvernement concernant les enquêtes sur ces actes, la commission rappelle une fois de plus que les droits syndicaux ne peuvent être exercés que dans un climat exempt de violence, de pressions ou de menaces de quelque nature que ce soit à l’encontre des syndicalistes, et qu’il incombe aux gouvernements de veiller au respect de ce principe.

Compte tenu de ce qui précède et tout en prenant dûment note des mesures que le gouvernement continue de prendre, des résultats communiqués et de la difficulté d’élucider les meurtres les plus anciens, la commission exprime de nouveau sa profonde préoccupation face aux allégations d’un nouvel homicide et d’autres actes de violence antisyndicale commis en 2022 et à la persistance d’un degré élevé d’impunité. La commission constate avecregretque la grande majorité des nombreux cas d’homicides de membres du mouvement syndical signalés n’ont toujours pas donné lieu à des condamnations et que des informations limitées sur l’identification et la sanction des commanditaires de ces actes ont été fournies par le gouvernement. Prenant dûment note de l’augmentation significative du budget alloué au parquet du ministère public spécialisé dans les infractions contre le personnel judiciaire et les syndicalistes, dont le gouvernement fait état, la commission prie de nouveau instamment le gouvernement de continuer de prendre et d’intensifier de manière urgente les mesures nécessaires visant à: i) enquêter sur tous les actes de violence à l’encontre de dirigeants syndicaux et de syndicalistes, dans le but d’établir les responsabilités et de sanctionner les auteurs matériels et les instigateurs de ces actes, en tenant pleinement compte dans les enquêtes de l’activité syndicale des victimes, et ii) octroyer rapidement et efficacement une protection aux dirigeants syndicaux et syndicalistes en situation de danger afin d’éviter tout nouvel acte de violence antisyndicale. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir toutes les informations pertinentes à cet égard.

Articles 2 et 3 de la convention. La commission rappelle que, depuis de nombreuses années, elle prie le gouvernement de prendre des mesures visant à:

• –modifier l’article 215 c) du Code du travail, qui impose de réunir la majorité absolue des travailleurs d’un secteur déterminé pour pouvoir constituer un syndicat de branche;
• –modifier les articles 220 et 223 du Code du travail, qui imposent d’être guatémaltèque d’origine et travailleur de l’entreprise ou du secteur d’activité économique correspondant pour pouvoir être élu dirigeant syndical;
• –modifier l’article 241 du Code du travail qui prévoit que la grève doit être déclarée par la majorité des travailleurs et non par la majorité des votants;
• –modifier l’article 4, alinéas d),e) et g) du décret no 71-86, dans sa teneur modifiée par le décret législatif no 35-96 du 27 mars 1996, qui prévoit la possibilité d’imposer un arbitrage obligatoire dans des services qui ne sont pas des services essentiels et énonce d’autres obstacles à l’exercice du droit de grève;
• –modifier les articles 390, alinéa 2, et 430 du Code pénal et le décret no 71-86, qui prévoient les sanctions d’ordre professionnel, civil et pénal en cas de grève qu’encourent les fonctionnaires et les travailleurs de certaines entreprises;
• –prendre des mesures pour que plusieurs catégories de travailleurs du secteur public (engagés sur la base de la ligne budgétaire no 029 et d’autres lignes budgétaires) bénéficient des garanties prévues par la convention.

La commission rappelle que dans ses commentaires précédents, elle avait noté: i) la conclusion d’un accord tripartite en mars 2018 sur la réforme de quatre des six points susmentionnés (conditions à remplir pour être élu dirigeant syndical, arbitrage obligatoire dans des services qui ne sont pas des services essentiels et autres obstacles à l’exercice du droit de grève, sanctions prévues en cas de grève dans plusieurs dispositions législatives et application des garanties de la convention à plusieurs catégories de travailleurs publics) et la soumission immédiate de l’accord précité au Congrès de la République; et ii) la conclusion, en août 2018, d’un accord tripartite sur les principes qui devraient orienter les réformes relatives à la constitution et au fonctionnement des syndicats de branche et aux conditions de vote pour déclarer une grève.

Dans ses commentaires faisant suite à la décision du Conseil d’administration de clore la procédure engagée au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT, la commission avait observé avec préoccupation l’absence de progrès dans la mise en conformité de la législation, regrettant, d’une part, que le contenu de l’accord tripartite de mars 2018 n’ait pas encore été traduit dans la législation et, d’autre part, qu’aucun progrès n’ait été réalisé dans les travaux de révision de la législation sur les aspects couverts par l’accord conclu début août 2018. Sur ce dernier point, la commission avait noté avec préoccupation l’indication des organisations syndicales selon laquelle la conjonction, d’une part, de i) l’impossibilité de créer des syndicats de branche, conformément aux prescription de l’article 215 c) et, d’autre part, ii) de l’impossibilité, dans les petites entreprises, qui représentent la quasi-totalité des entreprises guatémaltèques, de créer un syndicat tant que 20 travailleurs ne sont pas réunis à cette fin, conformément à l’article 216 du Code du travail, fait que la grande majorité des travailleurs du pays ne peuvent bénéficier du droit de se syndiquer.

La commission note que le gouvernement fait référence à deux réunions tripartites tenues en 2021 et à une autre tenue en juillet 2022 pour donner forme, en tant qu’initiative législative, aux accords conclus en mars 2018, sans obtenir la contribution nécessaire des organisations de travailleurs pour faire avancer le processus de discussion tripartite. La commission note en même temps que les centrales syndicales nationales affirment qu’il n’est pas possible d’avancer dans les réformes législatives que demande la commission dès lors que le ministère du Travail et de la Sécurité sociale (MTPS) n’est pas disposé à influer sur les différents groupes politiques représentés qui composent le Congrès de la République, au risque de voir le consensus tripartite se perdre dans les méandres de l’organe législatif.

La commission note également qu’il ressort de la discussion susmentionnée devant le Conseil d’administration de novembre 2022 que: i) le 21 septembre 2022, en présence de la mission conjointe de l’OIT, de l’OIE et de la CSI, lors de sa réunion avec le bureau élargi de la CNTRLLS, la sous-commission sur la législation a ratifié son accord sur les textes adoptés en mars 2018 et a convenu que le pouvoir exécutif soumettrait un projet de loi au Congrès dans les meilleurs délais; ii) par lettre du 27 octobre 2022, le Président de la République a soumis au Congrès de la République un projet de loi contenant les textes ayant fait l’objet d’un accord tripartite en mars 2018 et septembre 2022; et iii) les actions prioritaires identifiées par la mission, en concertation avec la CNTRLLS prévoient: pressions exercées par les mandants tripartites nationaux pour obtenir l’adoption de l’initiative législative susmentionnée; discussions bipartites et tripartites avec l’assistance du Bureau pour élaborer un texte consensuel de propositions de réformes sur les syndicats de branche et les conditions de vote de grève à présenter au Conseil d’administration de novembre 2023. Encouragée par les actions concrètes convenues lors de la mission conjointe de l’OIT, de l’OIE et de la CSI, la commission s’attend fermement à ce que le gouvernement soit en mesure de rendre compte dans les meilleurs délais de l’adoption de l’initiative législative soumise au Congrès de la République le 27 octobre 2022 et des progrès tangibles dans la révision de la législation relative aux syndicats de branche et aux conditions de vote pour déclarer une grève.

Application de la convention dans la pratique

Enregistrement d’organisations syndicales. La commission prend note des informations du gouvernement selon lesquelles: i) en 2021, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a enregistré 57 organisations syndicales, sur un total de 58 demandes reçues, au cours de l’année; ii) du 1er janvier au 15 août 2022, 17 organisations syndicales ont été enregistrées, sur un total de 18 demandes reçues; et iii) des procédures ont été engagées pour recruter un huissier afin d’accélérer les procédures d’enregistrement et le soutien du ministère du Travail de l’Argentine a été demandé pour partager ses bonnes pratiques à cet égard. La commission note d’une part les observations des centrales syndicales nationales selon lesquelles: i) l’arbitraire et l’imposition de formalités inadéquates par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale persistent; ii) le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale donnerait aux employeurs 48 heures pour former un recours en justice contre toute publication de l’enregistrement d’un syndicat au Journal officiel. La commission note qu’en ce qui concerne ce dernier point, le gouvernement indique que, en vertu de la jurisprudence de la Cour constitutionnelle, le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a l’obligation d’examiner les droits de revendication qui lui sont soumis, y compris ceux relatifs à l’enregistrement des syndicats. La commission note enfin que, parmi les actions prioritaires identifiées par la mission conjointe de l’OIT, de l’OIE et de la CSI, figure la mise en place, avec l’appui du Bureau, d’un outil informatique d’enregistrement et d’inscription des syndicats. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de continuer à communiquer des statistiques relatives aux demandes d’enregistrement et à l’enregistrement des organisations syndicales. Elle prie en outre le gouvernement de préciser si la législation oblige l’administration du travail à informer l’employeur lorsqu’elle reçoit une demande d’enregistrement d’un syndicat et d’indiquer le nombre de contestations d’enregistrement formulées par les employeurs, la durée de leur examen et les décisions prises à cet égard.

Campagne de sensibilisation sur la liberté syndicale et la négociation collective. La commission note que le gouvernement se réfère à la réunion de la Sous-commission sur la mise en œuvre de la feuille de route, qui s’est tenue le 2 août 2022, au cours de laquelle: i) la sous-commission a donné son approbation aux modèles de communication soumis par le BIT; et ii) le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale a indiqué qu’il avait réservé des fonds pour placer des affiches dans les municipalités les plus en difficulté du pays. La commission note également que les centrales syndicales nationales, quant à elles, dénoncent l’absence de tout progrès à cet égard. La Commission note enfin que, dans le cadre des actions prioritaires identifiées par la mission conjointe de l’OIT, de l’OIE et de la CSI, en concertation avec la CNTRLLS: i) la possibilité a été évoquée que le gouvernement fournisse un effort dans le domaine de la liberté syndicale comparable à celui fait récemment par le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale avec une campagne sur la prévention du travail des enfants; ii) la possibilité a été évoquée que le Comité de coordination des associations agricoles, commerciales, industrielles et financières élabore et diffuse auprès de ses membres, dans le prolongement de la politique des droits de l’homme élaborée par le secteur patronal, du matériel de sensibilisation et d’information sur le rôle des employeurs dans l’exercice de la liberté syndicale; et iii) il a été envisagé d’inclure dans cette campagne la promotion des bonnes pratiques en matière de relations collectives du travail (par exemple sous la forme d’une récompense qui serait décernée annuellement par la CNTRLLS). Compte tenu de ce qui précède, la commission exprime le ferme espoir que le gouvernement sera en mesure de rendre compte prochainement des progrès concrets réalisés dans la mise en œuvre de la campagne de sensibilisation.

Tout en exprimant sa préoccupation face à la persistance, tant en droit que dans la pratique, de violations graves de la convention, la commission se félicite du nouvel élan donné à la feuille de route par les actions prioritaires identifiées par la mission conjointe de l’OIT, l’OIE et la CSI, en concertation avec les membres de la CNTRLLS. La commission souligne qu’il est primordial que les attentes suscitées par l’identification de ces actions se traduisent par des progrès tangibles dans l’application de la convention dans les délais voulus. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les différents points soulignés dans le présent commentaire.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2023.]