Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Discrimination (Employment and Occupation) Convention, 1958 (No. 111) - Qatar (Ratification: 1976)

Évolution de la législation. Réformes de la législation du travail. La commission note avec intérêt l’adoption d’un ensemble de lois, règlements et mesures pratiques au cours de ces dernières années et de ces derniers mois. À cet égard, la commission prend note des lois et règlements suivants adoptés depuis ses commentaires précédents: 1) la décision no 95 de 2019 du ministère de l’Intérieur qui prévoit que, avec effet immédiat, les autorisations de sortie ont été abolies pour tous les expatriés qui ne sont pas couverts par la loi sur le travail, comme les travailleurs domestiques; 2) la loi no 17 de 2020 sur le salaire minimum qui fixe le salaire minimum pour les travailleurs et s’applique à toutes les catégories de travailleurs, indépendamment de leur nationalité ou du secteur dans lequel ils travaillent, y compris les travailleurs domestiques (voir Bureau du projet de l’OIT pour l’État du Qatar, Rapport d’activité sur le Programme de coopération technique (PCT) entre le gouvernement du Qatar et l’OIT – nov. 2022 en anglais); 3) la loi no 19 de 2020 portant modification de la loi no 21 de 2015 réglementant l’entrée, la sortie et la résidence des expatriés, complétée par la décision ministérielle no 51 de 2020, qui a supprimé l’obligation légale pour les travailleurs migrants d’obtenir un certificat de non-objection de la part des employeurs pour changer d’emploi; et 4) le décret ministériel no 17 de 2021 qui a précisé les mesures visant à protéger les travailleurs, y compris les travailleurs migrants, du stress thermique.

La commission accueille favorablement l’adoption de la politique nationale sur l’inspection du travail en 2019 et de la politique nationale sur la sécurité et la santé au travail en 2020, qui font du recueil, de l’analyse et de la publication de données un objectif spécifique. Le cas échéant, la commission examinera les dispositions de ces lois et politiques au regard des articles pertinents de la convention.

Article 1 de la convention. Protection contre la discrimination. Législation. La commission note que le gouvernement se réfère une fois encore aux articles 34 et 35 de la Constitution (égalité devant la loi et non-discrimination fondée sur le sexe, la race, la langue ou la religion) et explique que la loi sur le travail ne comporte aucune disposition discriminatoire. Se référant à ses précédents commentaires détaillés et aux paragraphes 850-855 de son Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, la commission rappelle que l’absence d’un cadre législatif clair et complet peut empêcher les travailleurs de se prévaloir de leur droit à l’égalité de chances et de traitement, et à la non-discrimination. La commission prie à nouveau instamment et fermement le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour introduire dans la législation du travail (loi sur le travail no 14 de 2004 et loi no 15 de 2016 portant publication de la loi sur les ressources humaines civiles) ou dans toute législation anti-discrimination spécifique, des dispositions définissant et interdisant la discrimination directe et indirecte fondée sur, au minimum, tous les motifs énumérés par la convention, y compris l’opinion politique, l’ascendance nationale et l’origine sociale, couvrant tous les travailleurs à tous les stades de l’emploi et de la profession, y compris le recrutement et les conditions d’emploi.

Champ d’application. Catégories de travailleurs exclues du champ d’application de la loi sur le travail. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle: 1) la loi sur les ressources humaines civiles de 2016, qui s’applique aux employés du secteur public, offre une protection complète contre la discrimination, car ses dispositions ne font pas de distinction entre les employés; 2) les membres des forces armées, de la police et d’autres organes militaires sont couverts par une loi spécifique qui ne fait pas de discrimination; et 3) les travailleurs de l’agriculture ne sont plus exclus du champ d’application de la loi sur le travail suite à sa modification. La commission tient à souligner que l’absence de dispositions différenciant les travailleurs dans la loi ne suffit pas à protéger efficacement toutes les personnes contre la discrimination dans l’emploi et la profession, comme l’exige la convention. La commission souhaite également souligner que, si la convention laisse chaque pays libre de décider des mesures législatives qu’il juge appropriées pour mettre en œuvre la politique nationale d’égalité, elle exige de l’État qu’il détermine si des dispositions législatives sont nécessaires pour garantir l’acceptation et l’application de cette politique. La nécessité d’adopter des mesures législatives pour donner effet à la convention doit donc être évaluée dans le cadre de la politique nationale requise par l’article 2 de la convention, en tenant compte notamment des autres types de mesures qui auront été prises et de l’efficacité de l’action globale engagée, y compris de l’existence de moyens de réparation et de recours appropriés et efficaces (voir Étude d’ensemble de 2012, paragr. 735). Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise pour inclure dans les lois et règlements spécifiques s’appliquant aux travailleurs exclus du champ d’application de la loi sur le travail des dispositions explicites définissant et interdisant la discrimination directe et indirecte fondée, au minimum, sur tous les motifs énumérés à l’article 1, paragraphe 1 a), y compris des dispositions traitant de toutes les formes de harcèlement sexuel, à tous les stades de l’emploi et de la profession, en particulier lors du recrutement.

Article 1, paragraphe 1 a). Discrimination fondée sur le sexe. Suivi de la réclamation adressée au titre de l’article 24 de la Constitution de l’OIT. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle le ministère du Développement administratif, du Travail et des Affaires sociales (MADLSA) suit de près toutes les plaintes reçues, dans le cadre de ses inspections périodiques. Le gouvernement ajoute que: 1) en 2018, onze plaintes ont été déposées par neuf travailleurs de la compagnie aérienne, 5 par des femmes et 4 par des hommes, dont aucune ne concernait une discrimination dans l’emploi et la profession; et 2) pour protéger et sauvegarder la santé de la travailleuse et celle de son enfant pendant la grossesse, la travailleuse est transférée à un poste approprié parmi le personnel du service au sol. La commission note que le gouvernement ne fournit aucune information concernant la mise en œuvre des règles relatives à la dépose ou à la reprise des employées devant les locaux de l’entreprise et aux périodes de repos, et n’indique pas non plus comment il est garanti que l’application des règles et politiques par la compagnie ne crée pas ou ne contribue pas à créer un environnement de travail intimidant et que la qualité de vie du personnel de cabine est améliorée. La commission prie le gouvernement de continuer à suivre avec la compagnie concernée la mise en œuvre des recommandations adoptées par le Conseil d’administration en 2015, et de surveiller ses pratiques, afin de s’assurer que: i) il n’y a pas de discrimination à l’encontre des membres du personnel de cabine enceintes; ii) des mesures continuent d’être prises pour leur fournir un autre travail convenable pendant la grossesse; iii) les règles régissant les périodes de repos sont mises en œuvre de manière non discriminatoire; et iv) l’application des règles et politiques ne crée pas ou ne contribue pas à créer un environnement de travail intimidant.

La commission prie le gouvernement de continuer à: i) renforcer et surveiller l’efficacité des mécanismes de prévention et d’application, y compris leur capacité à détecter et à traiter les pratiques discriminatoires; et ii) fournir des informations sur toutes les plaintes pour discrimination déposées et sur leurs résultats.

Harcèlement sexuel. La commission note, d’après le rapport d’activité du PCT Qatar-OIT, que le MADLSA et le BIT ont élaboré et engagé en septembre 2022 les premières activités de formation sur la discrimination, la violence et le harcèlement à l’intention des commissions mixtes. En ce qui concerne l’insuffisance du cadre législatif pour assurer l’interdiction et la protection effective contre toutes les formes de harcèlement sexuel dans l’emploi et la profession, la commission note que le gouvernement se réfère une fois encore: 1) à la loi no 14 de 2004 (loi sur le travail) qui permet à un travailleur de mettre fin à son contrat si l’employeur commet une agression physique ou un acte immoral à son encontre ou à l’encontre d’un membre de sa famille (article 51(2)); et 2) aux articles 279 à 289 de la loi no 11 de 2004 portant Code pénal qui punissent les «crimes d’honneur» et à l’article 291 qui prévoit des sanctions contre toute personne qui «porte atteinte à la pudeur d’une femme». Se référant à ses précédents commentaires, la commission souligne une fois de plus que les dispositions de la loi sur le travail et du Code pénal ne permettent pas d’appréhender l’ensemble des comportements qui constituent le harcèlement sexuel dans le domaine spécifique de l’emploi et de la profession, qui peut se manifester verbalement, physiquement, visuellement, psychologiquement ou électroniquement, et être commis par l’employeur ou toute autre personne liée au travail, à tous les stades de l’emploi. La commission renvoie également à son Étude d’ensemble de 2012 pour plus de détails sur le harcèlement sexuel (paragr. 789-794). La commission prie à nouveau instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour: i) définir et interdire explicitement, dans la législation du travail des secteurs public et privé ou dans toute législation anti-discrimination spécifique, toutes les formes de harcèlement sexuel au travail commises non seulement par l’employeur mais aussi par toute autre personne en relation avec le travail, à tous les stades de l’emploi, à l’encontre de tous les travailleurs, hommes et femmes; ii) inclure des dispositions spécifiques prévoyant des mécanismes efficaces pour prévenir, éliminer et sanctionner le harcèlement sexuel; et iii) assurer une formation spécifique des inspecteurs du travail sur ce sujet. Enfin, la commission prie à nouveau le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de plaintes pour harcèlement sexuel déposées auprès des autorités compétentes, y compris les affaires pénales en application des articles 279 à 289 et 291 de la loi no 11 de 2004 portant Code pénal.

Articles 1 et 2. Égalité et non-discrimination. Travailleurs migrants. La commission note les informations suivantes fournies dans le rapport du gouvernement et le rapport d’activité du PCT Qatar-OIT concernant: 1) la suppression de l’obligation légale pour les travailleurs migrants d’obtenir un certificat de non-objection de la part des employeurs pour changer d’emploi (loi no 19 de 2020); et 2) l’indication que, de novembre 2020 à août 2022, un total de 348 455 demandes de changement d’emploi ont été approuvées par le MADLSA; 16 pour cent d’entre elles ont été soumises par des travailleuses employées dans le secteur privé (la proportion globale des femmes dans la main-d’œuvre étant de 15 pour cent). La commission note également que la mise en œuvre du programme de rotation des travailleurs expatriés et de rétention des travailleurs qualifiés a commencé et qu’une plateforme électronique (Labour Reemployment Platform) a été lancée pour faciliter la rotation des travailleurs qualifiés sur le marché local.

La commission note également avec intérêt que: 1) en 2021, le MADLSA a mis en place une plateforme en ligne pour que les travailleurs, notamment les travailleurs domestiques, puissent déposer des plaintes en ligne, y compris des plaintes anonymes de lanceurs d’alerte; et 2) les systèmes électroniques du MADLSA et du ministère de l’Intérieur ont été reliés pour tenter d’empêcher les employeurs d’annuler les permis de séjour (QID) des travailleurs ou de déposer de fausses accusations de fuite en guise de représailles. En ce qui concerne l’utilisation abusive du système de signalement de fuite à des fins de représailles, la commission accueille favorablement les changements de procédure adoptés pour obliger l’employeur qui signale un cas de fuite à fournir des informations supplémentaires, telles que des informations indiquant s’il doit ou non une quelconque somme d’argent au travailleur ou s’il existe ou non une plainte en matière de travail, l’adresse du logement du travailleur et des informations sur tout témoin pouvant témoigner. La commission note qu’une sanction a été introduite en cas de présentation de fausses informations par l’employeur; et 3) des campagnes de sensibilisation sont menées à grande échelle et dans plusieurs langues pour informer les travailleurs des procédures de dépôt de plainte et pour leur faire connaître leurs droits. Enfin, la commission note, d’après le rapport d’activité du PCT Qatar-OIT, que: 1) le bureau de l’OIT à Doha a continué de recevoir des demandes de renseignements de la part des travailleurs, ce qui lui donne un aperçu direct des difficultés rencontrées par les travailleurs migrants et des domaines dans lesquels des problèmes de mise en œuvre subsistent; 2) en 2022, la plupart des demandes reçues concernaient des retards et des annulations concernant les demandes de changement d’employeur, ainsi que des annulations de QID et d’autres formes similaires de représailles – ce qui demeure problématique; 3) le nombre de cas par mois et le nombre total de cas ont considérablement diminué au cours du second semestre de l’année; 4) le fonds de soutien et d’assurance des travailleurs a considérablement augmenté ses paiements aux travailleurs jusqu’au 30 septembre 2022 pour atteindre 1 165 316 181 QAR (plus de 320 millions de dollars des États-Unis) de salaires et d’avantages impayés, démontrant ainsi l’ampleur du problème; et 5) la décision no 2/2022 sur les dispositions et procédures de paiement des prestations des travailleurs a été publiée en avril 2022. Le rapport ajoute qu’une brochure sur le droit du travail sera publiée d’ici la fin de l’année, en anglais et en arabe, et sera traduite en plusieurs langues en 2023. Accueillant favorablement les importantes mesures juridiques adoptées récemment et au cours des années passées par le gouvernement pour faciliter la mobilité des travailleurs migrants et réduire ainsi leur vulnérabilité à la discrimination et aux abus, la commission prie le gouvernement: i) d’intensifier ses efforts de suivi et de contrôle de l’application des nouvelles dispositions juridiques; ii) de veiller à ce que, lorsque des problèmes et des obstacles à la mise en œuvre subsistent, des mesures soient prises pour que les travailleurs migrants puissent faire valoir leurs droits et ne subissent pas de représailles de la part de leur employeur; et iii) de continuer à mener des activités de sensibilisation.

La commission prie également le gouvernement d’adopter des mesures proactives et globales pour promouvoir l’égalité réelle et lutter contre les préjugés et les stéréotypes à l’encontre des travailleurs migrants.

Égalité et non-discrimination. Travailleurs domestiques migrants. Évolution de la législation et mesures pratiques. La commission accueille favorablement l’adoption de la décision ministérielle no 95 de 2019 selon laquelle les travailleurs domestiques ont désormais le droit de quitter le pays de manière temporaire ou permanente pendant la durée de leur contrat sans autorisation préalable de leur employeur, moyennant un préavis de 72 heures à l’employeur dont l’autorisation n’est pas requise. En outre, comme indiqué au début de ce commentaire, elle note les changements suivants: 1) l’adoption par le MADLSA en 2021 d’un contrat de travail standard révisé; 2) la fixation des frais de recrutement maximum que les agences peuvent facturer aux employeurs; 3) le lancement d’une campagne publique de sensibilisation au travail décent pour les travailleurs domestiques; 4) l’élaboration d’un guide pour les travailleurs soumettant des demandes de changement d’emploi et la mise à jour de la communication sur la législation relative à la mobilité du travail publiée en 12 langues; 5) la diffusion en 12 langues de la brochure Know YourRights destinée aux travailleurs domestiques et la publication en deux langues de la brochure Guide to Employing Migrant Domestic Workers in Qatar destinée aux employeurs; et 6) la conception et l’élaboration d’un programme de formation sur le travail décent pour les travailleurs domestiques destiné aux agences de recrutement privées agréées au Qatar, en coopération avec le BIT. En outre, la commission note que, dans le cadre du PCT Qatar-OIT, le MADLSA et le BIT sont en train d’étudier la faisabilité du développement d’un système de protection des salaires (WPS) volontaire pour les travailleurs domestiques, qui permettrait au gouvernement de contrôler les salaires et allocations versés et de détecter les infractions, car le WPS actuel ne couvre pas cette catégorie de travailleurs. Dans ce contexte, la commission observe également que la décision no 2/2022 sur les dispositions et procédures de paiement des droits des travailleurs établit des limites quant au montant qui peut être versé et prévoit une limite différente pour les travailleurs domestiques. En ce qui concerne le contrat de travail révisé, elle note que ce contrat: 1) précise les droits supplémentaires des travailleurs domestiques et clarifie leurs conditions d’emploi; et 2) aligne les droits des travailleurs domestiques sur ceux des autres travailleurs employés dans le secteur privé en ce qui concerne le paiement des heures supplémentaires, la cessation d’emploi et les droits aux congés de maladie. La commission note toutefois avec préoccupation, à la lecture du rapport d’activité du PCT Qatar-OIT, que: 1) la mise en œuvre intégrale des réformes reste problématique, notamment en raison du contrôle limité des conditions de travail et de vie des travailleurs domestiques; 2) selon certaines informations, des employeurs de travailleurs domestiques cherchent à récupérer auprès des travailleurs eux-mêmes les honoraires versés aux agences de recrutement, afin de compenser la perte du travailleur, et à restreindre la mobilité professionnelle des travailleurs en déposant de fausses accusations de fuite ou en annulant les permis de séjour (QID) des travailleurs à titre de représailles. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour: i) veiller à ce que les travailleurs domestiques bénéficient des mêmes protections juridiques et pratiques contre la discrimination que les autres catégories de travailleurs, notamment en ce qui concerne le versement des salaires et toutes les formes de harcèlement sexuel, soit en modifiant la loi no 15 de 2017, soit en adoptant une législation anti-discrimination complète; ii) suivre et contrôler l’application, de manière appropriée, de la nouvelle loi sur le salaire minimum (notamment pour s’assurer qu’il n’est pas discriminatoire sur la base de l’origine nationale), la suppression des visas de sortie et le changement d’employeur, ainsi que le respect du contrat de travail révisé; et iii) lutter efficacement contre les stéréotypes et les préjugés concernant les travailleurs domestiques et la sous-évaluation de leur travail.

La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur les mesures prises pour traiter la question de l’inspection des conditions de travail et de vie des travailleurs domestiques et celle des restrictions de l’employeur à la mobilité de la main-d’œuvre.

Article 2. Égalité entre hommes et femmes dans l’emploi et la profession. La commission note que le gouvernement se réfère une fois de plus à la «Vision nationale 2030»du Qatar, qui appelle notamment à «améliorer les capacités des femmes pour leur permettre de participer pleinement aux processus économique et politique du pays». Elle prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle: 1) la participation des femmes au marché du travail a augmenté de manière significative en raison de l’inclusion de la promotion des droits des femmes dans les politiques et lois nationales qui régissent le marché du travail; 2) des femmes qataries occupent plusieurs postes ministériels et des rôles de direction, et leur présence augmente dans les hauts rangs des ministères, des instances judiciaires, du ministère public et du Conseil de la Choura. La commission note également, d’après les statistiques sur la répartition de la main-d’œuvre pour 2019 fournies par le gouvernement, que le marché du travail continue d’être fortement ségrégué, avec une grande majorité de femmes dans les services domestiques (40 pour cent de toutes les femmes actives et 3,6 pour cent de tous les hommes actifs), l’éducation (12,2 pour cent de toutes les femmes actives et 1 pour cent de tous les hommes actifs), et la santé et l’action sociale (7,6 pour cent de toutes les femmes actives et 1,2 pour cent de tous les hommes actifs). La plupart des hommes travaillent dans la construction (48,1 pour cent des hommes actifs, et 2 pour cent des femmes actives). La commission note également que, en réponse à ses précédents commentaires, le gouvernement indique qu’il examinera la manière d’entreprendre une évaluation et une analyse de la situation des hommes et des femmes en ce qui concerne les emplois sous son contrôle direct, et d’encourager une telle initiative dans le secteur privé. Notant la persistance de la ségrégation professionnelle entre hommes et femmes et la faible participation des femmes au marché du travail, la commission prie à nouveau le gouvernement d’adopter des mesures proactives et de supprimer les obstacles afin de faciliter et d’accroître la participation des femmes – qataries et non qataries – à l’emploi et à la profession. En particulier, la commission prie le gouvernement d’adopter des mesures visant à: i) promouvoir l’égalité de chances entre hommes et femmes dans l’emploi et la profession, y compris par la promotion de procédures de recrutement neutres et l’élimination des obstacles à l’accès aux ressources et équipements productifs; et ii) lutter contre les stéréotypes concernant les aspirations et les capacités des femmes, leur aptitude à certains emplois ou leur intérêt ou disponibilité pour des emplois à plein temps.

La commission espère que le gouvernement sera bientôt en mesure d’entreprendre une évaluation et une analyse de la situation des femmes affectées à des emplois sous son contrôle direct et d’encourager une telle initiative dans le secteur privé. Le gouvernement est également prié de continuer à fournir des statistiques actualisées, ventilées par sexe, concernant la participation des hommes et des femmes aux différents secteurs d’activité économique, tant dans le secteur privé que dans le secteur public, ainsi que des statistiques sur la participation des femmes qataries et non qataries à l’éducation et à la formation professionnelle.

Article 5. Mesures spéciales de protection et d’assistance. Emploi des femmes. La commission prend note de la déclaration du gouvernement selon laquelle: 1) il n’existe pas, en droit et dans la pratique, de restrictions limitant l’emploi des femmes dans certaines professions; et 2) au fil du temps, on est passé d’une approche protectionniste de l’emploi des femmes à une approche fondée sur la promotion de l’égalité réelle entre hommes et femmes et l’élimination effective des pratiques discriminatoires. La commission note également que le gouvernement indique que l’arrêté no 26 de 2019 du Conseil des ministres a été promulguée et qu’elle porte création du Comité national pour les affaires des femmes, des enfants, des personnes âgées et des personnes en situation de handicap, ce qui démontre bien l’intérêt des autorités pour la nécessité d’un organisme gouvernemental national suprême qui s’occupe de la famille, en particulier des femmes, de leurs besoins et de leurs aspirations futures, conformément à la vision globale du développement «Vision nationale 2030». La commission prie par conséquent le gouvernement de fournir des informations sur toute mesure prise pour garantir que: i) son approche concernant l’emploi des femmes reste conforme aux principes d’égalité et de non-discrimination et s’attaque aux stéréotypes de genre concernant leur rôle, leurs capacités et leurs aspirations; et que ii) toute mesure de protection prise soit strictement limitée à la protection de la maternité ou fondée sur des évaluations des risques pour la sécurité et la santé au travail et ne constitue pas un obstacle à l’emploi des femmes, en particulier à leur accès à des postes offrant des perspectives de carrière et des responsabilités.

Contrôle de l’application de la loi et sensibilisation. La commission souligne l’importance de faire respecter les nouvelles dispositions légales concernant en particulier les travailleurs migrants, y compris les travailleurs domestiques migrants. Elle se réfère également aux faits nouveaux susmentionnés concernant la mise en place d’une plateforme en ligne permettant aux travailleurs, y compris les travailleurs domestiques et les lanceurs d’alerte, de déposer des plaintes. La commission note aussi, d’après le rapport d’activité du PCT Qatar-OIT, qu’entre octobre 2021 et octobre 2022, le MADLSA a reçu 34 425 plaintes, essentiellement par l’intermédiaire de la plateforme de plaintes en ligne, concernant principalement le non-paiement des salaires et des indemnités de fin de service, et les congés annuels. Sur le nombre total de plaintes, 66,5 pour cent (22 897) ont été réglées, 30,7 pour cent (10 565) ont été envoyées aux comités de règlement des conflits du travail, et 2,8 pour cent (963) sont toujours en cours d’examen. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle aucune infraction n’a été détectée en matière de discrimination dans l’emploi et la profession lors des visites d’inspection en 2019-20, et aucune poursuite n’a été enregistrée auprès des comités de règlement des conflits du travail dans ce domaine. Elle note en outre que des programmes de formation spécialisée ont été organisés à l’intention des inspecteurs du travail afin de renforcer leurs compétences en matière de droit du travail et de normes internationales du travail, y compris leur capacité à détecter tout cas lié à la discrimination dans l’emploi et la profession. La commission demande au gouvernement de continuer à augmenter le nombre des inspecteurs du travail et des autres autorités chargées de contrôler l’application de la loi et à renforcer leurs capacités en vue de prévenir, d’identifier et de traiter efficacement les cas de discrimination et de mettre fin aux pratiques discriminatoires. Elle prie également le gouvernement de continuer à fournir des informations sur le nombre, la nature et l’issue des cas détectés par les inspecteurs du travail et des plaintes examinées par les tribunaux concernant la discrimination dans l’emploi et la profession, ainsi que sur le fonctionnement du système de plaintes et les obstacles auxquels se heurtent les travailleurs pour déposer leurs plaintes.