Definitive Report - Report No 58, 1962

Case No 220 (Argentina) - Complaint date: 29-JAN-60 - Closed

1. 8. Par une communication du 29 janvier 1960, complétée par une communication du 9 février de la même année, l'I.P.T.T a déposé devant l'O.I.T une plainte selon laquelle il aurait été porté atteinte à l'exercice des droits syndicaux en Argentine. Cette plainte a été communiquée au gouvernement argentin par une lettre du 30 mars 1960.
2. 9. A sa vingt-cinquième session (mai 1960), le Comité, en l'absence des observations sollicitées du gouvernement, a décidé d'ajourner l'examen du cas à sa session suivante, décision qui a été portée à la connaissance du gouvernement par une lettre du 31 mai 1960.
3. 10. A sa vingt-sixième session (novembre 1960), le Comité était saisi de la réponse du gouvernement du 31 octobre 1960; cette réponse lui étant cependant parvenue trop tard pour lui permettre de l'étudier comme il convient, le Comité a décidé d'ajourner à sa session suivante l'examen du cas dans son ensemble.
4. 11. A sa vingt-septième session (février 1961), le Comité, ayant pris connaissance d'une lettre du gouvernement du 9 février 1961 annonçant l'envoi d'observations complémentaires au sujet du cas, a décidé d'en ajourner l'examen en attendant d'être en possession desdites observations.
5. 12. Le gouvernement a fait parvenir les informations attendues par une communication du 22 juin 1961.
6. 13. L'Argentine a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

1. 14. Les plaignants allèguent qu'à l'occasion d'un conflit ayant opposé les travailleurs des postes aux autorités argentines, ces dernières auraient pris diverses mesures en violation de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. On reviendra ci-après sur ces allégations qui sont précisées par les plaignants; auparavant, il convient de rapporter les diverses phases du différend telles que les décrit l'organisation plaignante dans une version qui concorde d'ailleurs, dans ses grandes lignes, avec celle qu'en donne le gouvernement. On signalera au passage les précisions complémentaires apportées par les observations du gouvernement.
2. 15. A la suite de l'inflation qu'a connue l'Argentine au cours de l'année 1959 et dont les effets ont durement frappé les travailleurs, la Federación de Obreros y Empleados de Correos y Telecomunicaciones (FOECYT), qui compte 32.000 adhérents, s'appuyant sur le fait qu'au cours de l'année, l'indice du coût de la vie avait augmenté de près de 100 pour cent sans que le traitement des travailleurs des P.T.T eût été aucunement augmenté, avait entamé, en juin 1959, des négociations avec le gouvernement en vue d'un relèvement suffisant des salaires.
3. 16. Les offres faites par le gouvernement (30 pour cent d'augmentation) ayant été jugées insuffisantes par la FOECYT et impliquant en outre un accroissement de quatre heures de la durée hebdomadaire de travail, l'organisation intéressée, en signe de protestation et pour faire pression sur les autorités, organisa une « grève perlée », puis une « grève du zèle » pour aboutir, enfin, à une grève proprement dite (16 janvier 1960).
4. 17. Dans ses observations, le gouvernement déclare que par son attitude, et notamment en décrétant un arrêt du travail, la FOECYT, qui groupe des membres du personnel des services publics de l'Etat dont le droit de grève est soumis à certaines limitations, a ignoré les dispositions de la loi no 14786 sur la conciliation et l'arbitrage; de ce fait, le mouvement de grève a été considéré comme illégal.
5. 18. Prévenus par le ministre le 13 janvier 1960 des sanctions qu'ils encourraient si le travail ne reprenait pas normalement dans les quarante-huit heures, plusieurs participants au mouvement firent l'objet de mesures répressives, les postiers - selon les propres déclarations des plaignants - n'ayant tenu « aucun compte de l'ordre du gouvernement ».
6. 19. Après une intervention des sénateurs (19 janvier 1960), qui offrirent leur médiation à condition que la grève cessât, les travailleurs ont repris le travail (21 janvier 1960), et - toujours d'après les plaignants - les mesures qui avaient été prises à l'encontre de certains grévistes ont été rapportées (22-25 janvier 1960).
7. 20. Dans sa réponse du 31 octobre 1960, enfin, le gouvernement déclare que le conflit a été résolu. Du moins semble-t-il qu'un accord satisfaisant soit intervenu avec les deux seuls syndicats jouissant de la personnalité syndicale (personeria gremial), savoir l'Asociación de Telegrafistas, Radiotelegrafistas y Afines et l'Unión del Personal Civil de la Nación (section 95), cette personnalité n'étant pas reconnue à la FOECYT. Le gouvernement ajoute en terminant que, bien que la personnalité syndicale n'ait pas été reconnue à la FOECYT, les autorités publiques se sont, dans la mesure du possible, efforcées de satisfaire les revendications de cette organisation, ce que paraîtraient confirmer les longues négociations qui se sont déroulées.
8. 21. Le déroulement des faits ainsi établi, il convient d'examiner maintenant les allégations spécifiques formulées par l'I.P.T.T, selon qui les autorités argentines auraient commis de graves atteintes à la liberté syndicale. Ces allégations seront traitées ci-dessous séparément.
   • Allégations relatives à l'arrestation de travailleurs
9. 22. L'I.P.T.T allègue - en termes d'ailleurs assez vagues - qu'un « nombre indéterminé » de travailleurs des P.T.T auraient été emprisonnés « en tant que syndicalistes ». Dans sa réponse, le gouvernement affirme qu'aucun travailleur des postes et télégraphes n'a été emprisonné en raison de son affiliation syndicale. Le gouvernement ne conteste pas que des arrestations ont été opérées; il déclare, toutefois, que celles-ci ont été exclusivement motivées par des violences ou des actes attentatoires à la liberté du travail et qu'en tout état de cause, elles ont été effectuées « selon les normes légales applicables ».
10. 23. Dans les cas antérieurs où le Comité a été appelé à examiner des allégations relatives à l'arrestation de dirigeants ou de militants syndicaux, il a estimé que la seule question qui se posait consistait à savoir quel avait été le motif véritable des arrestations en question. Ce n'est que si celles-ci ont été ordonnées en raison de l'appartenance ou des activités syndicales proprement dites des intéressés que l'on peut considérer qu'il y a eu violation de la liberté syndicale.
11. 24. En l'espèce, étant donné, d'une part, l'imprécision des allégations formulées, et, d'autre part, des déclarations formelles du gouvernement, lequel affirme que l'arrestation de certains syndicalistes a eu pour origine des actes tels que des actes de violence et non pas la qualité ou les activités syndicales des personnes mises en cause ni même - si l'on se reporte aux termes de la plainte - leur participation au mouvement de grève; étant donné, enfin qu'au dire même des plaignants, toutes les personnes arrêtées ont été libérées, le Comité, tout en réaffirmant l'importance qu'il attache au principe selon lequel les pouvoirs publics doivent s'abstenir de toute intervention susceptible de limiter les droits syndicaux ou d'en entraver l'exercice légal, recommande au Conseil d'administration de décider qu'il serait pour lui sans objet de poursuivre l'examen de cet aspect du cas.
    • Allégations relatives à la révocation de participants à la grève
12. 25. Sans autrement donner de précisions, les plaignants allèguent qu'un « nombre indéterminé de travailleurs des P.T.T. » auraient été licenciés. Dans sa réponse, le gouvernement déclare qu'il n'y a pas eu de licenciement du fait du conflit et il affirme que le personnel a été réintégré dans sa totalité. Les neuf personnes qui, d'après le gouvernement, n'ont pas été réintégrées étaient des employés temporaires dont le contrat était arrivé à échéance. Le gouvernement ajoute que, sur l'insistance du syndicat, il est allé jusqu'à réintégrer un employé temporaire en dépit du fait que celui-ci se fût rendu coupable de mauvaise conduite dans le service.
13. 26. Alors que le gouvernement, dans sa réponse, affirme catégoriquement qu'aucune révocation n'a suivi le conflit et que ceux des employés permanents qui semblent avoir été temporairement suspendus ont tous été réintégrés, les plaignants ne formulent leur allégation qu'en des termes éminemment vagues, qu'aucun fait précis ni aucun nom ne viennent étayer.
14. 27. Dans ces conditions, le Comité estime que les plaignants n'ont pas apporté la preuve qu'il y ait eu, en l'occurrence, atteinte à la liberté syndicale et, pour cette raison, recommande au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
    • Allégations relatives à la suspension du paiement de traitements et à des mesures disciplinaires
15. 28. Les plaignants allèguent, en termes très généraux, que des travailleurs « révoqués » n'auraient pas touché leur traitement depuis le fer janvier 1960. Les plaignants déclarent, d'autre part, que « des mesures disciplinaires dont nous ignorons l'étendue ont été prises également contre les syndicalistes membres de la FOECYT ».
16. 29. Dans les observations qu'il présente sur cet aspect du cas, le gouvernement déclare que le salaire normal de sa catégorie n'a été refusé à aucun employé et qu'il n'a pas été non plus appliqué de mesures disciplinaires. « Le fait - ajoute-t-il - que les grévistes n'ont pas touché leur paie pour les journées où ils n'ont pas travaillé résulte de l'application stricte du décret no 10494, du 27 novembre 1958, disposition légale qui doit être respectée. »
17. 30. Le gouvernement poursuit en indiquant que les mesures de mise en disponibilité « que certains employés ont attribuées à leurs activités durant la grève » ont été prises en application de l'article 37 du Statut du personnel civil de l'administration publique nationale (décret-loi no 6666/57), en raison du nombre de leurs absences injustifiées. Le gouvernement ajoute qu'en faisant le compte des absences, les jours de grève n'ont pas été comptés.
18. 31. Aux allégations des plaignants qui - on l'a vu - sont conçues en des termes assez vagues et n'apportent aucun fait précis (nom des personnes qui auraient fait l'objet de mesures, nature de ces mesures, etc.), le gouvernement oppose des explications précises sur la nature des mesures prises et les raisons qui les ont motivées, lesquelles ne paraissent pas impliquer qu'une atteinte ait été portée en l'occurrence à la liberté syndicale.
19. 32. Dans ces conditions, le Comité estime que les plaignants n'ont pas apporté la preuve qu'il y ait eu, en l'espèce violation de la liberté syndicale et, pour cette raison, il recommande au Conseil d'administration de décider que cet aspect du cas n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.
    • Allégations relatives à des mesures prises à l'encontre de M. Bucci, secrétaire général de la FOECYT, et d'autres fonctionnaires du syndicat
20. 33. Les plaignants allèguent que M. Bucci, secrétaire général de la FOECYT, ainsi que d'autres fonctionnaires de cette organisation se seraient vu retirer par les autorités leur licence de fonctionnaire syndical. Pour justifier cette mesure - déclarent les plaignants -, on aurait affirmé que cette licence n'aurait jamais été accordée à M. Bucci. Les plaignants déclarent que cette affirmation est fausse et fournissent, à l'appui de leur assertion, le texte d'un passage du bulletin du Secrétariat des communications (no 1743), du 10 novembre 1959, d'où il ressort, en effet, que la licence de fonctionnaire syndical a été accordée à M. Bucci.
21. 34. Dans sa réponse, le gouvernement confirme l'octroi de licences à des membres de la FOECYT. Il précise toutefois que ces licences avaient été accordées « à titre de contribution à une activité syndicale constructive». Cet avantage, déclare le gouvernement, avait été concédé en marge des dispositions légales en vigueur, vu que la FOECYT ne possédait, ni ne possède, la personnalité syndicale. Ces licences constituaient donc une faveur, que les autorités n'étaient pas tenues d'accorder. La FOECYT s'étant mise hors la loi en déclarant la grève sans remplir les conditions légales préalables et en méconnaissant la nature particulière de l'activité du personnel des postes et téléphones, qui remplit un service public, il n'aurait pas été logique, devant la situation de force ainsi créée, que l'administration publique continue à accorder l'avantage dont il est question.
22. 35. Il convient ici de préciser ce qu'il faut entendre par « licence de fonctionnaire syndical ». Il semble qu'en Argentine, cette expression s'applique à l'autorisation donnée à un employé d'exercer des fonctions syndicales à plein temps tout en continuant à percevoir son salaire. Dans ses observations complémentaires du 22 juin 1961, le gouvernement cite le texte d'un décret sur la question d'où il ressort, en effet, que tout membre du personnel désigné pour assumer des fonctions de représentation professionnelle ou syndicale « sans être rétribué par l'organisation professionnelle ou syndicale, en tant que représentant d'agents de la fonction publique, pourra obtenir un congé avec traitement dans la mesure nécessaire et pour la durée de son mandat... ». Il semble ressortir en outre des explications du gouvernement que si, dans le cas des organisations jouissant de la personnalité syndicale, de telles « licences » sont accordées plus ou moins automatiquement, il n'en va pas de même dans le cas des organisations auxquelles cette personnalité n'est pas reconnue.
23. 36. Dans les observations complémentaires qu'il a fournies par sa communication du 22 juin 1961, le gouvernement présente sur ce point les précisions suivantes. « En vue de rendre possible - déclare le gouvernement - l'exercice des activités les plus importantes de la vie syndicale, notamment la conclusion de conventions collectives applicables erga omnes, la loi fixe un système pour l'octroi à une organisation syndicale du droit d'être jugée la plus représentative de la branche d'activité ou de la profession intéressée. Ce système est fondé sur la loi du plus grand nombre dont le principe même dissipe les doutes qui pourraient s'élever quant à une décision arbitraire en ce qui concerne l'octroi de ce droit à une organisation quelconque aux fins susmentionnées. Il ne fait aucun doute que l'organisation la plus représentative est celle qui accomplit le travail le plus important et le plus utile pour la défense des intérêts des travailleurs. Il est donc logique que, dans un système de pluralisme syndical comme celui de l'Argentine, où les travailleurs ont la faculté d'organiser autant de syndicats qu'ils le désirent dans chaque branche d'activité ou dans chaque profession, le droit de bénéficier d'un congé (licence) soit limité aux organisations les plus représentatives. »
24. 37. A plusieurs reprises, en effet, et notamment à propos de la discussion du projet de convention sur le droit d'organisation et de négociation collective, la Conférence a évoqué la question du caractère représentatif des syndicats, et elle a admis dans une certaine mesure la distinction opérée parfois entre les divers syndicats en présence selon leur degré de représentativité. De son côté, l'article 3, paragraphe 5, de la Constitution de l'O.I.T consacre la notion d'« organisations professionnelles les plus représentatives ».
25. 38. Ainsi, le simple fait que la législation d'un pays donné établit une distinction entre les organisations syndicales les plus représentatives et les autres organisations syndicales ne saurait, en soi, prêter à critique. Encore faut-il qu'une telle distinction n'ait pas pour conséquence d'accorder aux organisations les plus représentatives - caractère qui découle du nombre plus important de leurs affiliés - des privilèges allant au-delà d'une priorité en matière de représentation aux fins de négociations collectives, de consultation par les gouvernements, ou encore en matière de désignation de délégués auprès d'organismes internationaux. En d'autres termes, il ne faudrait pas que la distinction opérée aboutisse à priver les organisations syndicales non reconnues comme appartenant aux plus représentatives des moyens essentiels de défense des intérêts professionnels de leurs membres et du droit d'organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d'action, prévu par la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ratifiée par l'Argentine.
26. 39. Ainsi qu'il ressort des observations du gouvernement, le bénéfice de ces licences n'est pas l'apanage exclusif des organisations les plus représentatives, qui jouissent de la personnalité syndicale. Il apparaît en effet - puisque, aussi bien, la FOECYT dont il est ici question bénéficiait de cet avantage - que les licences syndicales peuvent être et sont parfois accordées à des organisations autres que les organisations reconnues comme représentatives.
27. 40. Il conviendrait, alors, que l'octroi des licences syndicales se fonde sur des critères objectifs et ne soit pas laissé à la seule discrétion des autorités. Le Comité estime, en effet, que d'une manière générale, la possibilité pour un gouvernement d'accorder un avantage à une organisation déterminée ou de le lui retirer pour en faire bénéficier une autre, par exemple, risque, même si tel n'est pas son but, de favoriser ou de défavoriser un syndicat par rapport aux autres et à constituer par là un acte de discrimination. Plus précisément, en favorisant ou en défavorisant une organisation donnée par rapport aux autres, un gouvernement pourrait influencer le choix des travailleurs en ce qui concerne l'organisation à laquelle ils entendent appartenir; or la liberté du choix des intéressés en la matière constitue un droit expressément consacré par l'article 2 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il importe donc, si un gouvernement désire accorder certains avantages à des organisations syndicales, que ces organisations soient, à cet égard, traitées sur un pied d'égalité, et le Comité a déjà eu l'occasion d'affirmer ce principe dans un cas précédent relatif aux avantages accordés à certaines organisations syndicales sous forme de locaux mis à leur disposition.
28. 41. Dans le cas présent, cependant, il ne semble pas que le retrait de la licence syndicale à M. Bucci et à d'autres membres de la FOECYT ait constitué une mesure discriminatoire. L'octroi des licences en question constituait en effet une faveur que les autorités n'étaient pas tenues d'accorder. En lançant un mouvement de grève sans tenir compte des limitations auxquelles est soumis le droit de grève du personnel des services publics de l'Etat et en ignorant, notamment, les exigences de la loi no 14786 sur la conciliation et l'arbitrage préalables, l'organisation en cause s'est mise en défaut, ce qui paraîtrait justifier, de la part des autorités, le retrait d'un avantage qu'elles lui avaient volontairement concédé et qui ne constituait en rien un droit.
29. 42. Dans ces conditions, sous réserve des observations générales contenues au paragraphe 40 ci-dessus, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider qu'il n'y a pas lieu pour lui de poursuivre plus avant l'examen de cet aspect de la plainte.
30. 43. D'autre part, les plaignants allèguent que, dans une lettre du chef de la Division administrative, datée du 23 janvier 1960, M. Bucci, secrétaire général de la FOECYT, aurait été informé de ce que le retrait de sa licence avait entraîné sa mutation au bureau « La Plata 1152 » et que, n'ayant pas déféré à cet ordre, il était invité à expliquer les motifs de son absence du service.
31. 44. L'organisation plaignante précise que, deux ans auparavant, M. Bucci avait été élu au scrutin secret par les travailleurs des P.T.T comme fonctionnaire syndical auprès du conseil de discipline de l'administration. Le conseil de discipline - déclarent les plaignants - se réunit une fois par semaine; les fonctionnaires qui en font partie sont dispensés de service et membres à plein temps du conseil. D'après les plaignants, l'administration argentine était donc dans son tort en réaffectant M. Bucci à un poste du service et « en prenant contre lui des mesures disciplinaires parce qu'il refusait d'obéir ».
32. 45. Dans sa réponse, le gouvernement déclare que les membres du conseil de discipline ne sont pas exemptés de l'obligation d'assurer leur service les jours où le conseil ne siège pas. Après le mouvement de grève, toutefois, et aussi, semble-t-il, après le dépôt de la plainte, une décision a été prise par le secrétaire d'Etat aux Communications exemptant certains représentants du personnel de l'obligation d'accomplir leurs tâches professionnelles. En vertu de cette décision - déclare le gouvernement - M. Bucci a eu la possibilité de s'acquitter de ses fonctions syndicales sans cesser de percevoir le traitement que lui attribue l'administration publique. La seule chose exigée de M. Bucci - indique le gouvernement est qu'il accomplisse ses obligations de membre du conseil de discipline. Or - dit enfin le gouvernement - malgré les absences de l'intéressé au conseil, aucune sanction disciplinaire n'a été prise contre lui.
33. 46. Il ressort des explications fournies par le gouvernement que M. Bucci a bénéficié d'une mesure générale qui lui a permis, tout en continuant à percevoir son traitement, de se consacrer entièrement à ses activités syndicales. La situation de M. Bucci paraît donc être redevenue la même que celle dont il jouissait avant que sa licence lui eût été retirée. En outre, l'intéressé paraît avoir conservé ses fonctions au sein du conseil de discipline.
34. 47. Dans ces conditions, le Comité estime que cet aspect de la plainte est devenu sans objet, et pour cette raison, recommande au Conseil d'administration de décider qu'il n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.

Recommandation du comité

1. 48. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que, pour les raisons indiquées aux paragraphes 20 à 47 ci-dessus et sous réserve des observations contenues aux paragraphes 24 et 40, la plainte de l'I.P.T.T n'appelle pas de sa part un examen plus approfondi.