Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 70, 1963

Case No 194 (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) - Complaint date: 17-FEB-59 - Closed

1. 104. Le Comité a déjà présenté sur ce cas un certain nombre de rapports intérimaires au Conseil d'administration. A sa session d'octobre 1962, il a soumis au Conseil d'administration les recommandations contenues au paragraphe 399 de son soixante-sixième rapport, conçu en ces termes
2. 399. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) d'attirer de nouveau l'attention sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel, en cas de refus ou d'annulation de l'enregistrement d'un syndicat, les appels contre les décisions du fonctionnaire chargé de l'enregistrement d'une organisation devraient être interjetés devant les tribunaux;
   • b) de prendre note de la déclaration du gouvernement du Royaume-Uni selon laquelle le gouvernement de Singapour est pleinement conscient de l'importance qu'il y a à assurer le respect de l'article 2 de la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, et prendra les mesures appropriées dès que la situation se sera améliorée à Singapour;
   • c) d'exprimer son vif regret de voir que cette déclaration ne diffère en rien de celles qui ont été formulées précédemment à trois occasions et, partant, laisse supposer qu'aucun progrès n'a été accompli en vue de donner effet aux principes énoncés à cet égard par la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations et par le Conseil d'administration;
   • d) d'exprimer une fois encore l'espoir que des mesures seront prises sans délai en vue d'assurer la pleine application de la convention à Singapour, conformément au principe énoncé à l'alinéa a) ci-dessus;
   • e) de demander de nouveau au gouvernement du Royaume-Uni de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation dans ce domaine;
   • f) d'attirer de nouveau l'attention sur l'importance que le Conseil d'administration attache au principe selon lequel, dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou de délits de droit commun que le gouvernement considère comme étrangers à leurs activités syndicales, les personnes en question soient jugées promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante;
   • g) de prendre note de la déclaration du gouvernement selon laquelle un autre des dix-neuf syndicalistes détenus a été remis en liberté le 12 juin 1962;
   • h) d'appeler une fois de plus l'attention sur le fait que, de l'avis du Conseil d'administration, une situation par laquelle un des dix-neuf syndicalistes arrêtés à Singapour dès 1958 n'a pas encore passé en jugement, est contraire au principe énoncé à l'alinéa f) ci-dessus;
   • i) de demander de nouveau au gouvernement de lui indiquer d'urgence, compte tenu du principe rappelé plus haut, les mesures qu'il entend prendre pour faire bénéficier rapidement le syndicaliste se trouvant encore détenu d'un jugement équitable ou si sa libération prochaine est envisagée;
   • j) de prendre note du présent rapport intérimaire du Comité en ce qui concerne les allégations relatives au second retrait de l'enregistrement de la Malayan National Seamen's Union et à l'instance introduite, étant entendu que le Comité établira un nouveau rapport lorsqu'il aura reçu les observations du gouvernement à ce sujet.
3. 105. Le Conseil d'administration a approuvé le soixante-sixième rapport du Comité à sa 153ème session (novembre 1962). Les recommandations et les demandes de complément d'information contenues au paragraphe 399 dudit rapport ont été portées à l'attention du gouvernement du Royaume-Uni par lettre en date du 16 novembre 1962. Copie d'une nouvelle communication du Syndicat national des gens de mer de Malaisie, en date du 20 novembre 1962, a été transmise au gouvernement le 6 décembre 1962. Le gouvernement du Royaume-Uni a formulé de nouvelles observations dans deux lettres datées des 4 et 6 mars 1963.
4. 106. Le gouvernement du Royaume-Uni a ratifié la convention sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947 (no 84), et la convention sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 (no 98), et a déclaré que les dispositions de ces instruments étaient applicables à Singapour sans modification. Le Royaume-Uni a également ratifié la convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 (no 87), mais a réservé sa décision en ce qui concerne l'application de ses dispositions à Singapour.

A. Allégations relatives au retrait de l'enregistrement de syndicats

1. 107. Les allégations formulées à l'origine ont été analysées en détail dans les paragraphes 125 à 141 du cinquante-deuxième rapport du Comité. Ultérieurement, le Comité a examiné plus amplement certains aspects juridiques de la législation de Singapour, notamment en ce qui concerne l'annulation de l'enregistrement de syndicats. Ces questions font l'objet d'un examen approfondi aux paragraphes 460 à 469 de son cinquante-huitième rapport, aux paragraphes 165 à 176 de son soixantième rapport et aux paragraphes 29 à 31 de son soixante-quatrième rapport. Les dernières recommandations que le Comité a faites au sujet de cet aspect du cas, lors de sa session d'octobre 1962, sont celles qui figurent au paragraphe 399 a), b), c), d) et e) de son soixante-sixième rapport, mentionné au paragraphe 104 ci-dessus.
2. 108. Dans sa lettre en date du 4 mars 1963, le gouvernement du Royaume-Uni déclare que la situation à Singapour s'est améliorée et que, si cette amélioration se poursuit, il y a lieu d'espérer qu'une législation faisant porter effet à l'article 2 de la convention sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947 (no 84), sera présentée dans un avenir très prochain.
3. 109. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de mettre une fois de plus en lumière l'importance que le Conseil d'administration attache au principe selon lequel, en cas de refus ou d'annulation de l'enregistrement d'une organisation, les appels des décisions des fonctionnaires chargés de l'enregistrement des syndicats devraient être interjetés devant les tribunaux;
   • b) de prendre note de la déclaration du gouvernement du Royaume-Uni selon laquelle la situation à Singapour s'est améliorée et que, si cette amélioration se poursuit, il y a lieu d'espérer qu'une législation sera adoptée dans un avenir très prochain pour donner effet aux dispositions de l'article 2 de la convention sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947 (no 84);
   • c) d'exprimer, une fois encore, l'espoir que des mesures seront prises sans retard en vue d'assurer la pleine application de la convention à Singapour, conformément au principe énoncé à l'alinéa a) ci-dessus;
   • d) de demander au gouvernement du Royaume-Uni de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation dans ce domaine.
4. 110. Outre ces aspects juridiques de la procédure de retrait de l'enregistrement, le Comité était saisi, à sa session d'octobre 1962, de nouvelles allégations relatives à des faits concernant l'annulation de l'enregistrement du Syndicat national des gens de mer de Malaisie. Ledit syndicat avait été radié une première fois en 1958, mais il en avait appelé avec succès de cette décision, ainsi qu'il est dit au paragraphe 131 du cinquante-deuxième rapport du Comité. Dans des communications qu'il a adressées au B.I.T les 7 et 13 juin ainsi que le 7 août 1962, le président dudit syndicat a déclaré que le certificat d'enregistre ment du Syndicat avait de nouveau été annulé le 20 janvier 1960, qu'un appel interjeté sous la forme d'une requête en certiorari avait été rejeté et qu'il avait été personnellement déclaré en faillite pour non-paiement des frais de justice. Ces communications étaient accompagnées d'une documentation abondante consistant surtout en copies de documents établis durant l'action en justice. Le Comité a relevé que la procédure de certiorari à Singapour avait déjà été examinée par lui et qu'au paragraphe 182 b) de son soixantième rapport, il avait recommandé au Conseil d'administration « de noter l'admission du gouvernement de Singapour, transmise par le gouvernement du Royaume-Uni, que la procédure de certiorari suivie à Singapour ne constitue pas, à proprement parler, un véritable droit de recours devant les tribunaux ». Dans ces conditions, le Comité a prié le gouvernement de bien vouloir présenter ses observations sur les communications du président du Syndicat national des gens de mer de Malaisie, en date des 7 et 13 juin et du 7 août 1962. Une nouvelle communication de même provenance, datée du 20 novembre 1962, a été transmise au gouvernement, lequel a présenté ses observations sur les allégations dans une communication en date du 6 mars 1963.
5. 111. Pour l'essentiel, il est allégué que l'enregistrement du Syndicat a été annulé de façon irrégulière, que l'appel de cette décision d'annulation interjeté par procédure de certiorari a été rejeté à tort par les tribunaux, que l'ordonnance de faillite signifiée au président du Syndicat pour non-paiement des frais l'a été à tort et que le recours contre cette ordonnance a été écarté à tort. Une bonne partie des éléments de la plainte tend à montrer que le préposé à l'enregistrement, les ministres d'Etat, l'Assemblée législative, les tribunaux et les hommes de loi conjuguent tous leurs efforts pour que le Syndicat soit victime d'un déni de justice.
6. 112. Le gouvernement déclare que le président du Syndicat a eu amplement l'occasion de montrer pourquoi l'enregistrement ne devait pas être annulé et qu'après l'annulation, il a eu recours à plusieurs voies de droit, y compris l'introduction d'une demande en certiorari adressée à la Cour suprême, pour faire annuler la décision. Sa demande a été écartée, et il a interjeté appel auprès de la Cour d'appel, qui l'a également débouté. Dans l'un et l'autre cas, les dépens ont été mis à la charge du requérant. Ensuite, selon le gouvernement, le requérant a entamé des actions futiles et vexatoires contre l'ancien ministre du Travail et contre le préposé à l'enregistrement des syndicats. Il a également intenté des poursuites contre son propre avocat pour négligence professionnelle. Comme il n'a pas payé les frais qui avaient été mis à sa charge, il a été déclaré en faillite.
7. 113. Le gouvernement soutient que, puisque le Syndicat a cessé d'exister du fait de l'annulation de son enregistrement, la plainte de son ancien président doit être considérée comme une plainte personnelle dont le B.I.T ne doit tenir aucun compte.
8. 114. Le gouvernement a joint à sa communication copie du jugement par lequel la Cour suprême a rejeté la demande d'annulation de la radiation du Syndicat, après rejet, par le ministre, de l'appel de la décision prise par le préposé à l'enregistrement. Il semble ressortir du jugement que le préposé a agi ainsi parce que le Syndicat avait engagé des dépenses excédant de beaucoup ses recettes pendant plusieurs années et que, de 1955 à 1959, il a versé de fortes sommes, pour le logement de marins, à un hôtel réputé être la propriété d'un dirigeant du Syndicat qui, de ce fait, est devenu créancier de celui-ci et a acquis une mainmise absolue sur les fonds du Syndicat. Le préposé à l'enregistrement des syndicats a agi en vertu de l'article 15 (l) c) de l'ordonnance (modificatrice) de 1959 sur les syndicats, laquelle l'habilite à annuler l'enregistrement d'un syndicat s'il a acquis la conviction que celui-ci est utilisé à l'encontre des intérêts des travailleurs du métier, de la profession ou de la branche d'activité en cause. Le principal grief du demandeur est que le ministre lui-même n'a pas examiné l'appel ou qu'il l'a examiné insuffisamment et que la décision qu'il a prise est déraisonnable. Sur ce point, le jugement a la teneur suivante:
   • Dans un cas comme celui-ci, alors que la législature a confié à une personne la charge de prendre une décision concernant un appel, il me semble que le tribunal ne serait pas fondé à opposer son opinion de ce qui est raisonnable à celle du ministre, qui est la personne désignée par l'ordonnance. Les opinions individuelles concernant ce qui est raisonnable ou non ne s'accordent pas toujours, mais pour qu'un jugement d'un tribunal ou la décision d'une personne désignée par la loi pour se prononcer sur un point particulier puisse être contesté, il faut que le jugement ou la décision soit si évidemment déraisonnable que la conclusion s'impose irrésistiblement qu'il y a eu partialité ou erreur, ou encore étude imparfaite de la question sur le plan judiciaire. Adopter une vue plus large des fonctions d'un tribunal dans des poursuites de ce genre reviendrait en fait... à substituer l'opinion du tribunal à celle d'un autre tribunal ou de la personne dûment désignée par la loi... En ce qui concerne les faits qui nous occupent, même en admettant qu'on puisse de bonne foi différer d'opinion sur le fait qu'un syndicat se trouve « entre les mains d'un seul homme » et que cette personne exerce de la sorte une influence prépondérante sur la gestion des affaires financières et autres du syndicat, ce qui constitue un motif valable d'annulation de l'enregistrement du syndicat, je me trouve dans l'impossibilité absolue de dire que l'avis du ministre est manifestement déraisonnable. La décision relative à cette question doit être fondée non seulement sur des raisons de principe, mais aussi sur les faits de la cause. Or ces faits, selon moi, sont essentiellement de ceux que la législature a entendu soumettre à la décision du ministre. Le ministre étant parvenu à sa conclusion, il n'y a pas lieu, selon moi, que le tribunal intervienne.
9. 115. En ce qui concerne l'affirmation du gouvernement selon laquelle le Syndicat national des gens de mer de Malaisie ayant cessé d'exister du fait que son enregistrement a été révoqué, la plainte présentée par son ex-président devrait être considérée comme étant d'ordre personnel et, en tant que telle, irrecevable, le Comité a déjà indiqué qu'il ne serait pas conforme au but dans lequel a été instituée la procédure pour l'examen des plaintes relatives aux atteintes prétendument portées à l'exercice des droits syndicaux, d'admettre que la dissolution ou la prétendue dissolution d'une organisation en vertu d'une mesure gouvernementale mette fin au droit de cette organisation d'invoquer ladite procédure. Dans ces conditions, le Comité estime que la présente plainte doit être examinée quant au fond.
10. 116. Il apparaît, aux termes de la réponse du gouvernement, que M. Majid, ex-président du Syndicat national des gens de mer de Malaisie, usant des voies de droit offertes par les lois en vigueur pour faire appel de la décision annulant l'enregistrement de ce syndicat, a pu recourir, par voie de procédure de certiorari, auprès de tribunaux dont les délibérations sont manifestement entourées de toutes les garanties propres à assurer l'observation de la loi. Il n'y a pas lieu, pour le Comité, de s'arrêter plus longtemps à l'allégation selon laquelle les poursuites judiciaires exercées par ces tribunaux constitueraient un déni de justice à l'encontre de M. Majid, et il serait sans objet de poursuivre l'examen de la question de savoir si la révocation de l'enregistrement du Syndicat était ou non justifiée dans les circonstances données. D'un autre côté, le Comité souligne que le cours juridique de cette affaire illustre le fait, antérieurement reconnu par le gouvernement, que la procédure de certiorari, à Singapour, ne constitue pas un droit plein et entier d'appel aux tribunaux contre les décisions portant refus ou annulation de l'enregistrement d'un syndicat.
11. 117. Mais les dispositions de l'article 15 (l) c) de l'ordonnance (modificatrice) de 1959 relative aux syndicats (voir paragr. 114 ci-dessus) et leur application telle qu'elle ressort du jugement de la Cour suprême de Singapour appellent les observations ci-après.
12. 118. Dans le cas no 251, relatif à la Rhodésie du Sud, le Comité a été appelé à examiner une disposition en vertu de laquelle le greffier préposé à cet effet n'enregistrera pas un syndicat sans s'être assuré que certaines exigences de la loi sont respectées. Le préposé doit donc se fier à son propre jugement pour déterminer si ces conditions particulières sont observées, bien que sa décision puisse faire l'objet d'un appel devant les tribunaux. Dans les cas de ce genre, a déclaré le Comité de la liberté syndicale, citant une observation de la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations:
    • L'existence d'une procédure de recours judiciaire ne semble pas une garantie suffisante en effet, cela ne modifie pas la nature des pouvoirs conférés aux autorités chargées de l'enregistrement et les juges saisis d'un tel recours n'auraient eux-mêmes... que la possibilité de s'assurer que la législation a été correctement appliquée.
    • Dans ces conditions, le Comité a recommandé au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement du Royaume-Uni, eu égard aux observations de la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations, mentionnées ci-dessus, sur l'opportunité qu'il y a à définir clairement dans la législation les conditions précises que les syndicats doivent remplir pour pouvoir se faire enregistrer et à prescrire des critères statutaires spécifiques pour déterminer si ces conditions sont ou non remplies, et d'exprimer l'espoir qu'il sera tenu compte de ces considérations lorsque seront introduits les amendements législatifs envisagés en vue de faire que tous les appels contre des décisions de refus ou d'annulation d'enregistrement soient, sans exception, portés devant les tribunaux.
13. 119. Le présent cas offre certaines analogies avec le cas relatif à la Rhodésie du Sud. Aux termes de la loi, il suffit que le préposé à l'enregistrement des syndicats - et, le cas échéant, le ministre - ait la certitude qu'un certain état de choses existe ou pourrait exister, pour qu'il ait pouvoir de révoquer le certificat d'enregistrement d'un syndicat, après quoi, ainsi qu'il appert du jugement de la Cour suprême, le tribunal ne peut substituer sa propre appréciation à celle dudit préposé ou du ministre.
14. 120. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
    • a) de décider, pour les motifs indiqués au paragraphe 116 ci-dessus, qu'il serait sans objet de poursuivre l'examen des allégations particulières relatives à l'annulation de l'enregistrement du Syndicat national des gens de mer de Malaisie et à la procédure de faillite visant son président;
    • b) d'attirer cependant l'attention du gouvernement, eu égard aux observations de la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations mentionnées au paragraphe 118 ci-dessus, sur l'opportunité qu'il y a à définir clairement dans la législation les conditions précises que les syndicats doivent remplir pour pouvoir se faire enregistrer ou pour que le fonctionnaire chargé de l'enregistrement puisse refuser ou annuler l'enregistrement, et à prescrire des critères statutaires spécifiques pour déterminer si ces conditions sont ou non remplies;
    • c) d'exprimer l'espoir que, quand sera introduite une législation en vue de donner plein effet à l'article 2 de la convention sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947 (no 84), il sera tenu compte des considérations exposées à l'alinéa a) ci-dessus.
      • Allégations relatives à l'arrestation et à la détention de syndicalistes
    • 121. Ces allégations ont été examinées par le Comité dans ses précédents rapports sur ce cas, les dernières recommandations présentées au Conseil d'administration par le Comité à ce sujet étant celles qui sont contenues dans le paragraphe 399 f), g), h) et i) de son soixante-sixième rapport, cité au paragraphe 104 ci-dessus.
15. 122. Dans sa lettre du 4 mars 1963, le gouvernement du Royaume-Uni déclare que l'arrêt de détention visant le détenu restant doit être réexaminé en avril 1963 ou auparavant.
16. 123. En conséquence, et dans la mesure où cela concerne le syndicaliste encore détenu, le Comité renouvelle une fois encore au Conseil d'administration les recommandations qu'il avait présentées au paragraphe 399 f) et h) de son soixante-sixième rapport; il recommande également au Conseil d'administration de prendre note de la déclaration du gouvernement selon laquelle l'arrêt de détention visant le détenu devait être réexaminé en avril 1963 ou auparavant, et de demander au gouvernement d'informer le Conseil d'administration de la situation présente, en ce qui concerne ledit détenu.

Recommandation du comité

1. 124. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) d'attirer de nouveau l'attention sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel, en cas de refus ou d'annulation de l'enregistrement d'un syndicat, les appels contre les décisions du fonctionnaire chargé de l'enregistrement d'une organisation devraient être interjetés devant les tribunaux;
   • b) de prendre acte de la déclaration du gouvernement du Royaume-Uni disant que la situation à Singapour s'est améliorée et qu'il y a lieu d'espérer, si cette amélioration se poursuit, qu'une législation sera introduite en vue de donner effet, dans un proche avenir, à l'article 2 de la convention sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947 (no 84);
   • c) d'exprimer une fois encore l'espoir que des mesures seront prises sans délai en vue d'assurer la pleine application de la convention à Singapour, conformément au principe énoncé à l'alinéa a) ci-dessus;
   • d) de demander de nouveau au gouvernement du Royaume-Uni de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation dans ce domaine;
   • e) de décider, pour les raisons indiquées au paragraphe 116 ci-dessus, qu'il serait sans objet de poursuivre l'examen des allégations particulières relatives à l'annulation de l'enregistrement du Syndicat national des gens de mer de Malaisie et à la procédure de faillite visant son président;
   • f) d'attirer cependant l'attention du gouvernement, eu égard aux observations de la Commission d'experts de l'O.I.T pour l'application des conventions et recommandations, mentionnées au paragraphe 118 ci-dessus, sur l'opportunité qu'il y a à définir clairement dans la législation les conditions précises que les syndicats doivent remplir pour pouvoir se faire enregistrer ou pour que le fonctionnaire chargé de l'enregistrement puisse refuser ou annuler l'enregistrement, et à prescrire des critères statutaires spécifiques pour déterminer si ces conditions sont ou non remplies;
   • g) d'exprimer l'espoir que, quand sera introduite une législation en vue de donner plein effet à l'article 2 de la convention sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947 (no 84), il sera tenu compte des considérations exposées à l'alinéa f) ci-dessus;
   • h) d'attirer de nouveau l'attention sur l'importance que le Conseil d'administration attache au principe selon lequel, dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou de délits de droit commun que le gouvernement considère comme étrangers à leurs activités syndicales, les personnes en question soient jugées promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante;
   • i) d'appeler une fois de plus l'attention sur le fait que, de l'avis du Conseil d'administration, une situation par laquelle un des dix-neuf syndicalistes arrêtés à Singapour dès 1958 est encore détenu et n'a pas encore passé en jugement, est contraire au principe énoncé à l'alinéa h) ci-dessus;
   • j) de prendre note de la déclaration du gouvernement selon laquelle l'arrêt de détention visant le détenu devait être réexaminé, et de demander au gouvernement d'informer le Conseil d'administration de la situation présente, en ce qui concerne ledit détenu.