Definitive Report - Report No 24, 1956

Case No 126 (Costa Rica) - Complaint date: 08-SEP-55 - Closed

A. A. Alegatos de los querellantes

1. 80. La organización querellante manifiesta en su comunicación de 8 de septiembre de 1955 que el Gobierno costarricense habría violado los convenios internacionales referentes a los derechos sindicales de los trabajadores. Dos federaciones obreras, la Federación de Obreros Bananeros y Anexos (F.O.B.A.) y la Federación de Trabajadores Bananeros (F.E.T.R.A.B.A), decidieron coaligarse para plantear a la empresa «Chiriquí Land Company» un conflicto colectivo de carácter económico-laboral. El Tribunal Superior de Trabajo, de acuerdo con el Código del Trabajo costarricense, declaró la legalidad del movimiento.
2. 81. El Gobierno, alega el querellante, con el propósito de favorecer a la compañía bananera, decidió interponer sus oficios, pero desde el primer momento desconoció la personería de la más representativa de las federaciones participantes en el conflicto, la Federación de Obreros Bananeros y Anexos, pese a que su carácter representativo era una mera cuestión de hecho. El Ministro de Trabajo habría manifestado incluso que negociaría un arreglo del conflicto únicamente con los dirigentes de F.E.T.R.A.B.A, poniendo de lado a los representantes de la F.O.B.A. De esta suerte, declara el querellante, el Gobierno se habría convertido en la práctica en el principal enemigo de la acción unitaria de los trabajadores y en un instrumento de la compañía frutera.
3. 82. En su comunicación de 23 de septiembre de 1955, la organización querellante presentó nuevas informaciones en apoyo de su queja. El pacto de unión entre la F.O.B.A y la F.E.T.R.A.B.A fué el único medio de que disponían los trabajadores para poder iniciar un conflicto colectivo en la zona bananera, cumpliendo con los requisitos legales. Dicho conflicto se ajusta al curso prescrito por la ley. Habiéndose agotado el procedimiento conciliatorio, los representantes legales de los trabajadores obtuvieron de los tribunales de trabajo la declaratoria de legalidad de la huelga. Fué entonces cuando el Gobierno resolvió intervenir de oficio - y al margen del procedimiento legal - para evitar el estallido de la huelga. La organización querellante no se opuso a la intervención, sino por el contrario trató de encontrar una forma de arreglo satisfactoria. Pero la intervención gubernamental no se habría limitado a buscar una fórmula conciliatoria, sino que habría tratado de romper el pacto de unidad que era necesario a los trabajadores para satisfacer los requisitos de legalidad de la huelga. El querellante señala, en este respecto, que aun cuando es cierto que las organizaciones sindicales en cuanto tales nada tienen que hacer desde un punto de vista legal en el conflicto, el Ministro no se dirigió a los trabajadores directamente o a sus representantes legales, sino a una de las federaciones interesadas (F.E.T.R.A.B.A) excluyendo absolutamente a la otra. Reconoce el querellante que, tratándose de una intervención administrativa no prevista por la ley, cabría reconocer al Ministro el derecho de escoger para las negociaciones a una de las organizaciones afectadas, pero esa elección habría sido discriminatoria por cuanto habría pasado por alto el hecho de ser la F.O.B.A la organización mayoritaria y, por tanto, más representativa. El pacto de unión entre las dos organizaciones interesadas habría sido atacado y se habría hecho público - sin que el Ministerio de Trabajo lo desmintiera - que el Ministro se negaba a tratar con la F.O.B.A en razón de su supuesto comunismo. De hecho, el Ministro sólo trató con la F.E.T.R.A.B.A. En declaraciones a la prensa, el Ministro de Trabajo habría atacado a la F.O.B.A y a sus dirigentes y se habría pronunciado contra el pacto de unidad. El 23 de agosto de 1953, habría manifestado: «Estamos dispuestos a evitar que personas a quienes no les interesa la suerte de los trabajadores, y en esto me refiero a los comunistas, traten de llevar agua a su molino con el único objeto de propiciar la lucha de clases y mantener la constante zozobra en la zona bananera. » El Presidente de la República, en una entrevista periodística habría atacado directamente el pacto de unión: «La reciente fusión de los sindicatos F.O.B.A. (dirigido por comunistas) y la F.E.T.R.A.B.A. (no comunista) no fué exactamente un paso feliz para los trabajadores democráticos, porque estoy convencido de que pueden obtener grandes mejoras a sus condiciones de trabajo sin necesidad de recurrir al comunismo. Nosotros facilitamos el crecimiento de movimientos obreros fuertes y democráticos, siempre y cuando no estén teñidos de comunismo. »
4. 83. Esto implica, según el querellante, un ataque gubernamental contra el pacto de unión y propiciar la división de los trabajadores. La presión gubernamental habría conducido a la ruptura del pacto, ruptura declarada sorpresivamente por el presidente de la F.E.T.R.A.B.A. Ello sin embargo no habría afectado a la unidad formada por los propios trabajadores en las fincas bananeras, frustrándose así la pretensión del Gobierno.
   • ANALISIS DE LAS RESPUESTAS
5. 84. En su comunicación de 16 de septiembre de 1955, declara el Gobierno que, aun cuando por motivos administrativos no le ha sido posible ratificar los convenios referentes al derecho sindical, tanto las leyes como la práctica del país respetan ampliamente las disposiciones de aquellas normas internacionales. Así, el artículo 262 del Código de Trabajo establece: « Declárase de interés público la Constitución legal de las organizaciones sociales, sean sindicatos o cooperativas, como uno de los medios más eficaces de contribuir al sostenimiento y desarrollo de la cultura popular y de la democracia costarricenses. » El actual Gobierno ha acatado fielmente este principio, reconociéndose sin limitaciones el derecho de asociación en sindicatos. Todos los sindicatos han gozado del derecho de intervenir en los asuntos relacionados con el estudio, mejoramiento y protección de los intereses económico sociales de sus afiliados. Persona alguna, ni organización sindical alguna, ha sido objeto de discriminación en cuanto al reconocimiento de estos derechos. Incluso el Gobierno ha dado muestras de tolerancia en momentos en que la seguridad del país se encontraba en peligro. En efecto, pese a que la Constitución costarricense prohíbe la organización de partidos políticos - como el Comunista - que por sus programas y medios de acción tienden a destruir la organización democrática del país, el Gobierno ha aceptado que personas pertenecientes al antiguo Partido Comunista trabajen en algunas organizaciones sindicales. El Gobierno, pese a la vinculación entre esas personas y el Partido Comunista, no ha intervenido para nada en esos sindicatos. El signatario de la queja sería, según dice el Gobierno, una de esas personas.
6. 85. En lo que se refiere concretamente a la queja, manifiesta el Gobierno que, desde un punto de vista legal, en el conflicto estallado entre los trabajadores de las plantaciones de banano y la « Chiriquí Land Company » nada han tenido que ver las organizaciones de trabajadores. Según la ley, para iniciar un movimiento de reivindicación, los trabajadores de uña empresa, sin intervención de sindicatos, pueden formar uña coalición, siempre que reúnan al 60 por ciento del total de trabajadores de la empresa. El conflicto debe ser sometido al patrono, con vistas a un arreglo amistoso; de no lográrselo, el conflicto es sometido a un tribunal de conciliación tripartito. La recomendación que formula este tribunal no es de aceptación obligatoria por las partes. No habiendo acuerdo, los trabajadores pueden solicitar al Tribunal de Justicia que declare la libertad de ir a la huelga. Mediando declaración del Tribunal, la huelga será legal.
7. 86. Las leyes no prevén intervención alguna de las autoridades administrativas en las relaciones obreropatronales. Sin embargo, en el presente caso, para evitar los efectos lastimosos de uña huelga, el Poder Ejecutivo consideró conveniente intervenir de oficio ante la Compañía bananera y ante los trabajadores, sin tomar en cuenta, en lo que a estos últimos se refiere, su condición de afiliados o no a determinada organización sindical. La intervención del Ministerio de Trabajo ha sido de buena fe, no habiéndose dado preferencia alguna a determinado sindicato. El Ministerio ha consultado a diferentes personas sin atender a su afiliación sindical.
8. 87. Concluye el Gobierno, en su primera respuesta, declarando que no considera necesario referirse a otros aspectos de la queja, dado que es suficientemente conocida la política de protección al trabajador de la actual administración. Las imputaciones de la queja, dice la respuesta gubernamental, son totalmente falsas y han sido hechas con fines aviesos por personas inspiradas directamente por ideologías antidemocráticas.
9. 88. En su segunda comunicación de 13 de febrero de 1956, el Gobierno reitera las observaciones de su primera respuesta, agregando lo siguiente: el derecho de promover conflictos colectivos no es en Costa Rica un derecho sindical, sino un derecho de los trabajadores en general. El Gobierno, cuando interpone sus oficios como mediador en un conflicto, no tiene que escoger entre dirigentes sindicales, sino que le basta con trabajadores democráticos con suficiente ascendiente entre sus compañeros. Las declaraciones del Presidente de la República y del Ministro de Trabajo a que alude el querellante, son exactas en cuanto al fondo y se justifican, toda vez que la intervención de dirigentes y agitadores comunistas en el conflicto no era un secreto para nadie. El Gobierno no discrimina entre organizaciones sindicales, sino entre grupos ideológicos como tales, condenando la intervención comunista. El Gobierno no le importaba la afiliación sindical de los dirigentes contra los cuales se discriminó. El Gobierno no puede fomentar sino un sindicalismo democrático, ajeno a influencias disociadoras.
10. 89. En lo que respecta a la ruptura del pacto de unidad entre las federaciones sindicales, el Gobierno manifiesta que se trata de un hecho sin relación con la mediación gubernamental durante el conflicto bananero, siendo tal alegación uña simple afirmación sin base alguna de certeza.

B. B. Conclusiones del Comité

1. 90. La esencia de las alegaciones reside en que, al declarar una huelga dos federaciones de sindicatos bananeros, huelga declarada lícita por los tribunales competentes, el Gobierno intervino, en forma no prevista por el Código de Trabajo, para mediar en el conflicto, dirigiéndose para ello a los dirigentes de las organizaciones minoritarias (F.E.T.R.A.B.A) y negándose a tratar con los dirigentes de la organización más representativa (F.O.B.A.). La organización querellante no objeta el procedimiento de mediación gubernamental, pese a que tal intervención no se encuentra prevista por las leyes costarricenses, sino que objeta la discriminación efectuada por el Gobierno entre las dos organizaciones, así como la formulación de declaraciones públicas por funcionarios gubernamentales, según sostiene el querellante, provocadoras de la ruptura del pacto de unidad que unía a la F.E.T.R.A.B.A con la F.O.B.A. El Gobierno manifiesta, por su parte, que, aun cuando solamente fomenta el sindicalismo democrático, ha respetado el derecho de sindicación de los trabajadores de todas tendencias. Según el derecho costarricense, el derecho de huelga no es estrictamente hablando un derecho sindical, cosa admitida por el querellante, puesto que se requiere la formación de uña coalición que reúna por lo menos al 60 por ciento de los trabajadores de la empresa afectada, condición necesaria para que la huelga sea lícita. Admite el Gobierno que habría intervenido a título de mediador, pese a que el derecho costarricense no prevé tal intervención de las autoridades administrativas, con el propósito de evitar los efectos desastrosos de la huelga. En su primera respuesta, el Gobierno manifiesta que habría oído a los representantes de los trabajadores, sin tomar en cuenta su afiliación sindical. En su segunda respuesta, confirmando la declaración de que no efectuó discriminación entre organizaciones sindicales, sino entre los dirigentes de trabajadores de diferentes ideologías, el Gobierno admite, entre otras cosas, que el Presidente de la República declaró que el pacto de unidad no fué un acto feliz por parte de los trabajadores, puesto que unía a F.O.B.A, organización que tachaba de comunista, con la F.E.T.R.A.B.A que calificaba de no comunista. El Gobierno rechaza, sin embargo, que su actitud haya provocado el rompimiento del pacto de unidad entre las dos federaciones.
2. 91. Pareciera, por tanto, que la actitud discriminatoria adoptada por el Gobierno durante su intervención en el conflicto - sea que se tratara de discriminación entre organizaciones, como alega el querellante, o con respecto de individuos y por motivos ideológicos, sin tomar en cuenta su afiliación sindical, como sostiene el Gobierno - plantea uña cuestión de origen directamente político. En varios casos anteriores, el Comité ha debido pronunciarse con respecto de la aplicación de medidas que, aun siendo de carácter político y no teniendo por finalidad limitar los derechos sindicales en cuanto tales, sin embargo, han afectado el ejercicio de tales derechos. En el presente caso, aun cuando el Gobierno sostiene que su actitud no implicaba discriminar contra uña organización sindical, el Comité considera que debe examinar alegaciones precisas en el sentido de que directa o indirectamente la actitud gubernamental condujo a la exclusión de los dirigentes de la organización mayoritaria y su substitución por los dirigentes de la organización minoritaria en un asunto indudablemente profesional y que, por tanto, corresponde examinar estas alegaciones en cuanto a su fondo.
3. 92. Ambas federaciones, para formar la coalición de huelga exigida por la ley, firmaron un pacto de unión mediante el cual representaban a más del 60 por ciento de los trabajadores interesados. Esta unión era considerada legalmente como la coalición necesaria para declarar huelgas, según las disposiciones del Código de Trabajo. El Gobierno no ha rechazado la afirmación del querellante de que la huelga fué declarada lícita por los tribunales competentes.
4. 93. Gobierno responde que, en su intervención mediatoria, consultó a los representantes de los trabajadores, sin tomar en cuenta su afiliación sindical. Por este motivo, y porque según el derecho costarricense el derecho de huelga no es un derecho sindical propiamente dicho, el Gobierno considera que la discriminación por motivos ideológicos contra las personas con las cuales se negó a tratar no constituye discriminación antisindical. Como admite que estas consideraciones ideológicas lo condujeron a considerar necesario tratar únicamente con los representantes de los trabajadores que consideraba de inspiración democrática, y como resulta de uña declaración pública del Presidente de la República que la F.O.B.A era uña organización comunista y la F.E.T.R.A.B.A no comunista y que su unión había sido un paso no feliz, la consecuencia natural de esta actitud fué que los dirigentes de los trabajadores consultados por el Gobierno durante la mediación tenían que haber sido necesariamente los dirigentes de la F.E.T.R.A.B.A y no los de la F.O.B.A.
5. 94. En estas circunstancias, el Comité llama la atención con respecto al hecho de que es un principio generalmente aceptado el de que los trabajadores tienen el derecho de elegir libremente a sus representantes y que las autoridades públicas deben abstenerse de toda intervención que tienda a limitar este derecho o a entorpecer su ejercicio legal, y también que la legislación nacional no debe poner obstáculos, o ser aplicada en forma de obstaculizar estos derechos. Cuando los representantes de los trabajadores en un conflicto deben ser elegidos por éstos, el Comité considera que el derecho de elegir libremente a esos representantes es limitado si solamente algunos de tales representantes, en razón de sus opiniones políticas, son elegidos por el Gobierno como capacitados para intervenir en actos de mediación. Cuando la legislación nacional dispone que el Gobierno debe tratar con los representantes de los trabajadores de una empresa, y en todo caso escoger aquellos con los cuales negociará, toda selección efectuada por motivos políticos que tenga por efecto eliminar de las negociaciones, incluso indirectamente, a los dirigentes de la organización más representativa de los trabajadores interesados, podría significar que las leyes son aplicadas en forma de obstaculizar el derecho de los trabajadores a escoger sus propios representantes.
6. 95. En el presente caso, el querellante sostiene, pero el Gobierno niega, que la intervención y declaraciones públicas gubernamentales fueron causa de la denuncia del pacto de unidad por una de las federaciones. Sin embargo, pareciera ser reconocido por ambas partes que la solidaridad de los trabajadores en el conflicto no se vió quebrantada.

Recomendación del Comité

1. 96. En tales condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que llame la atención del Gobierno sobre la importancia que da a los principios mencionados en el párrafo 94 y que, con esta reserva y habida cuenta del hecho de que los querellantes mismos sólo objetan la aplicación dada por el Gobierno en un caso específico y por motivos políticos a la legislación nacional, resuelva que carece ya de objeto continuar con el examen de este punto. Por lo tanto, recomienda al Consejo de Administración que resuelva que este caso no requiere un examen más detenido.