Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 70, 1963

Case No 266 (Portugal) - Complaint date: 23-MAY-61 - Closed

1. 145. La queja de la C.I.O.S.L figura en una comunicación dirigida a la O.I.T el 23 de mayo de 1961. El Gobierno envió sus observaciones sobre la queja en nota de fecha 10 de octubre de 1961.
2. 146. Portugal no ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ni el Convenio sobre la protección del derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

147. Cuando el Comité examinó el caso en su reunión de mayo de 1962, sometió al Consejo de Administración las conclusiones contenidas en su 65.° informe, que fué aprobado por el Consejo de Administración el 29 de junio de 1962, al final de su 152.a reunión. Las recomendaciones del Comité, contenidas en el párrafo 88 de su 65.° informe, fueron definitivas respecto de la mayoría de los alegatos. Sin embargo, acerca de ciertos alegatos relativos a la prohibición de las huelgas y a la denegación del derecho sindical a los trabajadores indígenas en las provincias portuguesas de ultramar, el Comité sometió un informe provisional en el que figuraban ciertas conclusiones y solicitudes de mayores informaciones y observaciones que se citan más adelante. El Gobierno satisfizo esta solicitud en nota de 26 de marzo de 1963.

1. 148. El presente informe se limita a los alegatos a que se hace referencia en el párrafo anterior, siendo éstos los únicos cuyo examen todavía no se hubiera concluido.
2. Alegatos relativos a la denegación del derecho de sindicación a los trabajadores indígenas de las provincias portuguesas de ultramar
3. 149. Se alega que, si bien la legislación sindical metropolitana se aplica a las provincias de ultramar, sólo se aplica allí a los súbditos de ascendencia europea y a los assimilados. Los querellantes declaran que las cifras del censo publicadas en la edición de 1958 del Anuário Estatístico de Ultramar indican que en Angola, Mozambique y demás provincias de ultramar residen 131.022 europeos, 96.207 assimilados y 10.690.451 otras personas. Según los querellantes, el decreto núm. 39660, de 20 de mayo de 1954, no permite que la población no asimilada, o sea más del 99 por ciento de la población no europea, se afilie a sindicatos.
4. 150. El Gobierno arguye, en su comunicación de fecha 10 de octubre de 1961, que « a este respecto, su actitud ha estado completamente de acuerdo con lo dispuesto por el artículo 15 del Convenio sobre poblaciones indígenas y tribales, 1957 (núm. 107) », el cual ha ratificado, y en el que se dispone que cada Estado Miembro deberá adoptar, dentro del marco de su legislación nacional, medidas especiales para garantizar a los trabajadores pertenecientes a las poblaciones en cuestión una protección eficaz, en materia de contratación y condiciones de empleo, mientras dichos trabajadores no puedan beneficiarse de la protección que la ley concede a los trabajadores en general. El Gobierno declara, además, que el Estatuto de los Indígenas ya ha sido revocado, « hallándose actualmente la población portuguesa sometida a una misma ley política igual para todos, sin distinción de raza, de religión o de grado cultural ».
5. 151. En su reunión de mayo de 1962, el Comité observó que habiendo ratificado Portugal el Convenio en 22 de noviembre de 1960, éste no entró en vigor para ese país hasta el 22 de noviembre de 1961, de modo que hasta octubre de 1962 no se pedirá al Gobierno que someta una memoria sobre la aplicación del Convenio, en conformidad con el artículo 22 de la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo. Por consiguiente, la única información que tiene actualmente ante sí el Comité a este respecto es la declaración del Gobierno en el sentido de que la situación existente en las provincias portuguesas de ultramar concuerda con las disposiciones del artículo 15 del Convenio.
6. 152. Como el Gobierno ha declarado que el Estatuto de los Indígenas ha sido revocado, de modo que toda la población portuguesa está sujeta sin distinción a la misma ley política, el Comité consideró que la situación exacta en el momento actual no es clara. Según el decreto-ley núm. 39.660, de 20 de mayo de 1954, relativo al derecho de asociación, la Constitución de asociaciones podrá, a reserva de las condiciones establecidas en el decreto y de la aprobación de sus estatutos por las autoridades públicas, ser promovida « por todos los ciudadanos que gocen de sus derechos civiles y políticos ». Este decreto sigue vigente; el Estatuto de los Indígenas, que había sido abrogado, aparecía en el decreto-ley núm. 39.666, también de fecha 20 de mayo de 1954. Por consiguiente, parecería necesario pedir al Gobierno se sirva aclarar la situación de la población indígena con respecto al ejercicio del derecho de sindicación en la legislación y en la práctica como resultado de dicha abrogación.
7. 153. En estas circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración que pidiera al Gobierno que explicara en qué medida, como resultado de la abrogación del Estatuto de los Indígenas, las poblaciones indígenas de las provincias de ultramar gozan actualmente del derecho legal de constituir sindicatos y de afiliarse a ellos y si pueden ahora ejercer dicho derecho en la práctica.
8. 154. En su comunicación de fecha 26 de marzo de 1963, el Gobierno declara que, como resultado de la abrogación del Estatuto de los Indígenas el 6 de septiembre de 1961, la legislación social que previamente se aplicaba sólo a personas distintas de aquellas clasificadas como indígenas se aplica ahora ipso jure a todos los trabajadores en las provincias de ultramar. El Gobierno llama la atención también sobre el hecho de que los términos «indígenas» y «autóctonos» no eran sinónimos, habiéndose aplicado exclusivamente al Estatuto de los Indígenas para proteger a aquellos cuya condición jurídica implicaba una situación de responsabilidad reducida y que, en la práctica, incluso antes de su abrogación, el Estatuto no se aplicaba en el caso de muchos indígenas cuyo nivel social y cultural permitía que se les aplicara plenamente la legislación privada y pública portuguesa. El Código del Trabajo Rural de 27 de abril de 1962 se aplica en lo tocante a relaciones de empleo, sin distinción de sexo, raza, origen o condición social.
9. 155. El Gobierno declara que las disposiciones anteriores de la legislación que excluían a los indígenas de la aplicación del decreto-ley núm. 23.050, referente a los sindicatos nacionales, ya no tienen ningún sentido y que la disposición básica relativa a la libertad sindical contenida en el artículo 8, párrafo 14, de la Constitución portuguesa y las disposiciones del decreto-ley núm. 23.050, referente a los sindicatos nacionales, se encuentran ahora en vigor para todos los trabajadores en las provincias de ultramar, sea cual fuere su origen, raza o condición social. Por lo tanto, es obvio, concluye el Gobierno, que el derecho de que gozan todos los habitantes de las provincias de ultramar de constituir legalmente y afiliarse a organizaciones sindicales puede ejercerse efectivamente en la práctica.
10. 156. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de la declaración del Gobierno de que, desde la abrogación en septiembre de 1961 del decreto-ley núm. 39.666, de 20 de mayo de 1954 (el Estatuto de los Indígenas), la disposición básica referente a la libertad sindical contenida en el artículo 8, párrafo 14, de la Constitución portuguesa y las disposiciones del decreto-ley núm. 23.050 de 23 de septiembre de 1933 relativas a todos los sindicatos nacionales, rigen para todos los trabajadores en Portugal de ultramar, sin distinción de origen, raza o condición social.
11. Alegatos relativos a la prohibición de huelgas en virtud de la legislación portuguesa
12. 157. Se alega que el decreto-ley núm. 23.870, de 18 de mayo de 1934, prohíbe las huelgas y cierres patronales y prescribe penas para las personas que hayan cometido esos « delitos ». Entre octubre de 1959 y febrero de 1960, declaran los querellantes, 48 trabajadores fueron condenados por «delitos de huelga» a penas de prisión de cinco meses a cinco años, y el 7 de abril de 1961, catorce trabajadores fueron condenados a tres meses de prisión y a la suspensión de sus derechos políticos durante tres años, por haber declarado una huelga en las minas de pirita en Aljustrel, en la provincia de Alemtejo. Como esos catorce trabaja dores habían pasado ya un año en prisión, fueron puestos en libertad después de dictada la sentencia.
13. 158. El Gobierno declaró en su nota de 10 de octubre de 1961 no tener noticias de que se haya fijado orientación alguna respecto a las huelgas en los convenios sobre libertad sindical y sostuvo que la legislación portuguesa dispone de medios específicos para la solución de los conflictos de trabajo, que han sido puestos sistemáticamente en práctica. Para terminar, el Gobierno declaraba que tiene en estos momentos en estudio « la adopción de disposiciones complementarias capaces de dar garantías aún más eficaces a los trabajadores en sus reivindicaciones sociales ».
14. 159. El Comité observó en su reunión de mayo de 1962 que siempre ha aplicado el principio de que los alegatos referentes al derecho de huelga no escapan a su competencia en la medida en que afecten al ejercicio de los derechos sindicales, y ha señalado en varias ocasiones que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales. A este respecto, el Comité ha recalcado la importancia que atribuye, cuando las huelgas son prohibidas o están sujetas a restricciones, a que se establezcan garantías adecuadas para proteger los intereses de los trabajadores, privados así de un medio esencial de hacer valer sus intereses profesionales, y ha señalado que las restricciones deberían ir acompañadas de procedimientos de conciliación y arbitraje adecuados, imparciales y rápidos, en que los interesados puedan participar en todas las etapas.
15. 160. En el caso de Portugal se prohiben por completo las huelgas y los cierres patronales, por los cuales se aplican las penas previstas por el decreto-ley núm. 23.870, de 18 de mayo de 1934. De modo que quien participare en una huelga incurre en una pena de multa de 50.000 escudos o de prisión, que no excederá de doce meses. Si se considera que dicho acto ha sido cometido con fines políticos, el acusado es pasible de una pena de deportación de tres a ocho años y de una multa que no excederá de 2.000 escudos. Si la huelga tenía la finalidad de influir en las decisiones de las autoridades públicas, la pena es de prisión de dos a cuatro años. Cualquier reincidente es pasible del máximo de la pena.
16. 161. Con arreglo al decreto-ley núm. 24.363, de 15 de agosto de 1934, se han establecido tribunales del trabajo. Según ha señalado el Comité sobre Independencia de las Organizaciones de Empleadores y de Trabajadores (llamado «Comité McNair»), establecido por la O.I.T, todos los conflictos de trabajo son sometidos obligatoriamente a los tribunales del trabajo, a quienes se confían asimismo funciones de conciliación y arbitraje. Sus decisiones tienen fuerza ejecutoria para las partes y su ejecución podrá ser garantizada por las autoridades públicas, aunque cabe apelar contra las mismas ante el Tribunal Supremo Administrativo.
17. 162. El Comité observó, no obstante, que el Gobierno ha manifestado en su comunicación de 10 de octubre de 1961 que tiene en estos momentos en estudio la promulgación de disposiciones complementarias capaces de dar garantías aún más eficaces a los trabajadores. Por consiguiente, el Comité consideró que, en vez de examinar el fondo del procedimiento actual para dar solución a los conflictos en Portugal, sería preferible esperar el resultado de dicho estudio y recomendar al Consejo de Administración que señale en esta etapa a la atención del Gobierno los principios que, a su juicio, deben tenerse presentes a ese respecto.
18. 163. En estas circunstancias, el Comité recomendó al Consejo de Administración en el párrafo 81 del 65.° informe:
19. ..............................................................................................................
20. a) que tome en cuenta, con respecto al sistema de solución de conflictos previsto por la legislación portuguesa, la declaración del Gobierno de que tiene « en estos momentos en estudio la publicación de disposiciones complementarias susceptibles de dar garantías aún más eficaces a los trabajadores en sus reivindicaciones sociales;
21. b) que señale a la atención del Gobierno que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales, así como también la importancia que atribuye el Consejo de Administración al principio de que, cuando las huelgas se restringen o prohiben, deberían establecerse paralelamente procedimientos de conciliación y organismos independientes e imparciales de arbitraje;
22. c) que exprese la esperanza de que el Gobierno tenga plenamente en cuenta este principio al proceder al estudio de la situación que, según comunica, está efectuando en estos momentos con vistas a dictar disposiciones complementarias con el fin de establecer procedimientos para dar solución a los conflictos, y que pida al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración acerca de las novedades que se produzcan a este respecto.
23. 164. Como el Gobierno no había contestado a los alegatos referentes a los trabajadores condenados por « delitos de huelga » entre octubre de 1959 y febrero de 1960 y el 7 de abril de 1961 (véase el párrafo 157), el Comité recomendó al Consejo de Administración que solicitara del Gobierno el envío de sus observaciones sobre este aspecto del caso.
24. 165. En su comunicación de 26 de marzo de 1963, el Gobierno declara que la cuestión de promulgar nuevas disposiciones para salvaguardar la situación de los trabajadores (véase párrafo 158) está aún bajo examen. Fué el tema de una larga discusión en la segunda Conferencia Nacional del Trabajo de la Organización Corporativa y de Bienestar Social, en octubre de 1962, donde el consenso general de opiniones fué de que deberían crearse métodos de conciliación y arbitraje dentro de las actuales corporaciones para la solución de disputas laborales colectivas. Estas conclusiones se sometieron al Gobierno y se estudia la mejor manera de ponerlas en práctica.
25. 166. El Gobierno declara que el alegato de que 48 trabajadores fueron condenados por delito de huelga entre octubre de 1959 y febrero de 1960 falta a la verdad. Según el Gobierno, la Corte Penal de Lisboa juzgó a trece personas en ese período, absolviendo a tres y sentenciando a diez a tres meses y medio o diecinueve meses de cárcel, con la suspensión de sus derechos políticos de tres a cinco años según los casos. El Gobierno declara que se comprobó ante la Corte que todas estas personas eran miembros del partido comunista portugués, que es ilegal, y que en 1958, después de las elecciones presidenciales, habían intentado por razones políticas incitar a los trabajadores rurales e industriales a declararse en huelga, habiendo distribuido propaganda subversiva contra la seguridad del Estado y celebrado reuniones clandestinas con el mismo objeto. Por lo tanto, concluye el Gobierno, no se las condenó por haberse declarado en huelga con el fin de defender los derechos sindicales de los trabajadores.
26. 167. El Gobierno niega que los catorce mineros de Aljustrel (véase párrafo 157) estuvieran en la cárcel durante un año por haber causado huelgas en las minas, declarando que fueron arrestados el 9 de abril de 1960 y puestos en libertad el 11 de julio de 1960 hasta su juicio el 6 de abril de 1961, cuando se sentenció a cada uno de ellos a tres meses de prisión (considerados como cumplidos por el período de su detención preventiva), con la pérdida de los derechos políticos por tres años. El Gobierno agrega que los disturbios en cuestión se verificaron mientras la inspección del trabajo llevaba a cabo una encuesta sobre las quejas de los mineros.
27. 168. En cuanto a los aspectos legislativos de la cuestión que ya se consideró en su reunión de mayo de 1962, el Comité toma nota de la nueva información aportada por el Gobierno acerca del examen de las propuestas de salvaguardar más la situación de los trabajadores en relación con la solución de disputas. Por lo tanto, el Comité sigue estimando que, antes de considerar el fondo del actual procedimiento para la solución de disputas en Portugal, sería más apropiado esperar el resultado de este examen y recomendar al Consejo de Administración en esta etapa que llame nuevamente la atención del Gobierno sobre los principios que considera debieran tenerse en mente a este respecto.
28. 169. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
29. a) que tome nota, respecto de los métodos para la solución de disputas estipulados por la legislación portuguesa, de la declaración del Gobierno de que la cuestión de la promulgación de disposiciones adicionales para salvaguardar mejor la situación de los trabajadores fué tema de discusión en la segunda Conferencia Nacional del Trabajo de la Organización Corporativa y de Bienestar Social en octubre de 1962, la cual sometió ciertas conclusiones al Gobierno sobre la Constitución de métodos de conciliación y arbitraje, y que se estudian los mejores métodos para dar efecto a estas conclusiones;
30. b) que señale a la atención del Gobierno una vez más que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales, así como también la importancia que atribuye el Consejo de Administración al principio de que, cuando se restrinjan o prohiban las huelgas, deberían establecerse paralelamente procedimientos de conciliación y organismos independientes e imparciales de arbitraje;
31. c) que exprese una vez más la esperanza de que el Gobierno tenga plenamente en cuenta este principio al proceder al estudio de la situación que, según comunica, está efectuando en estos momentos con vistas a dictar disposiciones complementarias con el fin de establecer procedimientos para dar solución a los conflictos, y que pida al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración acerca de las novedades que se produzcan a este respecto.
32. 170. De la última respuesta del Gobierno se desprende que catorce trabajadores en Aljustrel, en abril de 1961, y diez trabajadores en otros lugares entre octubre de 1959 y febrero de 1960, fueron sentenciados a diferentes períodos de cárcel por delitos relacionados con las huelgas o la incitación a la huelga. En el último caso el Gobierno sostiene que la incitación a la huelga fué ocasionada por motivos políticos y relacionada también con otras actividades políticas de carácter ilegal y subversivo. En cualquier caso, los enjuiciamientos se relacionan con las disposiciones antes citadas que estipulan que todas las huelgas en Portugal son pasibles de penas. El hecho de que efectivamente estén prohibidas las huelgas es uno de los aspectos de la actual situación respecto al procedimiento para la solución de disputas en Portugal, cuyo examen, en substancia, el Comité pospuso en espera del resultado del estudio de la legislación que actualmente realiza el Gobierno. Por lo tanto, parecería apropiado recomendar al Consejo de Administración que tome nota del hecho de que el Comité ha pospuesto un examen más detenido de los alegatos relativos al enjuiciamiento por delitos de huelga hasta conocer del resultado de dicho examen.
33. 171. Sin embargo, al aceptar el procedimiento anterior, existe aún un aspecto de la cuestión sobre el cual es conveniente llamar la atención del Gobierno mientras lleva a cabo su examen de la legislación.
34. 172. En su respuesta de fecha 26 de marzo de 1963, el Gobierno declara que, en lo tocante a todas las condenas por delitos de huelga que han sido pronunciadas, las sentencias han tenido por efecto la pérdida de los derechos políticos de las personas interesadas por un periodo que va de tres a cinco años. Esto tiene una influencia especial en Portugal. En virtud de la sección 15, 1), del decreto-ley núm. 23.050 de 23 de septiembre de 1933 sobre la reorganización de los sindicatos nacionales, ninguna persona puede ser miembro de un sindicato a menos que esté en plena posesión de sus derechos políticos; en virtud de la sección 15, 3), la misma condición rige el derecho de ser elegible para formar parte de un Comité directivo de un sindicato.
35. 173. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno que en su opinión el hecho de que un trabajador que haya sido condenado por un delito, en virtud de la legislación relativa a las huelgas, pierda sus derechos políticos, con el resultado de que no podrá ser miembro de un sindicato o miembro de su Comité directivo, es incompatible con los principios generalmente aceptados de que los trabajadores, sin ninguna distinción, debieran tener el derecho de afiliarse a sindicatos de su elección, de que los sindicatos de trabajadores deberían tener el derecho de elegir a sus representantes con plena libertad y de que la legislación del país no debería menoscabar ni aplicarse de suerte que menoscabe el goce de dichos derechos.

Recomendación del Comité

1. 174. En virtud de cuanto antecede, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) respecto de los alegatos relativos a la denegación del derecho sindical a los trabajadores indígenas en las provincias portuguesas de ultramar: que tome nota de la declaración del Gobierno de que desde la abrogación, en septiembre de 1961, del decreto-ley núm. 39.666 de 20 de mayo de 1954 (el Estatuto de los Indígenas), la disposición básica relativa a la libertad sindical contenida en el artículo 8, párrafo 14, de la Constitución portuguesa y las disposiciones del decreto-ley núm. 23.050 de 23 de septiembre de 1933 relativas a los sindicatos nacionales, rigen para todos los trabajadores en Portugal de ultramar, sin distinción de origen, raza o condición social;
   • b) en lo tocante a los alegatos relativos a la prohibición de las huelgas que no escapan a la competencia del Comité, pero sólo en la medida en que afecten al ejercicio de los derechos sindicales
   • i) que tome nota, en cuanto a los métodos para la solución de disputas estipulados por la legislación portuguesa, de la declaración del Gobierno de que la cuestión de promulgar nuevas disposiciones complementarias para salvaguardar más la situación de los trabajadores fué tema de discusión de la segunda Conferencia Nacional del Trabajo de la Organización Corporativa y de Bienestar Social en octubre de 1962, la cual sometió algunas conclusiones al Gobierno sobre la Constitución de métodos de conciliación y arbitraje, y que la mejor manera de dar efecto a dichas conclusiones estaba en estudio;
   • ii) que señale a la atención del Gobierno una vez más que normalmente se reconoce a los trabajadores y a sus organizaciones el derecho de huelga como medio legítimo de defensa de sus intereses profesionales, así como también la importancia que atribuye el Consejo de Administración al principio de que, cuando se restrinjan o prohiban las huelgas, deberían establecerse paralelamente procedimientos de conciliación y organismos independientes e imparciales de arbitraje;
   • iii) que exprese una vez más la esperanza de que el Gobierno tenga plenamente en cuenta este principio al proceder al estudio de la situación que, según comunica, está efectuando en estos momentos con vistas a dictar disposiciones complementarias con el fin de establecer procedimientos para dar solución a los conflictos y que pida al Gobierno se sirva mantener informado al Consejo de Administración acerca de las novedades que se produzcan a este respecto;
   • iv) que tome nota de que el Comité ha pospuesto llevar a cabo un nuevo examen de los alegatos relativos al enjuiciamiento por delitos de huelga hasta que conozca de los resultados del examen a que se ha hecho referencia;
   • v) que, sin embargo, señale a la atención del Gobierno que en su opinión el hecho de que un trabajador que haya sido condenado por un delito en virtud de la legislación relativa a las huelgas pierda sus derechos políticos, con el resultado de que no podrá ser miembro de un sindicato o miembro de su Comité directivo, es incompatible con los principios generalmente aceptados de que los trabajadores, sin ninguna distinción, debieran tener el derecho de afiliarse a sindicatos de su elección, de que los sindicatos de trabajadores debieran tener el derecho de elegir a sus representantes con plena libertad y de que la legislación del país no debiera menoscabar ni aplicarse de suerte que menoscabe el goce de dichos derechos.