Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Labour Inspection Convention, 1947 (No. 81) - Bangladesh (Ratification: 1972)

La commission prend note des observations de la Commission des syndicats sur les normes internationales du travail (Commission TU-ILS), reçues le 1er septembre 2022 et se rapportant aux questions examinées ci-dessous. Elle prend également note de la réponse du gouvernement aux observations formulées par la Confédération syndicale internationale (CSI) en 2021.

La commission note que la plainte déposée en 2019 au titre de l’article 26 de la Constitution de l’OIT, au sujet du non-respect par le gouvernement du Bangladesh de la présente convention ainsi que de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et de la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, est en instance devant le Conseil d’administration. À sa 346e session (novembre 2022), prenant note du rapport soumis par le gouvernement le 9 septembre 2022 à propos des progrès accomplis dans la mise en œuvre de la feuille de route, le Conseil d’administration a, sur recommandation de son bureau, décidé de: i) demander au gouvernement du Bangladesh de rendre compte, à sa 347e session (mars 2023), des nouveaux progrès réalisés dans la mise en œuvre de la feuille de route des mesures à prendre en vue de traiter toutes les questions en suspens mentionnées dans la plainte en vertu de l’article 26; et ii) reporter à cette session la décision sur la suite à donner à la plainte.

La commission prend note du complément d’information fourni par le gouvernement le 9 septembre 2022 à propos des progrès accomplis dans la mise en œuvre de la feuille de route en vue de traiter toutes les questions en suspens mentionnées dans la plainte déposée en vertu de l’article 26.

Évolution de la situation en matière législative. La commission prend note des informations communiquées par le gouvernement dans son rapport à propos de la création, en mars 2022, du Comité tripartite de révision de la loi (TLRC), qui est composé de 18 membres, présidé par le Secrétaire adjoint (au travail) et chargé d’étudier la réforme de la législation du travail. Un autre comité de travail de 12 membres, présidé par le Cosecrétaire (au travail), a aussi été constitué en juillet 2022 pour assister le Comité de révision de la loi. Le gouvernement indique que ces deux nouveaux comités sont chargés d’identifier les éléments de la législation en vigueur qui doivent être réformés pour être mis en conformité avec les normes internationales du travail. La commission note également, dans les informations supplémentaires fournies à propos de la mise en œuvre du premier domaine d’action prioritaire de la feuille de route (réforme de la législation du travail), que la Réglementation du travail du Bangladesh de 2015 a été modifiée et publiée dans le journal officiel du 1er septembre 2022. Concernant l’amendement à la loi sur le travail du Bangladesh de 2006 (modifiée en 2018) (BLA), la commission note que le gouvernement indique que les propositions de révision qu’ont reçues les parties prenantes (gouvernement et organisations de travailleurs et d’employeurs) seront rassemblées et envoyées au TLRC pour le 30 octobre 2022. Lorsque le TLRC aura achevé ses travaux, le Conseil consultatif tripartite national (NTCC) sera en mesure de se pencher sur la question des modifications de la BLA. La commission note également l’adoption de la Réglementation du travail dans les zones franches d’exportation (ZFE) en octobre 2022. Elle note aussi l’observation e la Commission TUILS, qui signale que le TLRC a été remanié récemment, mais que la procédure de réforme législative ne progresse pas au rythme attendu. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations détaillées sur les progrès accomplis dans le processus de réforme de la législation et sur les mesures adoptées pour faire en sorte que ce processus prenne en compte les questions en suspens que la commission a soulevées à propos de l’application de la convention.

Articles 2, 4, 12 et 23 de la convention. Inspection du travail dans les ZFE et les zones économiques spéciales (ZES). La commission note qu’en réponse à sa précédente demande, le gouvernement indique que, conformément au préambule et aux articles 3(A), 4(d), 7(k) et 5A(2) de la loi sur l’Autorité des zones franches d’exportation au Bangladesh (BEPZA) de 1980, la BEPZA est la seule instance gouvernementale habilitée s’agissant de la création, du fonctionnement, de la gestion et du contrôle des ZFE. Le gouvernement précise que la BEPZA s’acquitte avec succès de ses missions et responsabilités en matière d’administration et d’inspection des ZFE depuis quatre décennies. Il indique toutefois avoir adopté des mesures pour assurer le bon fonctionnement du Département de l’inspection des usines et des établissements (DIFE) dans les ZFE, à savoir: i) les modalités des inspections du DIFE dans les ZFE ont été incorporées à la version modifiée de la Réglementation du travail dans les ZFE; ii) une liste des points à contrôler dans les ZFE a été préparée et communiquée au DIFE le 1er décembre 2021; iii) le 16 mai 2022, une réunion s’est tenue entre la BEPZA et le DIFE sous la présidence du ministre de la Justice et des Affaires parlementaires pour étudier un mécanisme transparent et efficace pour les inspections; iv) au mois d’août 2022, le DIFE avait inspecté 25 usines dans les ZFE et avait, d’une manière générale, constaté un respect de la législation.

La commission note également que la Commission TU-ILS indique dans ses observations que l’adoption de la liste des points à contrôler dans les ZFE n’a pas eu de conséquences notables. La Commission TU-ILS ajoute qu’en vertu de l’article 168 de la loi sur le travail dans les ZFE, le DIFE n’est habilité à procéder qu’aux inspections annoncées dans les ZFE, après approbation du Président exécutif de la BEPZA. Pour les syndicats, il faudrait modifier la législation pour faire en sorte que le DIFE soit chargé des inspections dans les ZFE et que, entretemps, la BEPZA remette chaque mois au DIFE des rapports sur les contrôles de sécurité dans les usines des ZFE.

La commission note avec préoccupation que, conformément à l’article 289 de la Réglementation du travail dans les ZFE de 2022, le Président exécutif de la BEPZA reste l’autorité en charge des inspections dans les ZFE. La commission note également que, conformément à l’article 290, les inspecteurs du DIFE peuvent inspecter toute industrie dans toute zone qui relève de leur juridiction en informant le Président exécutif, mais que la Réglementation prévoit que l’inspection doit être effectuée conformément à la liste des points à contrôler préparée par l’autorité. La commission prie le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour que les inspecteurs du travail soient habilités à entrer librement dans les établissements des ZFE et des ZES sans aucune restriction. La commission prie le gouvernement d’indiquer si, en vertu de la Réglementation du travail dans les ZFE de 2022, les inspecteurs du DIFE sont tenus de recevoir l’approbation du Président exécutif avant de pouvoir faire des inspections dans les ZFE, comme le prévoit l’article 168 de la loi sur le travail dans les ZFE. Si une telle approbation est nécessaire, la commission prie le gouvernement de fournir des informations sur le nombre de demandes introduites et le nombre de demandes approuvées, ainsi que le délai séparant la demande de son approbation, et les motifs invoqués pour chaque refus. Elle le prie également de fournir une copie de la liste des points à contrôler dans les ZFE et d’indiquer son impact sur les inspections dans les ZFE, en précisant notamment si les inspecteurs du travail sont libres de procéder à tout examen, contrôle ou enquête qu’ils jugent nécessaire pour s’assurer que les dispositions légales sont effectivement observées. Par ailleurs, la commission prie le gouvernement d’indiquer les progrès accomplis, dans le cadre de la réforme de la législation du travail mentionnée ci-avant, s’agissant de la modification de l’article 168 de la loi sur le travail dans les ZFE. Prenant note des informations relatives au nombre d’inspections d’usines effectuées par le DIFE dans les ZFE, la commission prie le gouvernement de donner de plus amples détails sur le nombre d’inspections du travail effectuées dans les ZFE et les ZES en activité, en les ventilant selon qu’elles ont été effectuées par le DIFE ou par la BEPZA, en précisant si ces inspections étaient annoncées ou inopinées, si elles faisaient suite à une plainte ou un accident, et en indiquant le nombre et la nature de toutes les infractions constatées ainsi que les mesures prises en conséquence.

Articles 5, alinéa b), et 15, alinéa a). Coopération avec les employeurs et les travailleurs. Impartialité des inspecteurs du travail. La commission note que la Commission TU-ILS évoque dans son observation des allégations de corruption et des pressions inappropriées sur des inspecteurs du DIFE dans l’exercice de leurs missions. Les syndicats indiquent que les inspecteurs du travail sont influencés politiquement ou qu’ils sont amenés, pour diverses raisons, à fermer les yeux sur des points de sécurité et d’application de la loi. Ils citent en particulier l’incendie survenu en 2021 à l’usine Hashem Food Factory qui a coûté la vie à plusieurs travailleurs. D’après la Commission TU-ILS, une inspection réalisée deux semaines auparavant avait conclu à la conformité avec les règles de sécurité. Or, d’après les syndicats, une enquête menée après l’incident a révélé une absence de mesures de lutte contre l’incendie. Pour les syndicats, le système d’inspection souffre de l’absence d’une obligation de se justifier; les inspecteurs du travail qui manquent à leurs obligations ne sont pas sanctionnés ni mis à pied. Les syndicats indiquent aussi qu’alors que les inspections devraient être inopinées, comme le prévoit la loi, il arrive parfois que des liens officieux se nouent entre la direction de l’usine et les inspecteurs et que, de ce fait, l’établissement soit averti à l’avance de l’inspection. La Commission TU-ILS fait part aussi d’une participation limitée des travailleurs au processus d’inspection, notant que la qualité des inspections devrait être acquise par des mécanismes tripartites responsables institués au niveau central et à l’échelon des territoires et des entreprises. La commission prie le gouvernement de faire connaître ses commentaires à propos de ces observations des syndicats.

Article 6. Statut et conditions de service des inspecteurs du travail. La commission note qu’en réponse à son précédent commentaire, le gouvernement communique l’organigramme actuel du personnel du DIFE en indiquant le nombre de postes pourvus et vacants à chaque échelon. Elle note que le gouvernement indique que, normalement, les inspecteurs intègrent le service à l’échelon 10, en tant qu’inspecteur du travail, et à l’échelon 9, en tant qu’assistant inspecteur général, et que, moyennant un comportement satisfaisant, ils peuvent être promus aux échelons supérieurs. S’agissant des conditions de service des inspecteurs du travail, la commission note que le gouvernement indique qu’ils sont nommés à vie et que leur rémunération et leur durée de service sont similaires à celles des inspecteurs des impôts et des policiers. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur l’organigramme du personnel du DIFE, notamment sur le nombre d’agents nommés à chaque échelon. Notant l’absence d’informations sur ce point, la commission prie le gouvernement d’indiquer le nombre et le grade des inspecteurs du travail qui ont quitté le DIFE. La commission réitère sa demande tendant à obtenir des informations détaillées comparant la rémunération et les durées de service des inspecteurs du travail à celles des inspecteurs des impôts et des policiers.

Articles 5, 7, 10, 11 et 16. Ressources humaines et moyens matériels de l’inspection du travail. Fréquence et minutie des inspections. Coopération avec les organisations d’employeurs et de travailleurs. La commission note qu’en réponse à son précédent commentaire concernant l’effectif du DIFE, le gouvernement indique qu’à la date du 30 juin 2022, sur les 575 postes avalisés, 366 étaient pourvus (contre 313 en 2020) et 209 restaient vacants. Il indique aussi que les contrôles de police et examens médicaux sont en cours pour 54 nouvelles recrues supplémentaires et qu’une demande de recrutement de 46 autres inspecteurs va être déposée au ministère du travail et de l’emploi (MoLE). La commission note que le gouvernement indique qu’en 2022, le MoLE a décidé la création de 136 postes supplémentaires d’inspecteur du travail et l’ouverture de huit nouvelles antennes de terrain. S’agissant des promotions, le gouvernement déclare que 11 agents en exercice du DIFE ont été promus au poste d’inspecteur général du travail et que les nominations aux postes d’inspecteur général adjoint et d’assistant inspecteur général sont en cours. Enfin, le gouvernement indique qu’un nouvel organigramme comptant 1 791 postes (993 actuellement), dont 942 inspecteurs, a été proposé à l’approbation du ministère de l’Administration publique (MoPA) et est actuellement à l’examen. La commission note que, d’après la Commission TU-ILS, les inspecteurs ne sont pas suffisamment nombreux pour couvrir toutes les usines du pays. S’agissant du nombre de visites d’inspection effectuées par le DIFE, la commission prend note de celui communiqué par le gouvernement pour les sept premiers mois de 2022, ventilé suivant les secteurs. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les progrès accomplis dans le recrutement et la promotion d’inspecteurs, ainsi que sur l’approbation de l’organigramme du DIFE. Elle le prie également de continuer à fournir des informations sur le nombre d’inspections effectuées par le DIFE, ventilé suivant le secteur d’activité économique.

Concernant les moyens matériels à la disposition du DIFE, la commission note que le gouvernement indique que les inspecteurs du travail ont à leur disposition cinq voitures (contre une auparavant), trois jeeps, 27 minibus ainsi que 292 ordinateurs portables et 339 ordinateurs de bureau. La commission note que les 425 tablettes sous Android qui, selon le précédent rapport du gouvernement, étaient à la disposition des inspecteurs du travail, ne sont pas reprises dans la liste du matériel à la disposition du DIFE. La Commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les moyens matériels du DIFE, notamment sur l’équipement informatique dont les inspecteurs disposent pour leurs visites d’inspection et sur la répartition de ces moyens matériels entre les différents services. La commission prie également le gouvernement de fournir des informations sur le budget annuel du DIFE.

Article 12, paragraphe 1, et article 15, alinéa c). Inspections sans avertissement préalable. Devoir de confidentialité en matière de plaintes. La commission note qu’en réponse à son précédent commentaire, le gouvernement déclare que: i) conformément à la BLA de 2006 et à la procédure opérationnelle standard (SOP) inspirée de ladite loi, les inspecteurs sont habilités à procéder à des inspections annoncées et inopinées; ii) pour les cas spéciaux tels que ceux impliquant du travail d’enfants, les enquêtes sur base de plaintes, les suspicions de dissimulation de preuves, etc., les inspections se font à l’improviste; iii) les inspecteurs préfèrent les visites inopinées lorsqu’il s’agit de rechercher des éléments dissimulés mais, lorsqu’un document préalable est requis, elles sont alors annoncées; iv) le choix de la visite annoncée ou inopinée est laissé à la discrétion de l’inspecteur du travail. Le gouvernement communique aussi les nombres d’inspections annoncées (959) et inopinées (4 855) effectuées en 2021-2022, recueillis par le biais de l’application de gestion de l’inspection du travail (LIMA). À cet égard, la commission note que le nombre total d’inspections réalisées pendant la période 2021-2022 et recensées dans l’application LIMA ou hors ligne (43 644) est sensiblement plus élevé que celui annoncé pour la même période. En outre, la commission constate que, suivant la SOP pour l’inspection du travail, les inspections de routine sont généralement annoncées, à moins que cela contrarie la bonne exécution des missions des inspecteurs. La SOP stipule aussi qu’au moins 50 pour cent des visites de routine doivent être annoncées, tandis que les inspections spéciales (comme les enquêtes sur plaintes ou après accident, etc.) sont généralement inopinées, à moins qu’elles doivent nécessairement être annoncées, pour s’assurer de la présence d’un témoin par exemple. La commission rappelle une fois encore qu’il est important d’effectuer un nombre d’inspections inopinées suffisant pour garantir que, lorsqu’une inspection inopinée fait suite à une plainte, celle-ci reste confidentielle.

S’agissant du caractère confidentiel des plaintes, la commission prend note de l’observation de la Commission TU-ILS qui estime que: i) la ligne d’assistance téléphonique offre la possibilité de déposer plainte de manière anonyme, mais elle ne fonctionne pas toujours; ii) le DIFE ne publie pas d’informations à propos de l’anonymat des plaintes, ce qui veut dire que les travailleurs ne savent pas qu’ils peuvent porter plainte sans craindre de représailles; iii) actuellement, une carte d’identité doit être présentée pour déposer plainte et le DIFE devrait installer dans les usines des «boîtes à plaintes» que les inspecteurs relèveraient pendant leur visite (hors de portée des caméras de surveillance); iv) la loi devrait prévoir des sanctions pour les agents du DIFE qui dévoileraient des détails de plaintes. La commission note aussi que le gouvernement indique que les dispositions garantissant la confidentialité figurent dans la SOP correspondante. Elle note également que, dans le complément d’information fourni par le gouvernement à propos du troisième domaine d’action prioritaire de la feuille de route (inspection du travail et contrôle de l’application des règles), celui-ci indique que: i) la ligne d’assistance téléphonique mise en service en juin 2020 fonctionne toujours et reçoit des plaintes qui sont maintenant gérées au moyen d’une base de données; ii) les agents qui desservent cette ligne d’assistance suivent une formation régulière; iii) la cellule de gestion des plaintes, mise en place au sein du DIFE en décembre 2020, a été réorganisée en janvier 2022 et se compose de huit inspecteurs du travail chargés d’assurer le suivi et le décompte des plaintes reçues et traitées et d’assurer la formation des inspecteurs du travail.

La commission prie le gouvernement d’exprimer ses commentaires sur les observations des organisations syndicales. Elle le prie également de continuer à fournir des informations sur le nombre d’inspections annoncées et inopinées effectuées par le DIFE et d’indiquer le nombre d’inspections effectuées à la suite d’une plainte, ainsi que l’issue de toutes ces inspections. S’agissant de l’écart constaté entre le nombre total d’inspections annoncées et inopinées et le nombre total de visites pour la même période, la commission prie le gouvernement de fournir des informations plus détaillées sur les types d’inspections réalisées, en précisant si elles étaient annoncées ou inopinées.

Articles 17 et 18. Procédures judiciaires. Contrôle efficace de l’application et sanctions suffisamment dissuasives. La commission a noté précédemment que i) l’unité juridique du DIFE compte un agent et ii) le gouvernement prévoit de porter leur nombre à neuf. Le gouvernement indique que la création d’un poste supplémentaire de juriste a été décidée en août 2022. Il indique aussi que, dans le souci d’améliorer les procédures de mise en application des dispositions légales, deux cours de formation de base ont été dispensés à 60 inspecteurs au cours de l’exercice budgétaire 2021-2022. Par ces cours, les inspecteurs du travail ont reçu une formation sur les dispositions de base de la BLA de 2006 et du Règlement du travail du Bangladesh de 2015. S’agissant des mesures prises ou envisagées pour faire en sorte que les sanctions pour infraction à la législation du travail soient suffisamment dissuasives, la commission note que le gouvernement fait état d’une augmentation des amendes pour les cas où des travailleuses ne reçoivent pas leurs primes de maternité, et d’une hausse des indemnisations pour les décès ou handicaps de travailleurs causés par un accident du travail. À ce sujet, la commission note que la Commission TU-ILS indique dans son observation que les sanctions devraient être réexaminées en concertation avec les organisations syndicales. En outre, les syndicats estiment qu’en cas d’arriéré salarial, les 25 pour cent d’intérêt pratiqués actuellement pour retard de paiement sont insuffisants et devraient être augmentés pour avoir un effet réellement dissuasif. S’agissant des infractions, le gouvernement communique le nombre de cas enregistrés et traités pendant la période 2021-2022, au nombre desquels les cas de travail des enfants identifiés. La commission note aussi que, dans leur observation, les syndicats indiquent que la juridiction du travail du Bangladesh est lente et compliquée, ce qui a un effet dissuasif sur les travailleurs qui veulent porter plainte. Les syndicats jugent aussi qu’il y a lieu de renforcer les procédures d’exécution des décisions rendues par les tribunaux du travail et que le ministère du Travail et le DIFE devraient être impliqués dans l’exécution de ces jugements. La commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations sur les progrès accomplis dans la mise en place d’une unité juridique totalement opérationnelle au sein du DIFE. Tenant compte de l’observation des organisations syndicales et des avancées limitées mentionnées par le gouvernement en la matière, la commission prie le gouvernement de poursuivre ses efforts pour faire en sorte que les sanctions pour infraction à la législation du travail soient suffisamment dissuasives. Notant l’absence d’informations à ce sujet, la commission prie à nouveau le gouvernement d’indiquer les décisions rendues dans les cas renvoyés devant les tribunaux du travail (comme l’imposition d’amendes, les sommes perçues au titre des amendes imposées et aussi les peines de prison) et de préciser les dispositions légales auxquelles ces décisions se rapportent. En dernier lieu, la commission prie le gouvernement de continuer à fournir des informations actualisées sur le nombre et la nature des infractions constatées.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2023.]