Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Russian Federation (Ratification: 1956)

La commission prend note des observations de la Confédération du travail de la Fédération de Russie (KTR), communiquées avec le rapport du gouvernement et qui font référence à des questions qu’elle examine ci-après, ainsi que de la réponse du gouvernement à ce sujet.

La commission note que le comité de la liberté syndicale a attiré son attention sur les aspects législatifs du cas no 3313 [voir 396e rapport, octobre 2021, paragr. 529595]. La commission prend note, en particulier, des conclusions et recommandations du comité de la liberté syndicale en ce qui concerne: 1) le droit des syndicats d’exprimer des opinions et 2) l’application aux syndicats des dispositions législatives qui régissent les organisations non commerciales exerçant les fonctions d’un agent étranger.

Liberté d’expression. S’agissant d’une situation dans laquelle les publications d’un syndicat critiquant la politique de l’État ont été déclarées contraires au droit et aux statuts du syndicat, le comité de la liberté syndicale a rappelé que le droit d’exprimer des opinions par la voie de la presse ou autrement est l’un des éléments essentiels des droits syndicaux et que le plein exercice des droits syndicaux exige la libre circulation des informations, des opinions et des idées dans les limites de ce qui est convenable et dans le respect de la non-violence. Le comité de la liberté syndicale a également rappelé que la liberté d’expression dont devraient jouir les organisations syndicales et leurs dirigeants devrait également être garantie lorsqu’ils ceux-ci veulent formuler des critiques à l’égard de la politique économique et sociale du gouvernement. Le comité de la liberté syndicale a prié le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour veiller à ce que le droit des syndicats d’exprimer des opinions, y compris de formuler des critiquent à l’égard de la politique économique et sociale du gouvernement, soit dûment protégé par la loi et dans la pratique. La commission prie le gouvernement de lui faire part de toutes les mesures adoptées en ce sens.

Agents étrangers. Par ailleurs, et en référence au cas no 3313, la commission note qu’en vertu de la Loi sur les organisations non commerciales, les syndicats doivent s’enregistrer en tant qu’organisations exerçant les fonctions d’un «agent étranger» s’ils reçoivent des fonds de sources étrangères et que ce statut entraîne certaines obligations supplémentaires imposées à un syndicat en vertu des articles 24 et 32 de la loi. La commission note en outre que l’article 32 prévoit des inspections planifiées et inopinées (une fois par an) des organisations non commerciales exerçant les fonctions d’un agent étranger. La commission note que les inspections non prévues sont motivées par la réception d’informations de la part des autorités publiques, des autorités locales, de citoyens ou d’organisations relatives: i) à une infraction à la législation d’une organisation non commerciale exerçant les fonctions d’un agent étranger ou de ses statuts; ii) au défaut d’enregistrement en tant qu’agent étranger; et iii) à la participation à des événements menés par une organisation non gouvernementale étrangère ou internationale dont les activités ont été déclarées indésirables sur le territoire de la Fédération de Russie. Si, au cours d’une enquête, il s’avère nécessaire d’obtenir des documents et/ou des informations par le biais d’un échange d’informations entre agences, d’entreprendre des recherches complexes et/ou longues ou des analyses et des recherches spécialisées, le délai pour effectuer cet examen peut aller jusqu’à quarante-cinq jours ouvrables. La commission considère qu’une loi qui entrave gravement les activités d’un syndicat ou d’une organisation d’employeurs au motif qu’ils acceptent une aide financière d’une organisation internationale de travailleurs ou d’employeurs à laquelle ils sont affiliés porte atteinte aux principes relatifs au droit de s’affilier à des organisations internationales. La commission note également que conformément à l’article 32 de la loi, un organe autorisé peut interdire à une organisation non commerciale exerçant les fonctions d’un agent étranger de mettre en œuvre un programme (ou une partie de celui-ci). Le non-respect d’une telle décision entraîne la liquidation de l’organisation par décision de justice. La commission prend note des lourdes sanctions prévues par le Code des infractions administratives en cas de nonenregistrement en tant qu’organisation non commerciale exerçant les fonctions d’agent étranger, ainsi que pour la production de matériels ou leur distribution, y compris dans les médias et/ou sur Internet), sans indiquer qu’ils ont été produits, distribués ou envoyés par une organisation non commerciale exerçant les fonctions d’un agent étranger. À la lumière de ce qui précède, la commission, comme le comité de la liberté syndicale, estime qu’il est difficile de concilier la charge bureaucratique supplémentaire imposée aux syndicats qui reçoivent une aide financière de l’étranger (y compris d’une organisation syndicale internationale dont ils sont membres), et les fortes amendes dont sont passibles les organisations, leurs dirigeants et membres, avec le droit des syndicats d’organiser leur gestion, d’organiser librement leurs activités et de formuler leur programme d’action, de même qu’avec le droit de bénéficier d’une affiliation internationale. La commission rappelle que le contrôle exercé par les autorités publiques sur les finances d’un syndicat ne devrait pas aller au-delà de l’obligation de soumettre des rapports périodiques. Le pouvoir discrétionnaire des autorités de procéder à des inspections et de demander des informations à tout moment comporte un risque grave d’ingérence dans la gestion des syndicats. La commission prie donc instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour trouver une solution appropriée par le biais du dialogue social afin de garantir que la réglementation relative aux organisations non commerciales exerçant les fonctions d’un agent étranger soit compatible avec les droits des syndicats, et des organisations d’employeurs, au sens de la convention. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur toutes les mesures prises à cet égard.

La commission note avec la plus profonde préoccupation, à partir du site Web du Kremlin (www.kremlin.ru), l’entrée en vigueur, le 1er décembre 2022, de la loi sur le contrôle des activités des personnes sous influence étrangère. La commission note qu’en vertu de cette nouvelle législation, l’influence étrangère est définie comme un soutien (financier et/ou autre) fourni, entre autres, par des organisations internationales et étrangères, et que le non-respect des exigences de la loi, qui sont désormais plus strictes que celles décrites ci-dessus, entraîne la dissolution de l’organisation en question. La commission note que si les organisations d’employeurs sont explicitement exclues de son champ d’application, les syndicats ne le sont pas. La commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour exclure les syndicats et leurs organisations du champ d’application de la nouvelle loi et de fournir des informations à cet égard.

La commission note, à partir du Portail Internet officiel d’informations juridiques, l’entrée en vigueur, le 5 décembre 2022, de la loi connexe, la Loi sur les amendements à certains actes législatifs de la Fédération de Russie, qui modifie, entre autres, la Loi fédérale no 54FZ du 19 juin 2004 (telle que modifiée le 30 décembre 2020) sur les réunions, rassemblements, manifestations, marches et piquets. La commission note avec une profonde préoccupation que l’amendement non seulement restreint les zones où un évènement public peut avoir lieu au point que l’organisation de manifestations, marches, piquets pourrait devenir pratiquement impossible, mais interdit aussi l’organisation de tels événements par des agents étrangers. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur ces développements.

Article 3 de la convention. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leur gestion et leurs activités. La commission avait précédemment invité le gouvernement à examiner, en concertation avec les partenaires sociaux, diverses catégories de la fonction publique nationale et municipale en vue d’identifier celles qui pourraient ne pas entrer dans la catégorie, interprétée au sens strict, des fonctionnaires exerçant des fonctions d’autorité au nom de l’État. La commission note que le gouvernement réitère son explication sur la classification des postes de la fonction publique dans la législation nationale énoncée à l’article 9 de la loi sur la fonction publique nationale, et indique que tous les fonctionnaires couverts par cette législation exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État. La commission note que la KTR réitère son avis selon lequel tous les fonctionnaires couverts par la loi ne sont pas, loin de là, des «fonctionnaires exerçant une autorité au nom de l’État». La commission se demande dans quelle mesure les «services d’appui» (appui administratif, documentation, informatique, comptabilité, etc.), par exemple, exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État. La commission rappelle qu’une définition trop large de la notion de fonctionnaire est susceptible d’aboutir à une limitation très large, voire à une interdiction, du droit de grève pour ces travailleurs. La commission se félicite de l’indication du gouvernement selon laquelle il est prêt à mener, si nécessaire, des consultations avec les partenaires sociaux concernant les améliorations possibles. La commission réitère sa demande et attend du gouvernement qu’il l’informe du résultat de l’examen, en consultation avec les partenaires sociaux, des diverses catégories de la fonction publique nationale et municipale afin d’identifier celles qui pourraient ne pas relever de cette catégorie interprétée au sens strict et dont le droit de grève devrait être garanti.

En ce qui concerne sa demande antérieure de prendre les mesures nécessaires pour modifier l’article 26(2) de la loi sur le transport ferroviaire fédéral de manière à garantir le droit de grève aux cheminots, la commission note que le gouvernement estime qu’il n’est pas nécessaire de modifier la législation sur le transport ferroviaire, étant donné que l’article 413 du Code du travail prévoit que le droit de grève peut être restreint par la loi fédérale. Le gouvernement indique que les arrêts de travail temporaires de certaines catégories de cheminots peuvent constituer une menace pour la défense du pays et la sécurité de l’État, ainsi que pour la vie et la santé humaines, et qu’il est donc raisonnable de restreindre leur droit de grève. La commission réaffirme que le transport ferroviaire ne constitue pas un service essentiel au sens strict du terme dans lequel la grève peut être interdite et qu’un service minimum négocié pourrait plutôt être établi dans ce service public d’une importance fondamentale. La commission réitère sa demande précédente et attend du gouvernement qu’il prenne les mesures nécessaires, en consultation avec les partenaires sociaux, pour modifier l’article 26(2) de la loi sur le transport ferroviaire fédéral, de manière à le rendre pleinement conforme à la convention. La commission prie à nouveau le gouvernement de communiquer des informations sur les mesures prises ou envisagées à cet égard.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2023.]