Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Right to Organise and Collective Bargaining Convention, 1949 (No. 98) - Malaysia (Ratification: 1961)

La commission prend note des observations du Syndicat national des employés de banque (NUBE), reçues le 1er septembre 2022, contenant des allégations de violation des droits syndicaux du fait de la mise en place de dispositifs de restructuration unilatéraux, d’une négociation collective conduite de mauvaise foi, du harcèlement de syndicalistes et du refus de l’accès aux locaux par une entreprise du secteur bancaire, entre autres allégations. La commission prie le gouvernement de fournir ses commentaires à ce sujet.

La commission prend également note des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2022, sur les questions qui font l’objet de ses commentaires, et de la réponse du gouvernement.

Suivi des conclusions de la Commission de l’application des normes (Conférence internationale du Travail, 110e session, mai-juin 2022)

La commission prend note de la discussion qui a eu lieu en juin 2022 à la Commission de l’application des normes de la Conférence (Commission de la Conférence) concernant l’application de la convention par la Malaisie. La commission note que la Commission de la Conférence a pris note avec intérêt des modifications apportées, respectivement en 2021 et 2022, à la loi de 1967 sur les relations professionnelles et à la loi de 1955 sur l’emploi et de la préoccupation qui prévaut quant aux difficultés actuelles concernant l’exercice des droits de négociation collective, la discrimination antisyndicale et l’ingérence. La commission observe que la Commission de la Conférence a prié le gouvernement: i) de modifier sans délai la législation nationale, en particulier la loi sur l’emploi, la loi de 1959 sur les syndicats et la loi sur les relations professionnelles, en consultation avec les partenaires sociaux, afin de mettre ces lois en conformité avec la convention; ii) de veiller à ce que la procédure de reconnaissance des syndicats soit simplifiée et à ce qu’une protection effective contre les ingérences indues soit adoptée; iii) de veiller à ce que les travailleurs migrants puissent participer pleinement à la négociation collective, notamment en leur permettant de se présenter aux élections syndicales; iv) de mettre en place des mécanismes de négociation collective dans le secteur public afin que les travailleurs du secteur public puissent jouir de leur droit à la négociation collective; v) d’assurer, en droit et en pratique, une protection adéquate contre la discrimination antisyndicale, notamment par un accès effectif et rapide aux tribunaux, une compensation appropriée et l’imposition de sanctions suffisamment dissuasives. La Commission de la Conférence a également prié le gouvernement: i) de soumettre, au plus tard au 1er septembre 2022, un rapport à la commission d’experts contenant des informations sur l’application de la convention, en droit et dans la pratique, en consultation avec les partenaires sociaux; et ii) de continuer à recourir à l’assistance technique du BIT.

Réforme législative en cours. La commission note que le gouvernement affirme que la loi sur l’emploi a été modifiée en 2022 et que la loi sur les syndicats, en cours de modification au Parlement, a été examinée avec les partenaires sociaux au cours de 12 séances tenues en août 2022. La commission salue le fait que le gouvernement indique qu’il continuera à travailler en étroite collaboration avec le Bureau dans le cadre du projet de réforme du droit du travail et des relations professionnelles, ainsi qu’avec les partenaires sociaux, dont le Congrès des syndicats de Malaisie (MTUC) et la Fédération malaisienne des employeurs (MEF), afin de garantir une protection adéquate contre la discrimination antisyndicale. La commission note que le gouvernement se prévaut de l’assistance technique du BIT afin de faciliter l’examen de la loi sur les syndicats et de contribuer à la rendre pleinement conforme à la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tous faits nouveaux à cet égard.

Article 1 de la convention. Protection adéquate contre tous actes de discrimination antisyndicale. Recours utiles et sanctions suffisamment dissuasives. La commission note que le gouvernement confirme que la loi sur les relations professionnelles prévoit les procédures applicables aux actes ne relevant pas du pénal (art. 8) et aux affaires semipénales (art. 59). Elle note que le gouvernement dit que le tribunal du travail fixe les réparations en cas de discrimination antisyndicale en application des articles 8 et 20 de la loi sur les relations professionnelles en se fondant sur les faits et arguments de chaque cas, ainsi que sur l’équité, la bonne foi et le fond de l’affaire. La commission note que le gouvernement déclare que les victimes de discrimination antisyndicale peuvent porter plainte auprès du Directeur général des relations professionnelles afin qu’une instruction soit diligentée, une conciliation menée ou une enquête ouverte. La commission observe toutefois que le directeur général a un pouvoir discrétionnaire, qui l’autorise à renvoyer l’affaire au tribunal du travail ou non sans que le travailleur puisse directement saisir les tribunaux, et que rien n’est dit sur la motivation de la décision de classer le recours sans suite. La commission note que, devant la Commission de la Conférence, le gouvernement a dit que les modifications apportées à la loi sur les relations professionnelles visaient à améliorer le dispositif actuel de règlement des différends, à permettre que tout différend soit efficacement réglé et à accélérer les procédures à cet égard. La commission prend toutefois note des éléments que le gouvernement communique au sujet de la durée des procédures concernant les cas de discrimination antisyndicale et de leur nombre: i) entre janvier 2021 et avril 2022, 35 plaintes ont été présentées (article 8 de la loi sur les relations professionnelles) et le Département des relations professionnelles s’est prononcé sur 31 d’entre elles, la durée de la procédure étant en moyenne de trois à six mois; et ii) la décision sur les cas que le Directeur général des relations professionnelles a renvoyés au tribunal du travail devraient être rendue sous 12 mois. La commission prend note avec préoccupation des observations de la CSI d’après lesquelles les réparations prononcées en cas de discrimination antisyndicale sont insuffisantes car elles ne correspondent généralement qu’à une indemnisation et non à une réintégration, et la procédure peut durer plus de deux ans. La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit pas d’informations sur le nombre exact de cas ni sur la durée des procédures renvoyées au tribunal du travail ni sur la durée des sanctions appliquées et les mesures d’indemnisation accordées en cas de discrimination antisyndicale. La commission observe que le Comité de la liberté syndicale a également étudié la question de l’efficacité de la protection contre la discrimination antisyndicale lors de son examen du cas no 3409 et qu’il a attiré son attention sur l’aspect législatif dudit cas (399e rapport, juin 2022, paragr. 227 et 229). Rappelant qu’une protection efficace contre les actes de discrimination antisyndicale passe par des procédures et des recours rapides et impartiaux, ainsi que des sanctions suffisamment dissuasives, la commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les travailleurs victimes de discrimination antisyndicale ont le droit de saisir directement les tribunaux, que ces procédures sont rapides et efficaces,et pour assurer une protection effective par la réintégration, l’indemnisation adéquate et l’imposition de sanctions suffisamment dissuasives. La commission rappelle également sa recommandation d’envisager l’inversion de la charge de la preuve dès lors que sont présentés des «indices raisonnables» de discrimination antisyndicale. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations détaillées sur: i) le nombre de plaintes déposées, la durée des procédures, les recours, les sanctions et les mesures d’indemnisation effectivement imposées en cas d’acte de discrimination antisyndicale, conformément à la loi sur les relations professionnelles; et ii) les critères appliqués par le Directeur général des relations professionnelles pour déterminer la façon de traiter les cas de discrimination antisyndicale, y compris la décision de renvoyer ou non l’affaire devant les tribunaux.

Articles 2 et 4. Reconnaissance des syndicats aux fins de négociation collective. Critères et procédure de reconnaissance. La commission avait observé que, lorsqu’un employeur rejette la demande de reconnaissance soumise par un syndicat: i) le directeur général examine la composition des effectifs du syndicat à la date de soumission de la demande de reconnaissance et vérifie si elle est conforme aux statuts du syndicat; et ii) par voie de scrutin secret, le directeur général détermine le pourcentage de travailleurs, pour lesquels la reconnaissance est demandée, indiquant soutenir le syndicat qui a déposé la demande. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises pour mettre en place des garanties contre l’ingérence de l’employeur au cours de la procédure de reconnaissance. La commission note avec regret que le gouvernement n’a fourni aucune information détaillée sur ce point. Elle note cependant l’indication du gouvernement devant la Commission de la Conférence que, pour se prémunir contre l’ingérence des employeurs, les articles 4, 5 et 8 de la loi sur les relations professionnelles s’appliquaient. Elle observe que la loi sur les relations professionnelles est partiellement entrée en vigueur en janvier 2021 et croit comprendre, d’après la déclaration du gouvernement, que plusieurs dispositions, dont l’article 12A de la loi sur les relations professionnelles, n’entreront en vigueur qu’après la modification de la loi sur les syndicats. La commission note que le gouvernement affirme que les effets réels des modifications apportées au scrutin à bulletin secret sur la reconnaissance d’un syndicat ne sont pas visibles en raison des restrictions liées à la COVID-19. La commission prend également note de la réponse du gouvernement aux observations de la CSI sur la simplification des processus de reconnaissance des syndicats dans laquelle il affirme les points suivants: i) la Malaise est entrée en phase endémique de COVID-19 le 1er avril 2022 et, depuis lors, le scrutin à bulletin secret est organisé conformément à la loi sur les relations professionnelles, telle que modifiée; ii) en octobre 2022, 78 scrutins à bulletin secret avaient eu lieu (concernant 78 employeurs et 26 521 employés); et iii) entre le 1er janvier et le 31 octobre 2022, il y a eu 261 cas de reconnaissance dont le traitement a pris entre un et six mois (en cas de reconnaissance volontaire, le traitement du dossier prend environ un mois; dans les autres cas, le recours aux tribunaux allonge le processus). La commission note toutefois que les informations fournies ne précisent pas le nombre de reconnaissances octroyées aux syndicats. Prenant bonne note des informations du gouvernement sur l’application des procédures de reconnaissance, prévues par les dispositions modifiées de la loi sur les relations professionnelles, et rappelant que ces processus devraient contenir des garanties pour empêcher les actes d’ingérence de la part des employeurs, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur l’application, dans la pratique, de ces mesures, y compris sur le nombre de procédures de reconnaissance de syndicats, leur durée et leur issue (nombre de reconnaissances accordées). La commission prie également le gouvernement de fournir des informations détaillées sur les mesures prises, dans le cadre de l’application des articles 4, 5 et 8 de la loi sur les relations professionnelles, pour que soient appliquées des garanties contre les actes d’ingérence de la part de l’employeur dans ces processus, y compris sur les mesures concrètes prises dans la pratique et les sanctions appliquées, le cas échéant.

Agent de négociation exclusif. La commission note que: i) là où plus d’un syndicat a été reconnu, l’agent de négociation exclusif sera décidé entre eux; et ii) faute d’accord entre les travailleurs ou au sein du groupe des travailleurs, l’agent de négociation exclusif, l’employeur ou le syndicat d’employeurs ou tout syndicat concerné peut adresser une demande écrite pour que l’agent de négociation exclusif soit désigné par le Directeur général des relations professionnelles par voie de scrutin secret, en fonction du plus grand nombre de voix (article 12A de la loi sur les relations professionnelles); et iii) l’article 12A de la loi sur les relations professionnelles n’est pas encore entré en vigueur et est suspendu à la modification de la loi sur les syndicats, toujours en instance. La commission note que le gouvernement réaffirme qu’une majorité simple est la condition minimale à préserver, ce dont ont également convenu les partenaires sociaux. Elle avait toutefois constaté que la loi sur les relations professionnelles ne mentionnait pas l’indication du gouvernement selon laquelle un syndicat doit avoir obtenu la majorité simple pour devenir un agent de négociation exclusif. La commission exprime le ferme espoir que les dispositions liées à la reconnaissance de l’agent de négociation exclusif entreront en vigueur sans délai (article 12A de la loi sur les relations professionnelles), comme suite à l’entrée en vigueur de la loi sur les syndicats, en instance de modification. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur tous faits nouveaux à ce sujet.

Droits des syndicats minoritaires. La commission note avec regretque le gouvernement ne fournit pas d’informations sur les mesures prises, ou envisagées, pour garantir que les syndicats existants peuvent toujours exercer leur droit de négociation collective lorsqu’aucun syndicat n’est déclaré agent de négociation exclusif. La commission est donc tenue de prier à nouveau le gouvernement de préciser les mesures prises ou envisagées, à la lumière des modifications apportées à la loi sur les relations professionnelles et des futures modifications à la loi sur les syndicats pour garantir que, lorsqu’aucun syndicat n’est déclaré agent de négociation exclusif, tous les syndicats de l’unité pourront entrer en négociation collective, de manière conjointe ou séparée, au moins au nom de leurs membres.

Durée de la procédure de reconnaissance. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle la procédure de reconnaissance dure en moyenne quatre à neuf mois et il est possible d’interjeter appel de la décision de reconnaissance rendue par le Directeur général des relations professionnelles devant les tribunaux. À cet égard, la commission rappelle que la durée moyenne de la procédure de reconnaissance doit être raisonnable et qu’un délai de neuf mois est excessivement long (Étude d’ensemble de 2012 sur les conventions fondamentales, paragr. 232). La commission prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que la durée de la procédure de reconnaissance est raisonnable et de fournir des informations sur les mesures adoptées à cet égard.

Travailleurs migrants. La commission accueille favorablement le fait que le gouvernement a déclaré devant de la Commission de la Conférence que: i) les travailleurs migrants peuvent devenir membres d’un syndicat et être élus à une fonction sous réserve de l’approbation du ministre, si cela va dans l’intérêt du syndicat; ii) la loi sur les relations professionnelles ne restreint pas la possibilité accordée aux travailleurs migrants de participer à la négociation collective; et iii) en 2022, 27 964 travailleurs migrants étaient membres de 16 syndicats enregistrés (contre 2 874 travailleurs en 2019). La commission prend toutefois note de la réponse du gouvernement aux observations de la CSI dans laquelle il indique que le renvoi au ministre pour approbation constitue uniquement une mesure de sécurité pour garantir la transparence et l’équité de l’élection. La commission fait observer que cette condition peut faire obstacle au droit des syndicats de choisir librement leurs représentants à des fins de négociation collective. Elle note que le Comité de la liberté syndicale a également examiné cette question et qu’il a invité le gouvernement à fournir à la commission d’experts des informations sur tout fait législatif nouveau sur ce point (cas no 2637, 397e rapport, mars 2022, paragr. 32). En conséquence, la commission prie instamment le gouvernement de prendre, en consultation avec les partenaires sociaux, les mesures législatives nécessaires pour garantir que les travailleurs migrants peuvent se présenter à des élections syndicales sans autorisation préalable. La commission prie également le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les travailleurs migrants utilisent pleinement la négociation collective et de fournir des informations à cet égard.

Champ de la négociation collective. La commission note que le gouvernement réitère les éléments suivants: i) l’article 13(3) (restrictions relatives aux «prérogatives de gestion interne» – les promotions, les transferts, la nomination de travailleurs en cas de vacance d’emploi, la résiliation des contrats de travail en raison de suppression d’emplois, les licenciements, la réintégration, ainsi que l’affectation ou l’attribution des tâches) doit être maintenu afin de préserver l’harmonie des relations professionnelles et d’accélérer la procédure de négociation collective; ii) cette disposition n’est pas contraignante en ce sens que les deux parties peuvent convenir entre elles de négocier sur les questions visées dans ledit article; et iii) les syndicats peuvent soulever des questions d’ordre général sur les transferts, la résiliation des contrats de travail en raison de suppression d’emplois, les licenciements, la réintégration et l’affectation ou l’attribution des tâches. La commission prend note des avecpréoccupation des observations de la CSI selon lesquelles, si les travailleurs peuvent soulever des questions d’ordre général, ces dispositions permettent également aux employeurs de ne pas les traiter. La commission observe qu’il demeure difficile de savoir comment on peut faire concrètement usage de la possibilité de soulever des questions d’ordre général sur des sujets qui relèvent du champ des restrictions législatives à la négociation collective. La commission observe par ailleurs que le Comité de la liberté syndicale a également examiné cette question concernant le fait de soulever des questions d’ordre général et le champ de la négociation collective et qu’il a attiré l’attention de la commission sur l’aspect législatif du cas (cas no 3401, 397e rapport, mars 2022, paragr. 499 et 502). En conséquence, la commission prie à nouveau le gouvernement de décrire les incidences concrètes de la modification de l’article 13(3) de la loi sur les relations professionnelles sur le champ de la négociation collective et, en particulier, de préciser le sens de la nouvelle expression – «questions d’ordre général» – employée dans cet article et la façon dont ces questions sont soulevées et traitées dans la pratique. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de conventions collectives qui incluent les «prérogatives de gestion interne» en tant que matières négociées. La commission invite de nouveau le gouvernement à envisager de lever les restrictions législatives limitant largement le champ de la négociation collective, afin de garantir le droit des parties de négocier librement, sans ingérence du gouvernement.

Arbitrage obligatoire. La commission avait pris note avec intérêt du fait que les modifications apportées à la loi sur les relations professionnelles limitaient l’arbitrage obligatoire aux cas généralement compatibles avec la convention. La commission avait cependant noté que la mention à l’article 26(2) de «tout service de l’État» et du «service de toute autorité publique» et la mention des services de l’État visés au point 8 de la première annexe pouvaient englober davantage de catégories de personnes que celles qui pouvaient être considérées comme des fonctionnaires commis à l’administration de l’État, ce qui est également le cas du point 10 de la première annexe, d’après lequel sont considérés comme des services essentiels les entreprises et les secteurs liés à la défense et à la sécurité du pays, qui devraient bénéficier des pleines garanties prévues par la convention. La commission note que le gouvernement indique que les modifications à la loi sur les relations professionnelles entreront en vigueur une fois que la loi sur les syndicats aura été modifiée. La commission veut croire que ces modifications entreront en vigueur sans délai, une fois que le processus législatif correspondant aux modifications susmentionnées de la loi sur les syndicats parviendra à son terme. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les modifications et les mesures prises ou envisagées, en consultation avec les partenaires sociaux, pour: i) délimiter plus précisément les catégories de services de l’État visés à l’article 26(2) de la loi et au point 8 de la première annexe afin de garantir que l’arbitrage obligatoire ne peut être imposé qu’aux fonctionnaires commis à l’administration de l’État; et ii) retirer les entreprises et les secteurs visés au point 10 de la première annexe de son champ d’application.

Restrictions en matière de négociation collective dans le secteur public. Depuis de nombreuses années, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour garantir que les fonctionnaires qui ne sont pas commis à l’administration de l’État jouissent du droit de négocier collectivement leurs conditions de salaire et de rémunération ainsi que d’autres conditions de travail, et insiste sur le fait que la simple consultation des syndicats de fonctionnaires non commis à l’administration de l’État ne répond pas aux prescriptions de l’article 4 de la convention. La commission prend note des observations de la CSI d’après lesquelles les fonctionnaires sont uniquement consultés et non intégrés aux négociations collectives. La commission note l’indication du gouvernement selon laquelle: i) pour garantir le bien-être des fonctionnaires et la négociation collective, les employeurs et les employés du secteur public dialoguent; ii) le Département de la fonction publique a créé, par l’intermédiaire du Conseil paritaire national (qui couvre tous les fonctionnaires) et de la Commission paritaire départementale, une plateforme pour garantir que les questions de bien-être des fonctionnaires sont entendues; iii) le Conseil paritaire national, en tant qu’instance de consultation paritaire, est tenu de se réunir une fois par an pour examiner des propositions et des questions concernant les principes relatifs à la rémunération et aux conditions d’emploi, des initiatives en matière d’innovation et de productivité, et d’autres propositions de modification des politiques existantes; et iv) la Commission paritaire départementale se réunit trois fois par an et offre aux fonctionnaires les moyens d’échanger avec la direction et d’exprimer leur point de vue. La commission constate que: i) le gouvernement soumet les circulaires nos 6/2020 et 7/2020 (en malais) relatives au fonctionnement du Conseil paritaire national et de la Commission paritaire départementale; ii) ces conseils semblent être dotés d’un statut consultatif et non servir de plateforme à la négociation collective sur des questions liées aux modalités et aux conditions d’emploi des fonctionnaires. La commission note avec regret que le gouvernement ne fournit pas d’informations sur la négociation collective ni sur les accords conclus dans le secteur public.En conséquence, la commission prie le gouvernement: i) de fournir des informations supplémentaires sur la façon dont les différents conseils garantissent le droit de négociation collective et non uniquement les droits à la consultation, conformément à l’article 4 de la convention; et ii) de fournir des informations sur la négociation collective engagée dans le secteur public, y compris le nombre d’accords conclus et le nombre de travailleurs couverts par ces accords.

Négociation collective dans la pratique. La commission avait prié le gouvernement de fournir des informations statistiques sur la négociation collective dans le pays. La commission note avec regret que le gouvernement renvoie à des informations statistiques qui ne sont pas fournies. Elle note également que, devant la Commission de la Conférence, le gouvernement a dit que des efforts étaient progressivement déployés pour améliorer la procédure et le processus s’agissant du droit de grève et de la négociation collective avec les partenaires sociaux. La commission constate que le gouvernement ne précise aucune mesure. Elle prend également note des préoccupations exprimées par la CSI d’après lesquelles peu de travailleurs sont couverts par des conventions collectives (1 à 2 pour cent) et le niveau de densité syndicale diminue (6 pour cent). La commission prend note avec préoccupation de la très faible couverture en matière de négociation collective, indiquée par la CSI, et fait observer que, d’après les statistiques publiques disponibles dans ILOSTAT, depuis 2018, le taux de couverture de la négociation collective en Malaisie s’élève à 0,4 pour cent. La commission estime que cette très faible couverture peut être imputée aux exigences restrictives, examinées plus haut, que la législation et la pratique établissent pour entamer une négociation collective. En conséquence, la commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour supprimer tous les obstacles juridiques et pratiques qui s’opposent à la négociation collective et qui sont mentionnés dans le présent commentaire, ainsi que de prendre des mesures concrètes pour promouvoir pleinement le développement et l’utilisation de la négociation collective. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations statistiques à jour sur le nombre de conventions collectives conclues et en vigueur, les secteurs concernés et le nombre de travailleurs qu’elles couvrent, ainsi que sur toute autre mesure prise en application de la convention.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.