Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Philippines (Ratification: 1953)

La commission prend note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2022, qui portent sur des questions abordées ci-dessous et font état de violations constantes et graves des libertés civiles et des droits des travailleurs à la liberté syndicale. La commission prie le gouvernement d’adresser sa réponse à ce sujet.

Feuille de route tripartite pour mettre en œuvre les conclusions de la commission de la Conférence de 2019 et parvenir à une pleine conformité avec la convention. Mission tripartite de haut niveau. Se référant à ses précédents commentaires, la commission rappelle qu’en juin 2019 la Commission de l’application des normes de la Conférence (commission de la Conférence) avait demandé une mission tripartite de haut niveau dans le pays, laquelle, jusqu’à début 2022, n’a pas pu se rendre dans le pays en raison de la pandémie de COVID-19. Dans l’attente de cette visite, le Bureau a organisé un échange virtuel entre le gouvernement, les partenaires sociaux nationaux et les représentants désignés des groupes des travailleurs et des employeurs à la commission de la Conférence, afin de dissiper toute confusion qui pourrait subsister au sujet des conclusions de la commission de la Conférence, et d’aider le gouvernement et les partenaires sociaux à prendre des mesures efficaces pour donner suite à ces conclusion. Dans ces circonstances, et à la lumière des conclusions de l’échange virtuel transmises par la CSI, la commission avait enjoint le gouvernement à élaborer un plan d’action, en consultation avec les partenaires sociaux, qui détaillerait les mesures progressives à prendre pour donner suite aux conclusions de la commission de la Conférence de 2019 et parvenir ainsi au plein respect de la convention.

La commission note l’indication du gouvernement à cet égard, à savoir qu’il s’est toujours dit disposé à accepter une mission tripartite de haut niveau dans le pays et que cette mission, prévue pour mai-juin 2022, n’a pas eu lieu en raison d’un changement d’administration politique, à la suite des élections présidentielles de mai 2022. Le gouvernement confirme toutefois sa disponibilité pour recevoir une mission en janvier-février 2023. Il indique que, dans l’intervalle, il a prévu d’entreprendre des activités pour appliquer certaines des recommandations formulées pendant l’échange virtuel, notamment pour renforcer les capacités des organes régionaux tripartites de surveillance (RTMB), élaborer une feuille de route tripartite afin de promouvoir la liberté syndicale et les libertés civiles, et réviser les directives sur les règles que les parties prenantes doivent observer en ce qui concerne l’exercice des droits et des activités des travailleurs. Toutes ces activités seront menées dans le cadre de processus tripartites institutionnalisés. Le gouvernement ajoute que la feuille de route tripartite tiendra compte des recommandations du rapport sur l’échange virtuel de 2021, ainsi que des conclusions de la commission de la Conférence de 2019. La feuille de route visera à garantir une enquête rapide et efficace au sujet des meurtres et agressions qui auraient été commis à l’encontre de syndicalistes, à renforcer les organes de contrôle tripartites ainsi que l’application de l’ordonnance administrative no 35 du Comité interinstitutionnels (IAC), et à assurer une protection efficace des droits des travailleurs dans les zones économiques. Prenant dûment note des mesures et initiatives prises, mais notant également les préoccupations soulevées par la CSI qui estime qu’aucun progrès n’a encore été réalisé pour donner suite aux conclusions de la commission de la Conférence de 2019, la commission appelle le gouvernement à s’engager rapidement et véritablement avec les partenaires sociaux afin d’élaborer une feuille de route tripartite constructive, qui détaillera les mesures progressives à prendre pour donner suite aux conclusions de la commission de la Conférence de 2019 et parvenir ainsi au plein respect de la convention. La commission espère recevoir la feuille de route, ainsi que les règles révisées que les parties prenantes devront observer, et s’attend à ce que ces deux instruments contribueront de manière significative à répondre aux préoccupations exprimées de longue date au sujet des violations graves des libertés civiles dans l’exercice des droits de liberté syndicale. La commission rappelle au gouvernement qu’il peut se prévaloir de l’assistance technique du BIT à cet égard. La commission s’attend aussi à ce que la mission tripartite de haut niveau demandée par la commission de la Conférence de 2019 pourra se rendre dans le pays au premier trimestre de 2023, comme l’a proposé le gouvernement, et qu’elle sera autorisée à rencontrer librement un large éventail d’interlocuteurs.

Libertés civiles et droits syndicaux

Dans ses commentaires précédents, la commission avait indiqué avoir reçu à plusieurs reprises des allégations de violations graves des libertés civiles fondamentales dans l’exercice des droits syndicaux, soumises par la CSI en 2019, 2020 et 2021, l’Internationale de l’éducation (IE) en 2019 et, dans une observation conjointe, par l’IE, l’Alliance des enseignants concernés (ACT) et l’Alliance nationale des enseignants et employés de bureau (SMP-NATOW), en 2020. Le gouvernement avait répondu précédemment au sujet de certains de ces incidents. La commission lui a demandé, plusieurs fois, de veiller à ce que ces allégations fassent l’objet d’une enquête appropriée, afin de punir les auteurs et de prévenir et combattre efficacement l’impunité.

La commission prend d’abord note des informations générales du gouvernement au sujet notamment des recours juridiques et administratifs et des institutions dont disposent les personnes ou groupes qui affirment que leurs libertés civiles ont été enfreintes, et sur les autres mesures qu’il a prises pour répondre à ces allégations. La commission note en particulier que le gouvernement souligne le rôle actif que joue le Département du travail et de l’emploi (DOLE). Le gouvernement indique que des points focaux du DOLE, dans les 16 RTMB, aident les plaignants à accéder aux voies de recours juridiques disponibles en cas d’intimidation, de harcèlement ou étiquetage rouge, notamment en recevant leurs déclarations sous serment, et en les orientant vers le service approprié pour vérification et dépôt éventuel d’une plainte auprès des entités compétentes. Le DOLE adresse également des communications aux forces armées, à la police et aux entreprises pour leur demander d’assurer la protection et la promotion des droits des travailleurs à la liberté syndicale. De plus, les bureaux régionaux du DOLE doivent agir en tant qu’intermédiaires entre les parties dans les mécanismes de contrôle, afin de freiner toute menace ou intimidation à l’égard des plaignants, initiative que les forces armées ont acceptée. De plus, prenant en compte la préoccupation suscitée par le fait que la plupart des arrestations dénoncées par les syndicats ont été effectuées en vertu de mandats de perquisition de tribunaux de Manille et de Quezon City, et que les mandats ont été exécutés dans des zones situées en dehors de leurs juridictions, la Cour suprême a pris la décision administrative de limiter expressément la faculté d’émettre des mandats de perquisition au seul périmètre d’une juridiction territoriale. Les syndicats ont accueilli favorablement cette décision. Le gouvernement ajoute que le projet de loi du Sénat no 2121 mentionné précédemment (qui définit et sanctionne le délit d’étiquetage rouge) a été présenté en mars 2021 mais n’a pas été adopté, et qu’il pourrait être présenté à nouveau au 19e Congrès. La commission prend bonne note de ces informations et fait bon accueil aux mesures et initiatives susmentionnées. La commission veut croire qu’elles contribueront, avec la feuille de route tripartite, à garantir le plein respect des libertés civiles dans l’exercice des droits syndicaux. La commission encourage vivement le gouvernement à continuer de prendre des mesures concrètes à cette fin, et le prie de fournir des informations sur les progrès accomplis dans l’adoption du projet de loi du Sénat no 2121.

La commission note en outre que le gouvernement donne aussi des informations sur les enquêtes concrètes et autres actions menées pour répondre à certaines des allégations spécifiques précédentes des syndicats. En particulier, la commission prend note des informations détaillées du gouvernement sur les allégations d’exécutions extrajudiciaires de huit syndicalistes du secteur de l’éducation qu’ont dénoncées l’IE, l’ACT et la SMP-NATOW en 2020. Le gouvernement indique ce qui suit: trois cas sont en instance devant les tribunaux, dans un cas le suspect est décédé et quatre cas font l’objet d’une enquête – dans ces derniers cas, le motif des meurtres n’a pas encore été déterminé. La commission prend aussi dûment note du rapport du gouvernement sur l’état d’avancement du suivi, ou des enquêtes qu’ont ouvertes divers entités nationales – notamment la Commission des droits de l’homme, le Bureau national d’enquête, une commission spéciale d’enquête ainsi que des commissions spéciales d’enquête instituées en application de l’ordonnance administrative no 35 – sur les meurtres de 13 syndicalistes, sur 17 cas d’étiquetage rouge et de harcèlement et sur 12 cas de désaffiliation forcée dont la CSI a fait état en 2021. La commission observe que, dans certains cas, plusieurs policiers ont été l’objet d’accusations de meurtre. La commission se félicite des observations détaillées et des mesures prises pour enquêter sur ces incidents et traduire les auteurs en justice. La commission observe toutefois que, sur les 17 cas d’arrestation de syndicalistes qu’a dénoncés la CSI, seuls deux syndicalistes ont été libérés, et que des poursuites pénales ont été engagées contre les autres. La commission note également que le gouvernement ne fournit pas d’informations actualisées à propos de l’état d’avancement des enquêtes sur les autres allégations graves signalées précédemment, parmi lesquelles un grand nombre ont été formulées par la CSI et l’IE en 2019 et 2020, et certaines présentées conjointement par l’IE, l’ACT et la SMPNATOW en 2020. Toutes ces allégations ont fait l’objet de commentaires détaillés de la commission. Elles portent sur des cas spécifiques d’assassinats, de tentatives d’assassinat, de menaces de mort, de profilage, de surveillance, de dispersion violente de grèves et de descentes de l’armée et de la police dans des bureaux syndicaux. Au vu de ce qui précède et compte tenu de la gravité des cas dénoncés, la commission attend du gouvernement qu’il continue à prendre des mesures pour veiller à ce que toutes les allégations d’actes – assassinats, étiquetage rouge, harcèlement et autres formes graves de violence à l’encontre de syndicalistes – qu’ont signalés précédemment la CSI, l’IE, l’ACT et la SMP-NATOW fassent l’objet d’enquêtes appropriées et aboutissent à des résultats concrets, afin d’établir les faits, en particulier les actes de violence qui auraient été commis à l’encontre d’activités syndicales, de déterminer les culpabilités, de punir les auteurs et de contribuer à prévenir et à combattre l’impunité. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les mesures prises à cette fin et sur les progrès des enquêtes.

Nouvelles allégations de violence et d’intimidation. La commission note que, dans sa dernière communication, la CSI se dit préoccupée par les violations persistantes à l’encontre de travailleurs et de leurs représentants, et signale deux cas révélateurs. En particulier, la CSI affirme que, en novembre 2021, des personnes affirmant être des agents du département de police de la ville de Quezon ont pénétré sans justification dans le bureau du Centre des travailleurs unis et progressistes des Philippines (SENTRO), puis dans celui du Congrès des confédérations syndicales des Philippines (TUCP), où ils ont demandé des renseignements à plusieurs reprises au sujet du bureau du SENTRO, sur d’autres syndicats présents et leurs activités, et sur la Coalition syndicale Nagkaisa. Lors d’un autre incident survenu en décembre 2021, la police, avec des canons à eau et des matraques, a réprimé brutalement une grève dans une manufacture de pâtes, et 44 travailleurs ont été arrêtés et accusés de rassemblement illégal, de désobéissance et d’atteinte à la paix publique; ils ont ensuite été libérés dans l’attente d’une enquête plus approfondie. Selon la CSI, le climat de pression, de peur et de violence physique extrême compromet gravement la capacité des travailleurs d’exercer les droits protégés par la convention. La persistance de ces violations, ainsi que l’incapacité des entités publiques d’appréhender sérieusement la situation, continuent d’exposer les travailleurs engagés dans des activités syndicales à un danger imminent et à des préjudices irréparables, et appellent une intervention immédiate. Prenant note avec préoccupation de ces allégations, la commission prie le gouvernement de communiquer ses observations à ce sujet et de faire en sorte que les incidents soient traités de manière adéquate, notamment en menant des enquêtes, que tout syndicaliste détenu dans le cadre de l’exercice légitime d’activités syndicales soit libéré et que le système pénal ne soit pas utilisé pour réprimer les droits à la liberté syndicale.

Affaires en instance concernant les assassinats présumés de dirigeants syndicaux. Depuis plusieurs années, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que les enquêtes sur les assassinats des syndicalistes Rolando Pango, Florencio «Bong» Romano et Victoriano Embang soient menées à bien afin que toute la lumière soit faite sur les faits et circonstances dans lesquelles ces actes ont été commis et, dans la mesure du possible, pour déterminer les responsabilités, punir les auteurs et empêcher que des événements similaires ne se reproduisent. La commission note, d’après les informations du gouvernement, que ces cas continuent d’être suivis dans le cadre du processus régulier d’enquêtes et de poursuites pénales mais qu’apparemment aucun progrès n’a été fait dans le cas de Rolando Pango (affaire de meurtre classée sans suite en 2015 faute de motifs raisonnables) et de Victoriano Embang (affaire d’assassinat pour laquelle une action a été engagée en 2015 – les deux accusés sont encore en fuite). Dans le cas de Florencio «Bong» Romano, le gouvernement fait état d’entretiens avec la police et de la poursuite de l’enquête pour identifier l’auteur du crime. Notant avec regret que, malgré les enquêtes et le suivi constants dont le gouvernementfait état, aucun progrès substantiel ne semble avoir été réalisé pour traduire les auteurs en justice ou éclaircir les circonstances de ces incidents, la commission prie instamment le gouvernement de redoubler d’efforts à cet égard et souligne que les enquêtes sur les assassinats de syndicalistes devraient avoir des résultats concrets, de manière à déterminer de manière fiable les faits, les motifs et les responsables.

Mesures de lutte contre l’impunité. Mécanismes de suivi. Dans son commentaire précédent, la commission avait voulu croire que la révision des directives opérationnelles des mécanismes de suivi sera achevée sans retard et qu’elle contribuerait à ce que tous les mécanismes de suivi existants deviennent pleinement opérationnels. La commission avait demandé au gouvernement de continuer à prendre des mesures pour assurer un suivi et des enquêtes efficaces et rapides sur tous les cas en suspens liés au travail. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle tant la révision des directives opérationnelles des RTMB que les consultations sur la possibilité de créer des mécanismes spécifiquement destinés à suivre les cas de liberté syndicale font partie des objectifs à moyen terme de la feuille de route tripartite qui a été proposée, et devraient être menées à leur terme d’ici à décembre 2023. Le gouvernement fait également état des progrès accomplis dans la collecte d’informations et les enquêtes dans les 43 cas de meurtres de syndicalistes signalés par les représentants des travailleurs à la commission de la Conférence de 2019; parmi ces cas, 19 font l’objet d’une enquête, 18 sont en instance devant les tribunaux, trois ont été rejetés; dans un cas, le suspect est décédé et, dans deux autres cas, des membres de la famille des victimes ont déposé des déclarations sous serment de désintéressement. Selon le gouvernement, 12 autres cas soumis par le parti politique «ACT Teachers Partylist», la Coalition syndicale Nagkaisa et d’autres groupes de travailleurs sont également en cours de traitement, dont quatre sont en instance devant les tribunaux, et six au stade de l’enquête; dans un cas, le suspect est décédé et dans un autre cas les parents ont déposé des déclarations sous serment de désintéressement. Prenant dûment note de ce qui précède, la commission encourage vivement le gouvernement à s’engager pleinement avec les partenaires sociaux pour réviser les directives opérationnelles des mécanismes de suivi, en particulier dans le cadre de la feuille de route tripartite mentionnée précédemment. La commission prie le gouvernement de continuer à prendre toutes les mesures nécessaires pour renforcer davantage ces mécanismes, notamment en affectant suffisamment de ressources et de personnel et en assurant la sécurité du personnel, afin d’assurer leur plein fonctionnement et de permettre un suivi et des enquêtes efficaces et rapides dans tous les cas en suspens d’exécutions extrajudiciaires liées au travail et d’autres violations à l’encontre de dirigeants et de membres de syndicats. La commission prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les progrès de ces mécanismes, afin de réunir les renseignements nécessaires pour porter devant les tribunaux les cas en instance de violence à l’encontre de syndicalistes.

Mesures de lutte contre l’impunité. Formation et directives sur les Règles que les parties prenantes doivent observer. La commission prend note des informations fournies par le gouvernement sur plusieurs projets et activités de formation qui sont en cours, notamment un projet pour divers organismes gouvernementaux et partenaires sectoriels qui vise à assurer un travail sûr et décent en améliorant la situation de la liberté syndicale dans les zones économiques. Ce projet vise à renforcer la législation, les processus et les institutions en ce qui concerne le dialogue social et les relations professionnelles, ainsi que les capacités des organismes gouvernementaux dans le domaine des normes internationales du travail, notamment les conventions fondamentales sur la liberté syndicale et la négociation collective. Le gouvernement indique en outre que les directives de 2011 et 2012 sur la conduite que les organismes concernés doivent observer à propos de l’exercice des droits et activités des syndicats sont en cours d’harmonisation, afin de les intégrer dans un nouvel ensemble de directives. Ces directives régiront la conduite des acteurs gouvernementaux mais aussi celle des travailleurs et des employeurs du secteur privé, et souligneront que toutes les demandes d’aide adressées à la police ou aux forces armées pendant des conflits du travail, en particulier dans les zones économiques, doivent être traitées par le DOLE et coordonnées avec lui. Le gouvernement indique que ces directives, qui ont été présentées aux partenaires sociaux, font actuellement l’objet de délibérations qui devraient être finalisées d’ici à la fin de 2022. Saluant les initiatives susmentionnées, la commission encourage le gouvernement à continuer de promouvoir des activités de formation complètes dans les organismes publics, en mettant fortement l’accent sur les normes internationales du travail relatives à la liberté syndicale et à la négociation collective, afin de sensibiliser davantage à ces questions les agents de l’État concernés, d’améliorer leur capacité de traiter les violations présumées des droits humains et syndicaux et d’enquêter à ce sujet et, ainsi, de contribuer finalement à la lutte contre l’impunité. La commission attend avec intérêt de recevoir les directives révisées sur la conduite que les parties prenantes doivent observer en ce qui concerne l’exercice des droits syndicaux, et veut croire qu’elles seront utiles pour prévenir et traiter les violations des libertés civiles dans ce contexte. Notant en outre que le gouvernement est disposé à recevoir l’assistance technique du BIT sur un certain nombre de points spécifiques, notamment l’identification de lacunes dans l’exercice de la liberté syndicale, la commission veut croire que le Bureau sera en mesure de fournir l’assistance technique pertinente quele gouvernement a demandée sur ces questions.

Mesures de lutte contre l’impunité. Questions législatives en suspens. La commission avait précédemment prié le gouvernement de fournir des informations sur toute évolution au sujet des questions législatives en suspens que lui avait communiquées le Comité de la liberté syndicale, en particulier: i) l’adoption du projet de loi concernant les disparitions forcées et involontaires; et ii) le réexamen précédemment annoncé, par la Cour suprême et la Commission des droits de l’homme, du programme de protection de témoins, dans le cadre d’un recours en amparo adopté en 2007, ainsi que de l’application de la loi anti-torture no 9745 et de la loi no 9851 sur les crimes contre le droit international humanitaire, le génocide et autres crimes contre l’humanité. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle, depuis le dépôt de la résolution en octobre 2019 de la Chambre no 392 (qui demande que justice soit rendue aux victimes et exhorte la Commission des droits de l’homme de la Chambre à enquêter, à l’appui de la législation, sur la recrudescence de disparitions forcées dans le pays), aucune autre mesure n’a été prise par le Congrès. Il indique aussi que la résolution de la Chambre no 45 (qui ordonne aux commissions de la justice et des droits de l’homme de mener conjointement une enquête sur l’application de la loi de 2012 sur les disparitions forcées ou involontaires) a été déposée au Congrès et est en attente de première lecture. La commission prend bonne note de ce qui précède et encourage le gouvernement à continuer de soutenir l’action législative qui pourrait avoir une incidence positive sur l’exercice des libertés civiles et des droits syndicaux dans le pays.

Loi antiterroriste. Dans son commentaire précédent, compte tenu des préoccupations exprimées par la CSI, la commission avait prié le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que la loi antiterroriste de 2020 n’ait pas pour effet de restreindre les activités syndicales légitimes. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle la loi a été soumise à un examen judiciaire afin de déterminer si elle est incompatible ou non avec la Constitution et que, dans son arrêt de décembre 2021, la Cour suprême a déclaré que la loi, dans son ensemble, n’était pas inconstitutionnelle mais en a annulé deux dispositions. En particulier, la commission note, à la lecture de son arrêt, que la Cour suprême a considéré comme inconstitutionnelle une partie de la disposition de l’article 4 qui permet une interprétation trop vague de ce qui constitue le terrorisme, ainsi que le deuxième paragraphe de l’article 25. Ce paragraphe autorise le Conseil antiterroriste nommé par le président à suivre les demandes émanant d’autres juridictions ou d’organisations supranationales qui visent à considérer comme terroristes des individus, groupes de personnes, organisations ou associations. La commission croit comprendre que, comme suite à la décision de la Cour suprême, le terrorisme tel que défini à l’article 4 n’inclut pas les activités et actes suivants: promotion, protestation, dissidence, arrêt de travail, actions collectives ou de masse, et autres modalités analogues de l’exercice des droits civils et politiques. La commission fait bon accueil à cette évolution. Le gouvernement ajoute que, en avril 2022, la Cour suprême a rejeté des appels visant à ce qu’elle revienne sur la décision par laquelle elle a confirmé la constitutionnalité de la loi dans son ensemble. Toutefois, le gouvernement précise que cette décision n’empêche pas de contester ultérieurement d’autres dispositions si, dans les faits, un cas ou une controverse ont lieu. La commission veut croire que, conformément aux faits nouveaux susmentionnés, le gouvernement veillera à ce que la loi antiterroriste ou sa mise en œuvre n’aient paspour effet de restreindre les activités syndicales légitimes et les libertés civiles qui y sont liées.

Questions d’ordre législatif

Code du travail. Dans ses commentaires précédents, la commission avait pris note des nombreux projets de loi de modification en instance devant le Congrès depuis de nombreuses années et sous diverses formes, en vue de mettre la législation nationale en conformité avec la convention. Notant l’indication du gouvernement selon laquelle il n’y pas eu récemment d’amendements pour tenir compte des questions en suspens, bien qu’un certain nombre de mesures aient été soumises au Sénat et à la Chambre des représentants depuis des années, la commission réitère l’ensemble de ses demandes et commentaires précédents à cet égard, et s’attend à ce que des mesures concrètes soient prises pour poursuivre la révision du Code du travail sans autre délai, afin de rendre la législation nationale conforme à la convention.

La commission réitère en outre ses commentaires contenus dans la demande qu’elle a adressée directement au gouvernement en 2020.