Observation (CEACR) - adopted 2022, published 111st ILC session (2023)

Freedom of Association and Protection of the Right to Organise Convention, 1948 (No. 87) - Türkiye (Ratification: 1993)

La commission prend note des observations de la Confédération des syndicats de fonctionnaires (KESK), reçues le 31 août 2022, ainsi que de celles de la Confédération syndicale internationale (CSI) et de la Confédération des syndicats progressistes de Türkiye (DISK), reçues le 1er septembre 2022, concernant les questions examinées dans le présent commentaire, et de la réponse du gouvernement à celles-ci. La commission prend également note des observations de la Confédération turque des associations d’employeurs (TISK) jointes au rapport du gouvernement.

Libertés publiques. Dans son précédent commentaire, la commission priait le gouvernement de fournir ses commentaires détaillés sur les allégations de longue date et graves de violations des libertés publiques et des droits syndicaux remontant à 2016. La commission note que le gouvernement répète ses propos précédents à caractère général, citant des dispositions constitutionnelles et légales qui garantissent la liberté syndicale et, en particulier, l’article 118 du Code pénal relatif au délit consistant à forcer quelqu’un à adhérer à un syndicat ou à en démissionner ou à empêcher les activités d’un syndicat, et indique que ces dispositions sont assorties de sanctions à la fois administratives et pénales dans le but de protéger les activités des syndicats de toute forme de violence, de pressions et de menaces. Le gouvernement se réfère aussi, à nouveau, au cadre constitutionnel et réglementaire régissant la liberté de réunion en Türkiye et indique que tout un chacun a le droit de se réunir et manifester pacifiquement et sans armes sans y être autorisé au préalable – mais en l’ayant signalé préalablement aux autorités administratives – et que ce droit ne peut être limité que par la loi pour des motifs de sécurité nationale, d’ordre public, pour prévenir des crimes, pour la protection de la santé et la moralité publiques, ou pour les droits et les libertés d’autrui. La loi no 2911 sur les réunions et manifestations et son règlement d’application arrêtent le cadre juridique de l’exercice de ce droit, qui veut que ces réunions et manifestations soient organisées dans des lieux définis, avec préavis aux autorités administratives, afin de garantir que les mesures de sécurité nécessaires soient prises. Ces mesures de sécurité sont préparées et mises en place indépendamment de l’obédience des organisateurs, car il s’agit de protéger la vie et les biens des organisateurs et des autres citoyens. Le gouvernement indique que toutes sortes de réunions et manifestations pacifiques se tiennent dans un contexte de sécurité et de liberté mais que, lorsque des syndicalistes transgressent la loi, détruisent des biens publics et privés et tentent d’imposer leurs propres règles lors de réunions et de manifestations, les forces de sécurité sont alors obligées d’intervenir pour préserver l’ordre public et la sécurité. Le gouvernement ajoute que, pour le 1er mai dernier, toutes les organisations et confédérations syndicales ont organisé des célébrations dans tout le pays. D’après lui, le taux d’intervention dans les manifestations et réunions a diminué, passant de 3,2 pour cent en 2015 à 0,6 pour cent en 2021, tandis que le nombre de personnes ayant fait l’objet de procédures administratives et de poursuites judiciaires au cours de la même période est passé de 11 330 à 2 640. Le gouvernement ajoute pour terminer que, depuis la promulgation de la loi no 6356 et de la loi modificative no 4688, le taux de syndicalisation a régulièrement progressé pour atteindre 72,36 pour cent dans le secteur public et 14,32 pour cent dans le privé. Il existe actuellement sept confédérations syndicales et 12 confédérations de fonctionnaires. Prenant dument note de ces informations, la commission note avec un profond regret que le gouvernement ne fournit aucune information tangible en réponse aux nombreuses allégations spécifiques et très graves de violations des libertés publiques portées par les partenaires sociaux ces dernières années. La commission note que dans leurs dernières observations en date, la KESK, la DISK et la CSI dénoncent de nouveaux cas d’arrestations, de détentions et de poursuites contre des syndicalistes, avec notamment l’emprisonnement de six membres et cadres de la KESK, parmi lesquels Mehmet Ali Köseoğlu, secrétaire chargé de la négociation collective et des questions juridiques chez Yapi-Yol-Sen et adhérent de la KESK, arrêté le 3 juin 2022 et toujours en détention préventive, sans qu’il soit informé des accusations portées contre lui ou que la date de son procès soit fixée; ainsi que les arrestations, le 25 mai 2021, de huit dirigeants du Syndicat des employés de la santé publique et des services sociaux (SES) pour des chefs d’accusation non précisés. La commission note que le gouvernement invoque l’absence de toute information sur ces cas dans les dossiers du ministère du Travail. La commission rappelle la liste des allégations de négation de la liberté de se réunir et de manifester: l’interdiction totale de toute forme de rassemblement public dans la municipalité de Van arrêtée le 21 novembre 2016 et régulièrement prorogée depuis par les services du gouverneur; l’interdiction par le gouvernement des fêtes du 1er mai sur la place Taksim à Istanbul; l’arrestation à Istanbul de 212 manifestants qui avaient tenté d’organiser une action de protestation à l’occasion du 1er mai, malgré le confinement dû à la pandémie du COVID-19, parmi lesquels des membres de plusieurs affiliés de la DISK; l’intervention des forces de sécurité lors de l’action de sensibilisation de dirigeantes de la KESK à l’occasion de la Journée internationale pour l’élimination de la violence envers les femmes du 22 novembre 2021; l’interdiction, le 12 décembre 2021, d’un rassemblement public de représentants de la KESK et d’autres organisations syndicales à Antalya pour échanger des points de vue sur le budget annuel alors à l’examen devant le parlement; l’utilisation de gaz lacrymogènes et le recours à la force physique pour disperser un rassemblement de dirigeants et d’adhérents de la KESK qui protestaient contre les bas salaires devant l’Institut turc de statistique le 1er juillet 2022; l’intervention violente et avec gaz lacrymogène dans la manifestation organisée par des représentantes de la KESK pour protester contre le retrait de la Türkiye de la Convention d’Istanbul sur la violence contre les femmes du Conseil de l’Europe, à Ankara le 26 juin 2022; et l’intervention violente de la police dans l’occupation des locaux de l’usine FarlPlas Automotive, le 31 janvier 2022, pour protester contre le licenciement de quelque 150 travailleurs et travailleuses. La police a poursuivi les manifestants jusque sur le toit de l’usine, où elle les a arrêtés avec violence, faisant usage de gaz au poivre, risquant de les faire tomber du toit, insultant les femmes, les tirant par les cheveux sur le sol en provoquant plusieurs fractures. Il semble que 106 travailleurs et affiliés et 2 responsables du syndicat DGD-SEN aient été arrêtés par la police puis arrêtés après avoir remis une déposition. La commission prie instamment le gouvernement de fournir des commentaires détaillés sur ces graves allégations de violations des libertés publiques.

Suivi des recommandations du comité tripartite (réclamation présentée en vertu de l’article 24 de la Constitution de l’OIT)

La commission note qu’en mars 2021, le Conseil d’administration a approuvé le rapport du comité tripartite chargé d’examiner la réclamation déposée par la confédération syndicale Aksiyon-Is au titre de l’article 24 de la Constitution de l’OIT (GB.341/INS/13/5). La commission note que le comité tripartite a adopté des conclusions et formulé des recommandations à propos de: i) la dissolution d’organisations syndicales en application du décret-loi no 667; ii) la situation des travailleurs ayant subi des représailles et actes de rétorsion du fait de leur appartenance aux syndicats dissous; et iii) la situation des membres et dirigeants des syndicats dissous emprisonnés. La commission examinera les mesures prises par le gouvernement à propos de la recommandation du comité tripartite reproduite cidessous.

La commission rappelle que le comité tripartite a conclu que ces travailleurs licenciés en raison de leur appartenance aux syndicats dissous ont été sanctionnés pour avoir exercé leur droit d’adhérer à des organisations de leur choix, droit garanti par l’article 2 de la convention, sans qu’il leur soit possible de faire examiner leur situation individuelle. La commission d’enquête chargée d’examiner les recours introduits par les travailleurs licenciés en application des décrets émis sous l’état d’urgence ne s’est pas penchée sur la légalité de l’interdiction des syndicats concernés ni sur les activités de chacune des personnes en cause, l’appartenance à un syndicat dissous étant jugée constituer un motif suffisant pour rejeter une demande d’annulation de licenciement. Pour le comité tripartite, il s’agit là d’une négation du droit des travailleurs licenciés à une voie de recours effective. Concernant l’allégation de l’emprisonnement du président d’Aksiyon-Is et des présidents de PAK MADEN IS, PAK TEKSIL IS, PAK EGITIM IS, PAK TASIMA IS, PAK SAGLIK IS et PAK HIZMET IS, ainsi que de nombreux membres de comités administratifs, le comité tripartite souligne l’importance qui devrait être accordée au droit de tout individu à la liberté et à la certitude de ne pas être arbitrairement arrêté ou détenu et d’être entendu équitablement par un tribunal indépendant et impartial, conformément aux dispositions de la Déclaration universelle des droits de l’homme. Le comité tripartite prie instamment le gouvernement de procéder à un examen complet, indépendant et impartial concernant tous les travailleurs ayant subi des représailles et actes de rétorsion du fait de leur appartenance aux syndicats dissous afin de déterminer si, indépendamment de leur appartenance à ces syndicats, ils ont exercé une activité illégale susceptible de justifier leur licenciement. Le comité tripartite a aussi dit vouloir croire que les syndicalistes emprisonnés bénéficieront d’un procès mené rapidement en toute impartialité et il a demandé au gouvernement de communiquer à la CEACR une copie des jugements qui seront rendus. La commission prend note des informations suivantes que le gouvernement a fournies à propos du mécanisme d’examen de la commission d’enquête: i) l’ouverture d’une procédure par la commission d’enquête sur l’état d’urgence se fait au motif que la personne concernée est membre, affiliée, en rapport ou en contact avec des organisations terroristes, ou des structures/entités ou groupes reconnus par le Conseil national de sécurité comme ayant des activités contraires à la sécurité nationale de l’État; ii) les enquêtes sur les requérants issus de confédérations et d’organisations syndicales dissoutes par les décrets-lois sont toujours en cours; iii) au titre de voie de recours effective, la commission (d’enquête) rend des décisions individuelles et motivées après un examen accéléré et complet; le but est que tous les dossiers de recours dont le processus d’examen est en cours soient clos pendant le mandat de la commission.

La commission regrette profondément que le gouvernement ne mentionne aucune mesure prise afin de répondre aux préoccupations du comité tripartite et aux recommandations qu’il a formulées s’agissant de la négation des droits des membres et dirigeants de syndicats dissous à des voies de recours effectives et un procès équitable. En outre, la commission regrette profondément que le gouvernement ne fournisse aucune information sur la situation des dirigeants syndicaux incarcérés. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour mettre en œuvre les recommandations du comité tripartite et pour faire en sorte que le droit à des voies de recours effectives et à un procès équitable des membres et dirigeants des syndicats dissous soient dument respectés. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à ce sujet.

Article 2 de la convention. Droit des travailleurs, sans distinction aucune, de constituer des organisations et d’y adhérer. Hauts fonctionnaires, magistrats et personnel pénitentiaire. La commission rappelle que, depuis nombre d’années, elle demande au gouvernement de modifier l’article 15 de la loi no 4688 qui exclut du droit syndical les hauts fonctionnaires, les magistrats et les gardiens de prison. La commission note que, de l’avis du gouvernement, l’article 15 a été conçu dans le respect de la législation, des décisions de justice et des conventions de l’OIT. Elle rappelle à cet égard avoir toujours considéré que: i) le fait d’interdire aux hauts fonctionnaires d’adhérer à des organisations syndicales qui représentent d’autres travailleurs du secteur public n’est pas nécessairement incompatible avec la liberté d’association pour autant qu’ils aient le droit de constituer leurs propres organisations pour la défense de leurs intérêts; et ii) bien que l’exclusion des membres des forces armées et de la police du droit de se syndiquer ne soit pas contraire à la convention, il n’en va pas de même dans le cas du personnel pénitentiaire.

Travailleurs suppléants (enseignants, infirmières, sage-femmes, etc.) fonctionnaires travaillant sans contrat d’emploi et retraités. La commission avait demandé précédemment au gouvernement de faire connaître ses commentaires sur les observations de MEMUR-SEN à propos de la nécessité de garantir la liberté d’association à ces catégories de travailleurs. Le gouvernement indique à cet égard que: i) seuls les fonctionnaires tels que les définit l’article 3 de la loi no 4688 sur les syndicats et les conventions collectives pour les fonctionnaires peuvent adhérer à des organisations syndicales créées dans le cadre de cette loi, tandis que les travailleurs suppléants ne peuvent être employés dans aucun cadre et à aucun poste énuméré à l’article 3; et ii) les fonctionnaires retraités ne peuvent créer de syndicats de fonctionnaires ni y adhérer, du fait que les articles 6 et 14 de la loi no 4688 limitent ces droits aux fonctionnaires en activité. Selon le gouvernement, ils ont néanmoins créé plusieurs associations qui peuvent porter des questions les concernant à l’attention du gouvernement. La commission rappelle à ce sujet que: i) s’agissant du droit de créer des syndicats et d’y adhérer, la convention ne permet aucune distinction reposant sur le fait que les salariés soient engagés à titre permanent ou temporaire ou en fonction de leur statut contractuel ou de l’absence d’un tel statut; et ii) la législation ne devrait pas empêcher d’anciens travailleurs ou des retraités d’adhérer à des syndicats s’ils le souhaitent, en particulier lorsqu’ils ont participé aux activités du syndicat.

La commission prie le gouvernement de prendre des mesures nécessaires afin de revoir la législation pour faire en sorte que les hauts fonctionnaires, les magistrats et le personnel pénitentiaire, les travailleurs suppléants, les fonctionnaires travaillant sans contrat d’emploi et les retraités puissent exercer et jouir de leur droit de créer des organisations et d’y adhérer. La commission prie le gouvernement de fournir des informations à ce sujet.

Article 3. Droit des organisations de travailleurs d’organiser leurs activités et de formuler leur programme d’action. Suspension et interdiction de grèves. La commission rappelle que l’article 63(1) de la loi no 6356 dispose que le Président de la République peut suspendre une grève ou un lock-out licite en préparation ou qui a déjà commencé par voie de décret et pour une durée de 60 jours si cette action porte atteinte à la santé publique ou à la sécurité nationale et que, si une solution n’est pas trouvée pendant la durée de la suspension, le litige est alors soumis à l’arbitrage obligatoire. Depuis un certain nombre d’années, la commission prie le gouvernement de veiller à ce que l’article 63 de la loi no 6356 ne soit pas appliqué d’une manière qui porte atteinte au droit des syndicats d’organiser leurs activités sans ingérence gouvernementale. Tout en notant que, dans une décision datée du 22 octobre 2014, la Cour constitutionnelle a déclaré inconstitutionnelle l’interdiction des grèves et lockout dans les services bancaires et les services municipaux de transport en vertu de l’article 62(1), la commission a relevé que le décret ayant force de loi no 678 (KHK) autorise le Conseil des Ministres à repousser pour une durée de 60 jours les grèves dans les compagnies locales de transport et dans les institutions bancaires. Le gouvernement indique à cet égard que la décision du président de reporter une grève est prise en fonction du contexte et que sa raison d’être est clairement motivée dans la décision, ce qui veut dire que cette prérogative est exercée dans des limites clairement définies. En outre, conformément à l’article 25 de la Constitution, la décision est soumise au contrôle des autorités judiciaires, comme toute décision administrative. Le gouvernement indique que 14 grèves ont été reportées depuis 2012 et que, dans le courant de la durée normale de la suspension, un seul report a été accepté, ce qui a débouché sur un accord entre les parties et la signature d’une convention collective. La commission prend note, en outre, de l’observation de la DISK, suivant laquelle, entre 2015 et 2019, neuf grèves impliquant 235 lieux de travail et 169 705 travailleurs ont été reportées par décret ministériel. Rappelant que les grèves ne peuvent être suspendues que dans les services essentiels au sens strict du terme, pour lesfonctionnaires qui exercent des fonctions d’autorité au nom de l’État ou dans le cas d’une crise nationale aiguë, la commission prie à nouveau le gouvernement de faire en sorte que ces principes soient pris en considération pour l’application de l’article 63 de la loi no 6356 et du KHK no 678.

Conseil de surveillance de l’État. La commission avait précédemment demandé au gouvernement de fournir des informations sur toute enquête ou audit de syndicats entrepris par le Conseil, en application du décret no 5 ou de l’article 108 de la Constitution, ainsi que sur ses résultats, y compris les sanctions imposées. La commission note que le gouvernement indique que la Cour constitutionnelle a annulé l’expression «peut appliquer une mesure ou» à l’article 6(c) du décret présidentiel no 5, qui disposait que le Conseil de surveillance de l’État peut appliquer une mesure de révocation ou proposer l’application de cette mesure aux autorités compétentes pour les fonctionnaires de tout niveau et tout rang jugés ne pas convenir à leurs fonctions en termes de nécessités du service public. Le gouvernement explique qu’à la suite de cette décision, le Conseil de surveillance de l’État n’est plus habilité à révoquer ou suspendre un responsable syndical mais peut uniquement proposer l’application de ces mesures aux autorités compétentes ce qui, dans le cas des organisations syndicales, signifie les propres organes de surveillance et comités disciplinaires de ces organisations. La commission prend bonne note de l’indication donnée par le gouvernement que le Conseil n’a mené aucune enquête ni aucun audit à l’encontre d’aucune organisation syndicale.

Article 4. Dissolution des syndicats. La commission prend note des conclusions du comité tripartite précité à propos de la situation des organisations syndicales dissoutes en application du décret-loi no 667. Le comité tripartite a noté que ces organisations ont été dissoutes par la branche exécutive du gouvernement alors que, suivant l’article 4 de la convention, toute dissolution d’organisation de travailleurs ou d’employeurs ne peut être prononcée que par les autorités judiciaires, qui seules peuvent garantir les droits de la défense. La commission tripartite avait également noté que, bien que selon le gouvernement, les représentants de ces organisations n’avaient pas déposé de requête auprès de la commission d’enquête chargée d’examiner leurs cas, il fallait tenir compte du fait que les organisations dissoutes avaient une capacité limitée pour soumettre leurs griefs du fait de l’emprisonnement de leurs dirigeants et membres et de la saisie de leurs avoirs en vertu des décretslois. Le comité tripartite a noté que le délai requis pour la formation d’un recours contre la dissolution du syndicat étant désormais expiré, il semble désormais impossible de soumettre à une procédure judiciaire normale les mesures prises à l’encontre des organisations syndicales et il ajoutait que le gouvernement lui-même ne fournit aucune explication ou précision sur les motifs ayant présidé à la dissolution des syndicats, si ce n’est une déclaration figurant dans le décret-loi no 67 et indiquant qu’elles sont liées à la FETÖ/PDY. Le comité tripartite a donc prié instamment le gouvernement à prendre les mesures nécessaires pour faire en sorte que la dissolution des syndicats consécutive au décret-loi no 667 soit réexaminée par le biais des procédures judiciaires normales, ce qui permettrait aussi à ces syndicats de se faire pleinement représenter afin de se défendre. La commission regrette que le gouvernement se limite à indiquer que deux confédérations et dix syndicats dissous en raison de leurs liens avec l’organisation terroriste FETO ont introduit devant la commission d’enquête un recours qui est en attente. Rappelant que la dissolution et la suspension d’organisations syndicales constituent des formes extrêmes d’ingérence de la part des autorités dans les activités de ces organisations, et que l’article 4 de la convention interdit d’imposer de telles mesures par la voie des autorités administratives, la commission prie instamment le gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour se conformer à la recommandation du comité tripartite et de fournir des informations à ce sujet. La commission prie en outre le gouvernement de fournir des informations sur l’aboutissement des cas concernant les organisations et confédérations syndicales dissoutes qui sont en attente devant la commission d’enquête ainsi que sur le nombre et l’issue de tout recours contre des décisions négatives de la commission d’enquête.

[Le gouvernement est prié de répondre de manière complète aux présents commentaires en 2023.]