Observation (CEACR) - adopted 2023, published 112nd ILC session (2024)

Employment Policy Convention, 1964 (No. 122) - Costa Rica (Ratification: 1966)

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La commission prend note des observations de l’Union costaricienne des chambres et associations d’entreprises privées (UCCAEP), transmises par le gouvernement dans son rapport. Elle prend également note des observations de la Confédération des travailleurs Rerum Novarum (CTRN), de la Confédération des travailleurs démocratiques du Costa Rica (CCTD), de la Centrale du mouvement des travailleurs costa-riciens (CMTC), de la Confédération générale des travailleurs (CGT) et de la Centrale unitaire des travailleurs (CUT), ainsi que des observations de la Confédération syndicale internationale (CSI), reçues le 1er septembre 2023. La commission prie le gouvernement de lui faire part de ses commentaires sur ces observations.

Suivi des conclusions de la commission de l ’ application des normes (Conférence internationale du Travail, 111 e   session, juin 2023)

La commission prend note de la discussion qui s’est tenue au sein de Commission de l’application des normes de la Conférence (CAN) en juin 2023 sur l’application de la convention. Dans ses conclusions, la commission a regretté que le gouvernement n’ait établi ni mis en œuvre une politique nationale exhaustive visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi, en pleine consultation avec les partenaires sociaux.

Prenant en compte la discussion qui a eu lieu, la CAN a prié le gouvernement, en consultation avec les partenaires sociaux: i) d’adopter une politique nationale de l’emploi exhaustive en vue de promouvoir la création de possibilités de plein emploi, productif et librement choisi, au sens de la convention; ii) de redoubler d’efforts pour renforcer le dialogue social et inclure les partenaires sociaux dans les initiatives déjà créées, ainsi que celles qui pourraient être lancées, en particulier sur les politiques et les programmes relatifs à l’emploi, l’intégration des jeunes sur le marché du travail et la promotion de l’égalité des genres et de l’égalité des chances dans l’accès à l’emploi; iii) de fournir des informations sur les effets des mesures adoptées pour atteindre les objectifs de la convention, notamment celles prises dans le cadre de la Stratégie nationale de l’emploi et du développement productif (ENDEP) et du Plan national de développement et d’investissement public du bicentenaire (PNDIP) (2019-2022); iv) de prendre des mesures pour faire en sorte que la loi sur le renforcement des finances publiques respecte entièrement la convention et qu’elle ne contrevienne pas aux principes et droits fondamentaux au travail; v) d’indiquer comment les représentants des organisations de travailleurs et d’employeurs ont été consultés, ainsi que les représentants des parties associées à la conception, au développement, à la mise en œuvre, au suivi et au réexamen des mesures actives du marché du travail adoptées, y compris s’agissant de la loi sur le renforcement des finances publiques; et vi) de garantir une consultation tripartite au moment d’élaborer des politiques et des programmes relatifs à l’emploi, moyennant la création d’un conseil national tripartite. La CAN a prié le gouvernement de fournir à la commission d’experts des informations complètes sur les points susmentionnés d’ici au 1er septembre 2023.

Article 1 de la convention. Adoption et application d’une politique active de l’emploi. La commission prend note des informations détaillées fournies par le gouvernement dans son rapport sur les politiques, programmes et mesures mis en œuvre pour promouvoir la création d’emplois, en particulier l’employabilité de la population. Parmi les mesures adoptées, le gouvernement fait état du lancement, le 26 juillet 2023, de la Stratégie nationale pour l’employabilité et le talent humain 2023-2027 (ENETH-CR), qui a été élaborée avec l’assistance technique du Bureau régional de l’OIT pour l’Amérique centrale et les Caraïbes. Cette stratégie a pour objectif d’améliorer l’employabilité des personnes qui recherchent activement un emploi, en particulier les femmes, les jeunes et les personnes vivant dans la pauvreté, afin de promouvoir une croissance économique plus inclusive et plus durable. D’autre part, le gouvernement indique que, grâce à la création du Système national de l’emploi (SNE) en 2019, les services publics de l’emploi réalisent désormais des activités plus ciblées et il est possible d’y accéder dans n’importe quelle région du pays via le réseau des unités de l’emploi. Le gouvernement indique aussi que le SNE est également chargé de veiller à ce que les services offerts répondent à la fois à la dynamique du marché du travail et aux besoins des personnes, en particulier celles en situation de vulnérabilité. Le gouvernement indique aussi que plusieurs rapports du Programme sur l’état de la nation (PEN), réalisés de manière indépendante par des universités du pays, ont mis en évidence les inégalités existantes en ce qui concerne le développement territorial, et a souligné la nécessité de combler les écarts entre les territoires pour éviter d’aggraver les problèmes qui empêchent de faire des progrès substantiels en matière de productivité et d’équité sociale dans le pays. À cet égard, le gouvernement indique que, grâce à l’application de la loi sur le renforcement de la compétitivité territoriale pour inciter l’investissement à l’extérieur de la Grande région métropolitaine (GAM) (loi n° 10234 de 2022), un plus grand nombre d’emplois ont été générés à l’extérieur de la GAM. Le gouvernement indique que les entreprises en zone franche ont généré 159 331 emplois directs (88 555 occupés par des hommes et 69 775 par des femmes). La commission prend note également des informations fournies par le gouvernement sur les résultats du Plan national de développement et d’investissement public (PNDIP) 2019-2022. Le gouvernement indique que si de nombreux objectifs fixés dans le PNDIP ont été atteints, ceux relatifs à la réduction du chômage déclaré et à l’augmentation de l’emploi formel d’ici à 2022 n’ont pas été réalisés, en partie parce que le marché du travail est encore en cours de reprise, après la pandémie de COVID-19. La commission prend également note de l’adoption du nouveau Plan national de développement et d’investissement public (PNDIP) 2023-2026, qui prévoit l’adoption, entre autres, de mesures de politique publique visant à favoriser un écosystème adéquat pour faciliter l’insertion professionnelle des personnes en situation de vulnérabilité (comme les femmes, les jeunes et les personnes en situation de handicap) sur le marché du travail. Le PNDIP 20232026 prévoit également la mise en œuvre d’interventions publiques pour assurer une meilleure adéquation entre la demande et la formation technique et professionnelle des travailleurs. En ce qui concerne les tendances du marché du travail, la commission note que, selon l’enquête permanente sur l’emploi de l’Institut national de statistique et de recensement (INEC), au premier trimestre 2023, le taux net de participation et le ratio emploipopulation n’étaient que de 56,8 pour cent et 50,7 pour cent, respectivement, tandis que le taux de chômage s’élevait à 10,6 pour cent. En outre, le gouvernement indique que le pourcentage de personnes occupées dans l’économie informelle était de 41,8 pour cent. La commission note également, d’après les données de l’INEC disponibles dans le PNDIP 2023-2026, que le taux de pauvreté de revenu (niveau de revenu inférieur au niveau nécessaire pour couvrir le coût du panier alimentaire de base) était de 21 pour cent en 2021.

La commission note également que, dans ses observations, la CSI fait état d’une hausse du nombre de travailleuses et travailleurs qui ont cessé de chercher du travail. Elle indique aussi que plus d’un million de femmes sont hors du marché du travail, un nombre presque deux fois plus élevé que pour les hommes. La CSI fait également état des niveaux alarmants de pauvreté et de chômage et dénonce l’inaction inquiétante du gouvernement à cet égard. En outre, la CSI souligne l’omniprésence des formes d’emploi instables et précaires et le nombre alarmant de personnes contraintes de travailler dans l’économie informelle, c’est-à-dire, dans des emplois où elles ne bénéficient pas de protection juridique ni de prestations de sécurité sociale. À cet égard, elle souligne l’absence d’initiatives gouvernementales fortes pour encourager le passage de l’économie informelle à l’économie formelle. De leur côté, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD et la CUT font savoir que, dans le cadre d’une table ronde tripartite sur la formalisation, une stratégie nationale et divers plans d’action de mise en œuvre ont été élaborés en 2018 avec l’assistance de l’OIT, pour une application en 2020, mais que les mesures prévues n’ont pas été mises en œuvre en raison de l’inaction du gouvernement. Elles indiquent aussi qu’aucun lien n’est établi entre les politiques de l’emploi et les politiques visant à formaliser l’économie informelle. Enfin, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD et la CUT réitèrent que le gouvernement n’a pas formulé ni appliqué de politique nationale globale visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi, en pleine consultation avec les partenaires sociaux. Elles soulignent la nécessité de formuler et de mettre en œuvre d’urgence une politique globale de l’emploi.

Dans ce contexte, la commission note que le Conseil supérieur du travail (CST) a approuvé, le 5 octobre 2023, la feuille de route pour l’élaboration d’une politique nationale de l’emploi. Cette feuille de route a été proposée par des experts du BIT lors de la session du CST du 21 septembre 2023. La commission note également que le gouvernement demande l’assistance technique et financière du BIT pour formuler une politique nationale de l’emploi, dans le cadre d’un dialogue social tripartite. La commission accueille favorablement les premiers efforts déployés par le gouvernement pour formuler, avec la participation des partenaires sociaux, une politique nationale globale de l’emploi visant à promouvoir des possibilités de plein emploi productif et librement choisi. La commission espère que ce nouveau cadre politique permettra de donner effet aux conclusions adoptées en juin 2023 par la Commission de l’application des normes de la Conférence internationale du Travail, et que les partenaires sociaux seront consultés de manière efficace et efficiente à propos de toutes les préoccupations soulevées dans leurs observations. La commission prie le gouvernement de fournir des informations sur les progrès réalisés à cet égard. Elle le prie également de continuer à fournir des informations détaillées, ventilées par âge, sexe et région du pays, sur les résultats obtenus en termes de création d’emplois grâce à la mise en œuvre des programmes gouvernementaux. En outre, compte tenu du taux élevé d’informalité, la commission prie le gouvernement de fournir des informations détaillées sur l’étendue de l’économie informelle et sur les mesures prises, en coordination avec sa politique nationale de l’emploi, pour faciliter la transition vers l’économie formelle.À cet égard, la commission attire l’attention du gouvernement sur les orientations contenues dans la recommandation (n° 204) sur la transition de l’économie informelle vers l’économie formelle, 2015.

Article 3. Participation des partenaires sociaux. La commission prend note de l’indication du gouvernement selon laquelle les réformes normatives et les initiatives de politique active du marché du travail les plus pertinentes au niveau national sont le fruit de processus de dialogue social participatif. Le gouvernement indique également que, dans le cadre du Conseil de l’emploi, des consultations tripartites se tiennent concernant l’élaboration des politiques et des programmes de l’emploi du Système national de l’emploi (SNE). En vertu de l’article 7 du décret n° 41776-MTSS portant création du SNE, les fonctions du Conseil de l’emploi sont les suivantes: i) publier les politiques du SNE et contrôler leur respect; ii) définir les lignes directrices et les mesures qui réglementeront les services de l’emploi en fonction de l’évolution du marché du travail; iii) définir les populations cibles du SNE; iv) promouvoir les programmes de formation et de renforcement des capacités; et v) approuver l’utilisation des résultats et des outils de recherche pour l’orientation des services de l’emploi. À cet égard, le gouvernement indique que la Stratégie nationale pour l’employabilité et le talent humain (ENETH-CR) a été approuvée à l’unanimité par le Conseil de l’emploi. Le gouvernement fait également état d’autres instances permanentes dans le cadre desquelles se tiennent des consultations tripartites, comme le CST et le conseil d’administration de l’Institut national de l’apprentissage (INA). La commission note également que selon l’UCCAEP, la plupart des mesures prises dans le domaine de l’emploi et de l’employabilité sont élaborées de manière tripartite. À cet égard, l’UCCAEP mentionne, entre autres mesures, le processus d’élaboration, mené dans le cadre d’un dialogue tripartite, de la loi sur l’éducation et la formation techniques en alternance, ainsi que l’adoption de diverses mesures visant à préserver l’emploi, prises dans le contexte de la pandémie de COVID19.

La commission note également que la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD et la CUT soulignent que, si le ministère du Travail a déployé davantage d’efforts pour appeler au dialogue social dans le cadre de l’ENETH-CR, il s’agit de la seule initiative ayant fait l’objet de discussion à ce jour par le Conseil de l’emploi. À cet égard, la CTRN, la CMTC, la CGT et la CCTD joignent le procès-verbal de cette session du Conseil, dans lequel elles affirment que la formulation théorique de l’ENETH-CR est intéressante, mais qu’elles n’ont participé que partiellement à son élaboration, laquelle a eu lieu sans qu’on leur ait donné la possibilité de formuler les commentaires connexes et sans discussions tripartites. Elles affirment n’avoir reçu le document d’environ 150 pages de l’ENETH-CR qu’un jour et demi avant la soumission de ce document au Conseil de l’emploi pour approbation. De même, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD et la CUT indiquent que le dialogue tripartite sur les politiques et les programmes de l’emploi, tels que ceux adoptés pour l’insertion des jeunes sur le marché du travail et la promotion de l’égalité des genres, est resté superficiel. À titre d’exemple, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD et la CUT déclarent que les partenaires sociaux ne participent pas au suivi des résultats des programmes pour l’emploi «Empléate», «Mi Primer Empleo» et «Chamba Vivís Mejor» et affirment qu’aucune information n’est disponible sur leur contribution à l’insertion sur le marché du travail. Enfin, la CTRN, la CMTC, la CGT, la CCTD et la CUT font valoir que les consultations tripartites ne devraient pas se limiter exclusivement aux mesures de politique de l’emploi, et qu’elles devraient aussi porter sur tous les aspects de la politique économique qui touchent l’emploi. Elles soulignent la nécessité de consulter les partenaires sociaux à la fois en ce qui concerne le marché du travail et les programmes de formation professionnelle, et concernant aussi la formulation de politiques économiques plus générales en matière de promotion de l’emploi. Dans ce contexte, la commission rappelle que la politique de l’emploi doit tenir compte des rapports entre les objectifs de l’emploi et les autres objectifs économiques et sociaux et, doit viser, en particulier, à stimuler la croissance et le développement économiques, à élever les niveaux de vie, à répondre aux besoins de main-d’œuvre et à résoudre le problème du chômage et du sous-emploi. Compte tenu de ce qui précède, la commission prie le gouvernement de fournir des exemples concrets de la manière dont les représentants des organisations de travailleurs et d’employeurs, ainsi que les représentants des personnes affectées par ces mesures, sont consultés en ce qui concerne la conception, l’élaboration, la mise en œuvre, le suivi et la révision des mesures actives du marché du travail, afin qu’il soit pleinement tenu compte de leur expérience et de leur opinion, qu’ils collaborent entièrement à l’élaboration de ces politiques et qu’ils aident à recueillir l’appui nécessaire à sa mise en œuvre, comme l’exige l’article 3 de la convention.

La commission soulève d’autres questions dans une demande qu’elle adresse directement au gouvernement.