Definitive Report - Report No 6, 1953

Case No 50 (Türkiye) - Complaint date: 01-DEC-51 - Closed

A. Análisis de la queja

1. 814. El querellante afirma que la legislación vigente en Turquía atenta contra los derechos sindicales. Las diversas acusaciones pueden ser clasificadas como sigue:
   • Restricción al derecho de asociación de algunas categorías de trabajadores
2. 815. El artículo 1 del Código de Trabajo, de 1936, y el artículo 2 de la ley sobre sindicatos no autorizan a los trabajadores no manuales a formar sindicatos; la segunda de estas leyes no se aplica además a los propietarios y empleados de pequeñas empresas. La ley de 1938 sobre asociaciones, modificada en 1946, prohíbe a las personas que perciben un sueldo o salario del Estado, de las administraciones locales o de las municipalidades o instituciones del Estado, constituir asociaciones relacionadas con la ocupación que ejercen. Esta disposición establece discriminaciones con respecto a diversas categorías de trabajadores en contravención de los términos del artículo 2 del Convenio núm. 87, sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación.
   • Restricción al derecho de los sindicatos de formar federaciones
3. 816. El derecho de los sindicatos de crear federaciones se encuentra sumamente limitado. Para crear una federación, la ley sobre sindicatos requiere el acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los sindicatos interesados. La ley sobre asociaciones limita a 120 libras turcas por año el monto de las contribuciones que un sindicato puede abonar a una federación de la cual es miembro y se sostiene que, según los sindicatos interesados, esta suma es inferior al monto necesario para el funcionamiento de la federación.
   • Afiliación de sindicatos a organizaciones internacionales
4. 817. La ley de 1947 sobre sindicatos hace depender la afiliación de un sindicato a una organización internacional de la conformidad del Consejo de Ministros, contrariamente a los términos del artículo 5 del Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación.
   • Control gubernamental sobre los sindicatos
5. 818. Bajo reserva de las disposiciones de los artículos 28, 29, 31 y 32 de la ley sobre asociación, la ley sobre sindicatos prevé que todo sindicato estará sometido al control del Ministerio de Trabajo. En virtud de estas disposiciones de la ley sobre asociaciones, las actas, los archivos y la contabilidad de los sindicatos pueden ser objeto de inspecciones e investigaciones por parte del Gobierno. La policía puede penetrar en todo momento en los locales sindicales mediante orden escrita de las autoridades competentes. Los representantes de los poderes públicos pueden asistir a todas las asambleas generales. Para apoyar estas diversas acusaciones, indica el querellante que según el informe de la misión de la O.I.T en Turquía, en 1949, en la práctica, son los inspectores del trabajo los que proceden al control de las asociaciones profesionales. Desde enero de 1950, 74 sindicatos obreros y patronales fueron objeto de 132 inspecciones. En los centros industriales esta inspección es mensual y en otras partes menos frecuente. Los inspectores del trabajo asisten a todas las reuniones de los sindicatos y presentan un informe sobré los trabajos cumplidos en ellas a sus superiores, que pueden llamar la atención de las autoridades competentes sobre todas las actividades contrarias a la ley. El ministerio público tiene a su cargo, de ser necesario, los procesos penales ante los tribunales. Además, señala el informe, según el querellante, uno de los objetivos principales de esta inspección es mantener a las autoridades al tanto de las actividades internas de las asociaciones. Estas disposiciones y prácticas serían, pues, según el querellante, contrarias al artículo 3 del Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación.
   • Restricciones referentes a la preparación de estatutos sindicales
6. 819. El principio según el cual los sindicatos tienen el derecho de preparar sus propios estatutos es violado por una disposición de la ley de 1947 sobre sindicatos, que prevé que los sindicatos y las asociaciones de trabajadores deben adaptar sus estatutos a las disposiciones de dicha ley.
   • Prohibición del derecho de huelga; eliminación de la participación de los sindicatos en el procedimiento de arbitraje
7. 820. El derecho de huelga no existe en Turquía. El Código de Trabajo prevé la conciliación y el arbitraje obligatorios, mas los sindicatos no intervienen en el procedimiento arbitral. El artículo 7 de la ley de 1947 sobre sindicatos estipula que si los miembros del Consejo de Administración o los funcionarios responsables de los sindicatos incitaran a la huelga, o en caso de tentativa de huelga, « los sindicatos pueden, por sentencia del tribunal, ser suspendidos por un término de tres meses a un año o ser suprimidos definitivamente, sin perjuicio de la aplicación de las disposiciones penales corrientes. Los jueces de instrucción o el tribunal pueden, en todas las etapas de la instrucción o del proceso, prohibir la actividad del sindicato, incluso antes de la sentencia. El procurador general de la República puede también pedir al tribunal o a los jueces pronunciar tal prohibición. Los miembros del Consejo de Administración de un sindicato suprimido por sentencia, así como las personas cómplices, en tentativa de tales actos o que han participado en los mismos, no pueden ser miembros del sindicato durante un año ».

B. Análisis de la respuesta

1. 821. En su respuesta de 12 de septiembre de 1952, presenta el Gobierno los siguientes argumentos:
   • Restricción al derecho de asociación de ciertas categorías de trabajadores
2. 822. Aun cuando la ley de 1947 sobre sindicatos no se aplica a los trabajadores exclusivamente no manuales y aun cuando éstos no se encuentran comprendidos en la definición del término « trabajador» según el artículo 1 del Código de Trabajo de 1946, dicha categoría de trabajadores no se encuentra privada de derechos sindicales. El artículo 70 de la Constitución garantiza la libertad de asociación de todos los ciudadanos, sean trabajadores o empleadores. Todas las personas tienen el derecho de constituir asociaciones para todos los fines que consideren útiles, salvo ciertos que no correspondan a los sindicatos. Pueden, por consiguiente, formar asociaciones para defender y promover sus intereses comunes en el terreno económico y social. Ninguna disposición de la legislación turca prohíbe a los trabajadores no manuales formar asociaciones de acuerdo con el Código civil, asociaciones que pueden tener el carácter de sindicatos. La ley sobre sindicatos no se refiere nada más que a las asociaciones formadas por trabajadores manuales o por personas tuvo trabajo fuera manual o intelectual a la vez, y la misma concede algunas facultades a estas asociaciones cuyas actividades limita en algunos puntos, en interés del orden público. Las asociaciones de trabajadores no manuales no se encuentran comprendidas en el campo de aplicación de esta ley, pero ellas tienen el carácter de sindicatos en el sentido del Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación. El Código civil las autoriza a celebrar contratos colectivos. Se sigue por tanto que pueden participar en el procedimiento de conciliación y que no les está prohibido formar órganos arbitrales con los empleadores o recurrir al procedimiento de arbitraje voluntario para solucionar sus conflictos. En la medida en que se trata de trabajadores no manuales, el Gobierno sostiene que, de hecho, disfrutan de plena libertad de asociación y que la diferencia jurídica entre su situación y la de los restantes trabajadores es puramente técnica. Se manifiesta actualmente una tendencia para extender a las asociaciones de trabajadores no manuales la aplicación de la ley de 1947 sobre sindicatos; es así que la ley sobre periodistas prevé que los sindicatos de periodistas serán regidos por la ley de 1947. Finalmente, el Gobierno encara la modificación de la ley de 1947 a fin de ampliar la definición del término « sindicato », de suerte que cubra igualmente a las asociaciones de trabajadores no manuales.
3. 823. Las personas cuyo salario o sueldo proviene del presupuesto del Estado o del presupuesto de las administraciones locales, de las municipalidades o de los establecimientos estatales, tienen prohibido, por el artículo 12 de la ley sobre las asociaciones, formar asociaciones relacionadas con su empleo o con la denominación de la profesión que ejercen.
   • Esta disposición no impide a los trabajadores constituir organizaciones con carácter de sindicatos para defender sus intereses económicos y profesionales. El Gobierno da una lista de 97 organizaciones de este tipo que existen en los ferrocarriles del Estado y en la administración de monopolios del Estado, así como en otras empresas estatales. Los funcionarios públicos no pueden crear asociaciones relacionadas con la profesión que ejercen, puesto que están regidos por el derecho público y no por un contrato de empleo. Señala el Gobierno, sin embargo, una tendencia favorable a la derogación del artículo 12 de la ley sobre las asociaciones y a la extensión de la libertad de asociación para los funcionarios públicos.
4. 824. La ley de 1947 sobre sindicatos no se aplica a las pequeñas empresas. Pero el artículo 70 reconoce la libertad de asociación a todos los ciudadanos. De hecho, existen numerosas asociaciones constituídas por empleados de pequeñas empresas para defender sus intereses comunes. El Gobierno estudia la cuestión de extender el campo de aplicación de la ley sobre sindicatos a esta clase de personas. Restricción al derecho de los sindicatos de formar federaciones
5. 825. La disposición según la cual las dos terceras partes, por lo menos, de los miembros de un sindicato deben dar su aprobación para la afiliación de un sindicato a una federación no constituye una restricción, sino que establece meramente un procedimiento destinado a asegurar que la mayoría no sea dominada por la minoría. Esta disposición no es contraria al Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación.
6. 826. Las asociaciones no pueden pagar más de 120 libras turcas anuales a los sindicatos. Sin embargo, los miembros individuales de los sindicatos pueden pagar cotizaciones suplementarias a las federaciones. En la práctica se hace uso de este doble sistema de pago de cotizaciones a las federaciones.
   • Afiliación de sindicatos a organizaciones internacionales
7. 827. Es verdad que la afiliación de sindicatos a una organización internacional requiere el consentimiento del Consejo de Ministros. Esta regla tiende a proteger la libertad de asociación; apunta especialmente a proteger el movimiento sindical turco, que se encuentra en la primera etapa de su desarrollo, contra las tendencias políticas e ideológicas dominantes en el extranjero en algunas organizaciones internacionales. El Gobierno indica que cuando el proyecto del Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación fué examinado en San Francisco, el Gobierno del Brasil presentó una modificación al artículo 5 destinado a conceder a los gobiernos el derecho de imponer a los sindicatos la obligación de contar con el consentimiento gubernamental antes de afiliarse a una organización internacional, pero tal enmienda fué considerada superflua y fué retirada, habida cuenta de las disposiciones del artículo 8, según el cual los sindicatos están obligados a respetar la legalidad.
   • En Turquía, el derecho de afiliación a una organización internacional no es negado a los sindicatos; el procedimiento previsto implica que este derecho los es reconocido pero que su ejercicio queda subordinado con respecto a la legislación nacional. Hasta ahora no ha sido objeto de una negativa ningún pedido de un sindicato turco destinado a obtener el consentimiento para la afiliación a una organización internacional.
   • Control ejercido por el Gobierno sobre los sindicatos
8. 828. En control ejercido por el Gobierno sobre los sindicatos tiene exclusivamente por finalidad impedir algunas infracciones, como ser la gestión fraudulenta de los fondos por los dirigentes y solamente se refiere a un pequeño número de puntos.
   • En realidad, el control de la gestión de los sindicatos es ejercido por las asambleas generales. El derecho del Gobierno de ejercer control según el artículo 11 de la ley de sindicatos, derecho que ha utilizado de conformidad con el artículo 8 del Convenio sobre libertad sindical, no le da ocasión de utilizar ese control de manera de atentar contra la libertad sindical. Si los inspectores del trabajo asisten a las asambleas generales, generalmente es en virtud de invitación de un sindicato que desea tenerles al tanto de sus problemas.
   • Restricción con respecto a la redacción de los estatutos sindicales
9. 829. El Gobierno se refiere simplemente a la acusación según la cual la ley de 1947 sobre sindicatos exige que éstos redacten sus estatutos de conformidad con la ley; no presenta, sin embargo, observaciones sobre el valor de esta acusación.
   • Prohibición del derecho de huelga; derecho de participación de los sindicatos en los procedimientos arbitrales
10. 830. Según el Gobierno, el Convenio sobre libertad sindical no comprende ningún principio según el cual deba ponerse fin a la prohibición de las huelgas. Sin embargo, el Gobierno ha preparado un proyecto de ley que reconoce el derecho de los trabajadores de lanzarse a la huelga por razones no políticas « en el cuadro de un régimen de conciliación obligatoria y de arbitraje voluntario ». Cuando se adopte ese proyecto, las disposiciones penales sobre huelga contenidas en la ley de sindicatos quedarán automáticamente derogadas.
11. 831. En lo tocante a la acusación del querellante según la cual los sindicatos no intervienen de ninguna manera en el procedimiento de arbitraje, en el caso de conflictos profesionales, el Gobierno considera que la fuente de dicha información es el informe de la misión de la O.I.T en Turquía en 1949; señala que en 1950, luego de la publicación del informe, la ley fué modificada y que los sindicatos cuentan ahora con el derecho de intervenir en las distintas etapas del procedimiento de conciliación y arbitraje de conflictos del trabajo si cuentan entre sus miembros con la mayoría de los trabajadores empleados en las empresas interesadas.
12. 832. El Gobierno indica finalmente que la ratificación del Convenio núm. 98, que se refiere a la aplicación de los principios de derechos de sindicación y negociación colectiva, es prueba de la importancia que da a la libertad sindical. Cuando se hayan producido las reformas legislativas proyectadas, la libertad de asociación en Turquía « encontrará un campo de aplicación todavía más amplio que antes ».

C. Conclusiones del Comité

1. 833. Los querellantes, así como el Gobierno, se refieren expresamente a las disposiciones del Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación. Aun cuando Turquía no haya ratificado este Convenio y que, por tanto, judicialmente no está obligada por sus disposiciones, el Comité, dado el hecho de que sobre varios de los puntos en debate el Gobierno ha comparado la legislación nacional con los términos del Convenio, considera que sería conveniente tener en cuenta los principios establecidos en dicho Convenio durante el examen de los diferentes aspectos del caso.
   • Alegaciones relativas a la restricción al derecho de asociación de algunas categorías de trabajadores
2. 834. Los querellantes informan que se han introducido restricciones al derecho de asociación de los trabajadores no manuales, los empleados de las pequeñas empresas y los trabajadores al servicio del Estado.
   • Trabajadores no manuales y empleados de pequeñas empresas.
3. 835. Informan los querellantes, sin dar más precisiones, que según el artículo 1 del Código de Trabajo de 1936 y el artículo 2 de la ley de 1947, sobre sindicatos, los trabajadores manuales no pueden formar asociaciones y que los empleados de pequeñas empresas se encuentran, igualmente, excluidos del campo de aplicación de la ley de 1947. El Gobierno admitió que la ley de 1947 no se refiere sino a los trabajadores tal como son definidos en el artículo 1 del Código de 1936, es decir, aquellos cuyo trabajo es exclusivamente manual, o en parte manual y en parte intelectual, y que, por consecuencia, esta ley no se aplica a los trabajadores no manuales, así como no se aplica a los empleados de las pequeñas empresas. El Gobierno indica, sin embargo, que aun cuando estas categorías de trabajadores quedan excluidas del campo de aplicación de la ley de 1947, ello no significa que se les niegue el derecho de asociación. Señala que el artículo 70 de la Constitución turca concede a todas las personas el derecho de formar asociaciones cualesquiera sean sus fines, con excepción de algunos objetivos mencionados en la ley. En efecto, el artículo 70 de la Constitución prevé que los derechos de reunión y asociación son parte de los derechos y libertades de los ciudadanos turcos. Sin embargo, el artículo 79 de la Constitución prevé que « los límites fijados a los derechos de reunión y asociación serán determinados por la ley ». Las finalidades para las cuales los ciudadanos no pueden asociarse están enumeradas en el artículo 9 de la ley de 1938, sobre asociación, modificada por la ley núm. 4919, de 1948, que prohíbe las asociaciones que tienen por finalidad minar la integridad territorial y la unidad política y nacional del Estado, las asociaciones confesionales, las sectas y órdenes religiosas, las asociaciones organizadas sobre la base o en nombre de la familia, de la comunidad religiosa o de la raza, las asociaciones clandestinas, las asociaciones con fines secretos, las organizaciones políticas con una finalidad o denominación regionalista. El Gobierno indica que estas restricciones de ninguna manera impiden a los trabajadores no manuales o a los empleados de pequeñas empresas ejercer el derecho de asociación, garantizado por el artículo 70 de la Constitución, para defender y promover sus intereses comunes en el terreno económico y social. Este derecho también los es reconocido por la ley de 1948 sobre asociaciones y por el Código civil. Indica el Gobierno que, de acuerdo con tales leyes, los empleados a que las mismas se refieren han formado asociaciones de acuerdo con el Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación para defender los derechos e intereses de sus miembros. Estas asociaciones tienen carácter de sindicatos aunque no se encuentran comprendidas en la definición del término « sindicato » según la ley de 1947 sobre los mismos.
4. 836. Es necesario examinar si el hecho de que sean excluidos del campo de aplicación de la ley de 1947 coloca a los trabajadores no manuales, a los empleados de las pequeñas empresas y a las organizaciones que puedan formar, en una situación tan desventajosa, con relación a los demás trabajadores, que ello equivalga a una restricción de su derecho sindical.
5. 837. La ley de 1947 autoriza expresamente a los sindicatos a celebrar contratos colectivos en nombre de sus miembros. Sin embargo, las asociaciones de trabajadores no manuales y las asociaciones de empleados de pequeñas empresas pueden celebrar, igualmente, convenios colectivos de acuerdo con los artículos 316 y 317 del Código civil. Parece, pues, que todas las asociaciones disfrutan del derecho de negociación colectiva.
6. 838. Sin embargo, la ley de 1911,7 concede expresamente otras facultades a los sindicatos, especialmente en lo tendiente al procedimiento arbitral, la asistencia letrada y la representación de los miembros en el cumplimiento parcial de un contrato colectivo, el establecimiento de cajas de asistencia mutua, la representación en organizaciones formadas de acuerdo con la ley sobre seguro de trabajadores (administración) y otras leyes, la Constitución de sociedades cooperativas, etc. El Gobierno admite ampliamente que los sindicatos constituidos según las normas de la ley de 1947 cuentan con las facultades de otras asociaciones de asalariados. En lo tendiente al arbitraje, indica el Gobierno que ninguna disposición legal prohíbe a los trabajadores no manuales celebrar con sus empleadores acuerdos de arbitraje y recurrir al procedimiento arbitral voluntario para solucionar, de acuerdo con las disposiciones del Código civil, los conflictos del trabajo que puedan producirse. Además, pueden participar en un procedimiento de conciliación « puesto que tienen el derecho de celebrar contratos colectivos ». Pero el derecho de presentar su opinión y de hacer sugestiones a los organismos de arbitraje y de conciliación y de dirigirse a estos organismos « en el caso en que los empleadores o las organizaciones de empleo se unan contra los trabajadores, que buscan empleo para bajar los salarios », constituye un derecho especialmente reservado a los sindicatos según la ley de 1947. Como las restantes facultades concedidas a los sindicatos, como se ha mencionado arriba, no son reconocidas a las asociaciones de trabajadores excluidas del campo de aplicación de la ley de 1947, parece resultar para éstas algunas desventajas; el Gobierno indica, en efecto, que si las asociaciones creadas por trabajadores no manuales o empleados de pequeñas empresas no tienen el derecho de ejercer las mismas actividades que los sindicatos, se trata de una cuestión relacionada con la medida en que la legislación del trabajo vigente es aplicable a los trabajadores no manuales, pero no se refiere a sus derechos sindicales.
7. 839. Declara el Gobierno, sin embargo, que tiene en consideración la modificación de la ley de 1947 sobre sindicatos a fin de ampliar la noción de « sindicato », de suerte de extender el campo de aplicación a las asociaciones constituidas por trabajadores manuales como por trabajadores no manuales, de igual manera que por los empleados de las pequeñas empresas.
8. 840. En resumen, pareciera que los trabajadores no manuales y los empleados de pequeñas empresas tienen de hecho el derecho de constituir asociaciones de carácter sindical en defensa de sus intereses económicos y para la fijación de sus salarios y condiciones de trabajo mediante convenios colectivos, pero que esas asociaciones se encuentran en una situación desventajosa, en una cierta medida, con relación a los sindicatos cubiertos por la ley de 1947; la modificación de dicha ley se encuentra en estudio.
   • Trabajadores al servicio del Estado.
9. 841. Los querellantes afirman, y el Gobierno admite, que el artículo 12 de la ley de 1938, sobre asociaciones, prohíbe a las personas dependientes del presupuesto del Estado o del presupuesto de administraciones locales, municipalidades o establecimientos estatales, constituir « asociaciones en relación con el ejercicio de sus funciones o con la denominación de la ocupación que ejercen ».
10. 842. Sin embargo, indica el Gobierno que esta disposición no impide a ninguna categoría de trabajadores constituir organizaciones con carácter de sindicatos y destinadas a proteger sus intereses económicos y profesionales; da una lista de 97 organizaciones que han sido así constituidas.
11. 843. Según la ley actual, que introduce en este caso una restricción al artículo 70 de la Constitución, restricción autorizada por el artículo 79 de la misma, no se permite a los funcionarios públicos constituir asociaciones relacionadas con su empleo, porque se encuentran bajo relaciones de derecho público y no son « trabajadores » bajo contratos de empleo.
12. 844. Parece, pues, que en la realidad no se habría dado efecto al artículo 12 de la ley sobre asociación, en lo relativo a funcionarios públicos en el sentido estricto del término, es decir, a la exclusión de los trabajadores manuales al servicio del Estado.
13. 845. Además, declara el Gobierno que se pone de manifiesto una tendencia en el sentido de abrogar el artículo 12 de la ley sobre las asociaciones, que establece esta restricción, y que la política del Gobierno actual prevé la eventualidad de una reforma destinada a poner igualmente a los funcionarios públicos bajo el régimen de la libertad sindical.
    • Alegaciones relativas a la restricción al derecho de los sindicatos de formar asociaciones
14. 846. Estas acusaciones se refieren, en primer término, a la disposición de la ley que requiere el consentimiento de la mayoría de los miembros del sindicato antes de la Constitución de una federación y, en segundo término, a los límites impuestos al monto de las contribuciones que pueden ser abonadas por los sindicatos a las federaciones.
    • Alegación relativa al consentimiento de los miembros de los sindicatos para constituir federaciones.
15. 847. Los querellantes afirman, y el Gobierno admite, que la ley requiere el consentimiento de las dos terceras partes de los miembros de los sindicatos deseosos de constituir una federación o de afiliarse a ella (artículo 8 de la ley de 1949 sobre sindicatos). Los querellantes afirman que esta norma limita el derecho de los sindicatos de constituir libremente federaciones, mientras que el Gobierno sostiene que la disposición en cuestión no limita de ninguna manera tal derecho, sino que constituye una norma profesional destinada a asegurar que la mayoría no será dominada por la minoría; el Gobierno extrae la conclusión de que esta norma no es contraria al Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación.
16. 848. El principio normalmente seguido en los casos en que existe una tradición sindical es que el Gobierno deje a las organizaciones interesadas libertad para establecer las normas relativas a su afiliación a federaciones. Estas normas exigen normalmente el consentimiento, sea de la simple mayoría, sea de una mayoría determinada, cuya proporción ellas fijan. Así, el Gobierno ha dado sanción legislativa a una norma compatible con las que en otros países rigen en un número considerable de sindicatos que establecen libremente sus condiciones de afiliación.
17. 849. Si se tiene en cuenta el hecho de que el movimiento sindical turco se encuentra, como lo indica el Gobierno, en la primera etapa de su desarrollo, el Comité estima que, en esta etapa, esta regla no es irrazonable y no constituye, en la práctica, ninguna restricción injustificada al derecho de formar federaciones.
    • Alegación relativa a las finanzas de las federaciones.
18. 850. Los querellantes afirman, y el Gobierno admite, que los sindicatos no pueden pagar más de 120 libras turcas por ano como cotización a una federación. El Gobierno indica que nada impide a los miembros individuales de los sindicatos pagar las cotizaciones suplementarias a la federación y que, de hecho, algunas federaciones recurren a este doble sistema de cotizaciones.
19. 851. Mientras que esta norma puede parecer contraria al principio generalmente aceptado según el cual las organizaciones de los trabajadores deben contar con el derecho de organizar su gestión y actividad, así como el de las federaciones que constituyan, los efectos de esta norma parecen ser modificados en la práctica por el expediente, al cual es posible recurrir, consistente en percibir cotizaciones de los miembros individuales de los sindicatos.
    • Alegación relativa a la afiliación a organizaciones internacionales
20. 852. Los querellantes afirman, y el Gobierno admite, que la afiliación de un sindicato a una organización internacional requiere el consentimiento previo del Consejo de Ministros. El Gobierno sostiene, y el artículo 8 del Convenio núm. 87 prevé, que cuando los sindicatos ejercen derechos reconocidos por el Convenio, inclusive el derecho de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores, están obligados a respetar la legalidad; sostiene el Gobierno a tal respecto que con ocasión de la adopción del artículo 8 en la Conferencia de San Francisco, el Gobierno brasileño presentó un proyecto de enmienda al Convenio, modificación que hacía depender la afiliación de la aprobación del Gobierno y que, por consiguiente, la norma establecida por la ley turca no constituye una prohibición, sino el reconocimiento del derecho de los sindicatos de afiliarse a las organizaciones internacionales.
21. 853. Surge, sin embargo, claramente del informe de la Comisión de relaciones de trabajo de la Conferencia de San Francisco que no fué intención de la Conferencia que la legislación nacional pudiera atentar, o ser aplicada de manera que atentara, contra la garantía prevista por el Convenio, inclusive la garantía del derecho de las organizaciones de trabajadores de afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores.
22. 854. El Comité considera que las disposiciones legislativas que exigen autorización del Consejo de Ministros pueden ser consideradas como incompatibles con el principio de afiliación libre y voluntaria de los sindicatos a organizaciones internacionales, pero al tomar nota de la declaración gubernamental según la cual ningún pedido de autorización ha sido objeto de una negativa, considera que, en la práctica, no ha habido violación de los derechos sindicales. El Comité tiene igualmente en cuenta el hecho de que se encuentran actualmente en curso discusiones entre los representantes de las organizaciones de trabajadores turcos y los representantes de la C.I.O.S.L, para su afiliación eventual a dicha organización internacional de trabajadores.
    • Alegación relativa al control ejercido por el Gobierno sobre los sindicatos
23. 855. Los querellantes declaran, y el Gobierno admite, que el derecho del Gobierno de controlar los sindicatos se funda en el artículo 11 de la ley de 1947, sobre sindicatos, que prevé que « bajo reserva de las disposiciones de los artículos 28,
24. 29. 31 y 32 de la ley sobre asociación, los sindicatos se encuentran sometidos al control del Ministerio de Trabajo ».
25. 856. Las disposiciones de la ley de 1938 sobre asociación son las siguientes: 28. Las transacciones, archivos y cuentas de las asociaciones pueden ser objeto en todo momento de inspección e investigaciones por parte de las autoridades locales.
26. 29. Las autoridades policiales quedan autorizadas a penetrar en todo momento en la sede central y en los restantes locales de las asociaciones bajo condición de que cuenten con orden escrita, librada a tal efecto por la autoridad administrativa superior de la localidad; la policía está obligada a presentar tal orden al pedido del interesado.
27. 31. Las autoridades locales pueden enviar un comisario del Gobierno para asistir a las asambleas generales de las asociaciones cuando lo juzguen necesario.
28. 32. El cumplimiento de la resolución de disolución de una asociación será efectuado bajo el control de un comisario del Gobierno.
29. 857. Los querellantes así como el Gobierno se refieren expresamente al Convenio sobre libertad sindical. Mientras que los querellantes sostienen que estas disposiciones son contrarias al principio que enuncia el artículo 3 de dicho Convenio, y según el cual las organizaciones de trabajadores deberían contar con el derecho de organizar su administración y actividad y las autoridades públicas deberían abstenerse de toda intervención capaz de debilitar este derecho o de poner obstáculos a su ejercicio legal, el Gobierno declara que dicho control tiene únicamente por fin evitar ciertos abusos, como ser la gestión fraudulenta de los fondos por los dirigentes sindicales, y no se refiere sino a un número limitado de puntos. El Gobierno se refiere igualmente a la disposición del artículo 8 del Convenio sobre libertad sindical, según el cual los sindicatos están obligados a respetar la legalidad, y declara que las facultades que les son concedidas no pueden ser ejercidas de suerte que atenten contra la libertad sindical. El Gobierno agrega que los inspectores del trabajo asisten generalmente a las asambleas a invitación de los sindicatos mismos.
30. 858. Habida cuenta del principio según el cual las organizaciones de trabajadores deberían tener el derecho de organizar su gestión y actividad, el Comité considera que el ejercicio de un control por el Gobierno, según las disposiciones mencionadas de la ley sobre asociaciones, podría impedir a las organizaciones interesadas gozar de sus derechos sindicales. Los querellantes no mencionan casos en los cuales estas disposiciones hayan sido aplicadas, a no ser que señalan, según el informe de la misión de la O.I.T en Turquía en 1949, que 74 organizaciones de trabajadores y empleadores, han sido objeto de inspecciones por inspectores del trabajo durante un término de doce meses, más o menos, a partir del mes de enero de 1948 hasta el momento en que la misión se presentó en Turquía. Declara el Gobierno que, en la práctica, el control solamente es ejercido sobre un número limitado de puntos y únicamente para impedir abusos tales como la gestión fraudulenta de fondos. Finalmente, en lo tendiente a la única acusación sobre la que los querellantes dan una exposición detallada, el Gobierno sostiene que los inspectores del trabajo asisten, generalmente, a las asambleas a invitación de los sindicatos mismos.
31. 859. Sobre la base de los elementos que le han sido presentados, el Comité estima que el Gobierno no ha aplicado en la práctica las disposiciones incriminadas de la ley sobre asociaciones, sino en la medida que le permite asegurar que algunas infracciones, tales como la gestión fraudulenta de fondos, no se produzcan, y ello en una época en que el movimiento sindical se encontraba todavía en la primera etapa de su desarrollo; en tales condiciones, el Comité considera que no ha recurrido a tales disposiciones de manera de atentar, en la práctica, contra el ejercicio de los derechos sindicales.
    • Alegación según la cual los estatutos de los sindicatos deberían ser puestos de acuerdo con la ley de 1947 sobre sindicatos
32. 860. Los querellantes declaran que la disposición de la ley de 1947 según la cual los sindicatos deben proponer sus estatutos de conformidad con la misma constituye un atentado al principio según al cual los sindicatos deben contar con libertad para preparar sus estatutos y reglamentos. Los querellantes no precisan cómo sería aplicada esta disposición de manera que atentara contra la libertad sindical, y el Gobierno no presenta observaciones detalladas sobre esta acusación.
33. 861. En tales condiciones, el Comité estima que la acusación es demasiado vaga para permitir un examen de este aspecto del caso y recomienda al Consejo de Administración resuelva que esta cuestión no requiere un examen más detenido.
    • Alegación según la cual el derecho de huelga no sería reconocido y los sindicatos no participaría, era el procedimiento de arbitraje
34. 862. Los querellantes afirman que el derecho de huelga no es reconocido, puesto que la incitación a la huelga por los dirigentes sindicales puede conducir a sanciones individuales, así como a la supresión o desaparición del sindicato, y que los sindicatos no participan en el procedimiento de conciliación y arbitraje obligatorios.
35. 863. Sostiene el Gobierno que el Convenio sobre libertad sindical no comprende el principio según el cual las huelgas no podrían ser prohibidas. Sin embargo, declara el Gobierno que se ha preparado un proyecto de ley para reconocer el derecho de huelga, con fines no políticos, dentro del cuadro de la conciliación obligatoria, pero con arbitraje voluntario; el Gobierno agrega que las disposiciones relativas a la huelga que figuran en la ley del trabajo y en la ley sobre sindicatos serán derogadas cuando tal proyecto sea adoptado. Declara el Gobierno igualmente que, desde 1950, la legislación ha sido modificada y se concede a los sindicatos que representan a la mayoría de los trabajadores interesados el derecho de participación en el procedimiento de conciliación y arbitraje, en casos de conflictos colectivos de trabajo.
36. 864. Aun cuando es a todas luces evidente que el Convenio sobre libertad sindical no se refiere al derecho de huelga, el Comité considera que este derecho es generalmente concedido a los trabajadores y a sus organizaciones como parte integrante del derecho de defender los intereses comunes en el campo económico y social, y ello aun cuando frecuentemente se limite su ejercicio con restricciones parciales y temporales, para permitir recurrir a procedimientos de conciliación y arbitraje, en cuyas etapas las organizaciones participan.
37. 865. El Gobierno ha precisado que las organizaciones de trabajadores que representan a la mayoría de los trabajadores interesados participan ahora en el procedimiento de conciliación y arbitraje, y que se encuentra en vía de adopción una nueva legislación para autorizar el derecho de huelga sin fines políticos « dentro del cuadro de la conciliación obligatoria y del arbitraje voluntario ».
38. 866. Considerando el caso en su conjunto, el Comité considera que, sobre la base del análisis anterior, se han alcanzado grandes progresos en Turquía, durante los últimos años, en el terreno de las relaciones de trabajo, y que la situación ha llegado a una etapa más avanzada de lo que cabría pensar a primera vista, si no se tuvieran en cuenta más que las disposiciones legislativas vigentes en los diferentes terrenos considerados. El Comité advierte a este respecto que, mientras que la ley actual sobre sindicatos no se refiere a la cuestión de los derechos sindicales de algunas categorías de trabajadores, la legislación generalmente concede ya a esas categorías un cierto número de derechos importantes y que el Gobierno ha expresado su intención de extender el campo de aplicación de la ley sobre sindicatos a la mayoría de las categorías que no se encuentran cubiertas por la misma. El Comité advierte igualmente que, mediante esta modificación, así como por las restantes que se introducirán en la legislación, especialmente en lo tendiente a conciliación, arbitraje y huelgas, el Gobierno ha expresado su intención de conceder libertades más amplias en el futuro. El Comité ha mencionado, además, que las disposiciones legislativas que requieren el consentimiento de las dos terceras partes de los miembros de una organización para la afiliación de ésta a una federación, de hecho no parecen haber introducido obstáculos serios en la formación y funcionamiento de las federaciones, y que las facultades de control que la ley de 1938, sobre asociaciones, permite a las autoridades ejercer sobre los sindicatos no parecen ser utilizadas, en la práctica, de manera de limitar el ejercicio de los derechos sindicales, sino solamente en la medida en que el Gobierno ha juzgado necesario asegurar que algunas infracciones, tales como la gestión fraudulenta de fondos, no se produzcan.

Recomendación del Comité

1. 867. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
2. 1) Tomar nota de que si la situación actual, en lo referente al ejercicio del derecho de organización y funcionamiento de los sindicatos en Turquía presenta jurídicamente algunas anomalías, explicables si se tiene en cuenta el desarrollo reciente del sindicalismo en ese país, pero a las cuales sería conveniente poner fin modificando la legislación actual, los trabajadores y sus organizaciones disfrutan en la práctica de derechos sindicales importantes, de acuerdo con los principios generalmente reconocidos en la materia;
3. 2) Tomar nota con satisfacción de las medidas ya adoptadas o estudiadas por el Gobierno turco para poner fin a tales anomalías, modificando la legislación sindical;
4. 3) Tomar nota con satisfacción de la ratificación por el Gobierno turco del Convenio sobre derecho de sindicación y negociación colectiva, y sugerir al Gobierno que podría estudiar la legislación sindical vigente a la luz de los principios establecidos en el Convenio sobre libertad sindical y protección del derecho de sindicación, de 1948, para encarar la posibilidad de ratificar ese Convenio;
5. 4) Tomar nota de que actualmente se realizan negociaciones entre organizaciones profesionales internacionales y organizaciones turcas para la afiliación de éstas a las organizaciones internacionales y solicitar del Gobierno turco que tenga a bien informarle de los resultados de tales discusiones;
6. 5) Resolver que el conjunto del caso no requiere un examen más detenido.