Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 70, 1963

Case No 266 (Portugal) - Complaint date: 23-MAY-61 - Closed

1. 145. La plainte de la Confédération internationale des syndicats libres (C.I.S.L) est contenue dans une communication adressée au B.I.T le 23 mai 1961. Les observations du gouvernement au sujet de la plainte sont contenues dans une communication datée du 10 octobre 1961.
2. 146. Le Portugal n'a pas ratifié la convention sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 (no 87), ni la convention sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949 (no 98).

147. Lorsqu'il a examiné le cas à sa réunion de mai 1962, le Comité a soumis au Conseil d'administration les conclusions contenues dans son soixante-cinquième rapport, qui a été approuvé par le Conseil d'administration le 29 juin 1962, à la fin de sa 152ème session. Les recommandations du Comité, contenues dans le paragraphe 88 de son soixante-cinquième rapport, sont définitives en ce qui concerne la plupart des allégations. Cependant, en ce qui concerne certaines allégations relatives à l'interdiction des grèves et au refus de reconnaître le droit d'association aux travailleurs aborigènes dans les provinces portugaises d'outre-mer, le Comité a présenté un rapport intérimaire contenant certaines conclusions et demandes de complément d'information et des observations qui sont citées ci-après. Le gouvernement a répondu à cette demande par une communication datée du 26 mars 1963.

1. 148. Le présent rapport porte uniquement sur les allégations mentionnées au paragraphe précédent, qui sont les seules dont l'examen n'est pas déjà achevé.
2. Allégations relatives au refus du droit d'association aux travailleurs aborigènes dans les provinces portugaises d'outre-mer
3. 149. Il est allégué que la législation métropolitaine sur les syndicats s'applique aux provinces d'outre-mer, mais uniquement aux personnes de descendance européenne et aux assimilados. Les plaignants déclarent que les chiffres du recensement publiés dans l'édition de 1958 de l'Anuário estatistico do Ultramar montrent qu'en Angola, au Mozambique et dans les provinces d'outre-mer, il existait 131.022 Européens, 96.207 assimilados et 10.690.451 autres habitants. Le décret no 39660, du 20 mai 1954, dispose, selon les plaignants, que les non-assimilés, c'est-à-dire plus de 99 pour cent de la population non européenne, n'ont pas le droit de s'affilier à une organisation syndicale.
4. 150. Le gouvernement soutient, dans sa communication datée du 10 octobre 1961, qu'à cet égard, « sa ligne de conduite a été tout à fait conforme aux dispositions de l'article 15 de la convention sur la protection des populations aborigènes, 1957 (no 107) convention que le Portugal a ratifiée. L'article 15 prévoit, en effet, que chaque Etat Membre devra, dans le cadre de sa législation nationale, prendre des mesures spéciales afin d'assurer aux travailleurs appartenant aux populations intéressées une protection efficace en ce qui concerne le recrutement et les conditions d'emploi, aussi longtemps que ces travailleurs ne seront pas à même de bénéficier de la protection accordée aux travailleurs en général. » Le gouvernement déclare en outre que le Statut des indigènes a été abrogé et que « la population portugaise se trouve désormais tout entière soumise à une même législation politique, cela sans distinction de race, de religion ou de tradition culturelle prédominante ».
5. 151. A sa réunion de mai 1962, le Comité a observé que, le Portugal ayant ratifié la convention le 22 novembre 1960, cet instrument n'est entré en vigueur pour ce pays que le 22 novembre 1961, si bien que le gouvernement ne sera pas appelé à présenter un rapport sur l'application de la convention, conformément à l'article 22 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, avant octobre 1962. De ce fait, la seule information dont le Comité dispose actuellement à ce sujet est la déclaration du gouvernement aux termes de laquelle la situation dans les provinces portugaises d'outre-mer répond aux dispositions de l'article 15 de la convention.
6. 152. Etant donné que le gouvernement a déclaré que, le Statut des indigènes ayant été abrogé, la population portugaise, sans distinction, se trouve désormais tout entière soumise à une même législation politique, le Comité a estimé que la situation exacte à l'heure actuelle n'était pas claire. Selon le décret no 39660, du 20 mai 1954, relatif à la liberté syndicale, « tous les citoyens jouissant de leurs droits civils et politiques » sont autorisés à constituer des associations, sous réserve des conditions énoncées dans le décret et de l'approbation des statuts par les autorités publiques. Ce décret est encore en vigueur. Le Statut des indigènes, qui a été abrogé, constituait le décret-loi no 39666, du 20 mai 1954 également. Il semble donc nécessaire de demander au gouvernement de bien vouloir clarifier la situation des populations indigènes en ce qui concerne la jouissance, depuis l'abrogation dudit décret, du droit d'organisation aux termes de la législation et dans la pratique.
7. 153. Dans ces conditions, le Comité a recommandé au Conseil d'administration de demander au gouvernement d'expliquer dans quelle mesure, à la suite de l'abrogation du Statut des indigènes, les populations indigènes des provinces d'outre-mer jouissent main tenant du droit de créer des syndicats et de s'y affilier aux termes de la législation et si elles peuvent désormais exercer ce droit dans la pratique.
8. 154. Dans sa communication datée du 26 mars 1963, le gouvernement déclare qu'à la suite de l'abrogation du Statut des indigènes le 6 septembre 1961, la législation sociale précédemment applicable seulement aux personnes autres que celles qui sont classées comme indigènes est devenue applicable ipso jure à tous les travailleurs des provinces d'outre-mer. Le gouvernement attire l'attention également sur le fait que les termes « indigènes » et « personnes indigènes » ne sont pas synonymes, le Statut des indigènes ayant été appliqué seulement en vue de protéger ceux dont le statut impliquait une situation de responsabilités réduites et que, dans la pratique, même avant son abrogation, le Statut n'était pas appliqué dans le cas de nombreuses personnes indigènes dont la culture et le niveau social permettaient d'appliquer entièrement le droit portugais public et privé. Le Code du travail rural du 27 avril 1962 s'applique aux relations de travail sans distinction de sexe, de race et d'origine ou de condition sociale.
9. 155. Le gouvernement déclare que les dispositions législatives précédentes excluant les « indigènes » de l'application du décret-loi no 23050 sur les syndicats nationaux n'ont plus de signification et que la disposition de base concernant la liberté d'association contenue à l'article 8, paragraphe 14, de la Constitution portugaise et les dispositions du décret-loi no 23050 concernant les syndicats nationaux sont maintenant en vigueur pour tous les travailleurs des provinces d'outre-mer, indépendamment de l'origine, de la race ou de la condition sociale. Il est donc évident, conclut le gouvernement, que le droit dont jouissent tous les habitants des provinces d'outre-mer de constituer légalement des syndicats et d'y adhérer peut être effectivement exercé dans la pratique.
10. 156. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de prendre note de la déclaration du gouvernement selon laquelle, depuis l'abrogation en septembre 1961 du décret-loi no 39666, du 20 mai 1954 (Statut des indigènes), la disposition de base concernant la liberté d'association contenue à l'article 8, paragraphe 14, de la Constitution portugaise et les dispositions du décret-loi no 23050, du 23 septembre 1933, sur les syndicats nationaux, sont maintenant en vigueur pour tous les travailleurs des provinces portugaises d'outre-mer indépendamment de l'origine, de la race ou de la condition sociale.
11. Allégations relatives à l'interdiction des grèves selon la législation portugaise
12. 157. Il est allégué que le décret no 23870, du 18 mai 1934, interdit les grèves et les lock-outs et prévoit les peines dont sont passibles les personnes coupables de ce « délit ». D'octobre 1959 à février 1960, déclarent les plaignants, quarante-huit travailleurs ont été condamnés pour « délit de grève » à des peines d'emprisonnement allant de cinq mois à cinq ans, tandis que, le 7 avril 1961, quatorze ouvriers ont été condamnés à trois mois de prison et à la suspension de leurs droits politiques durant trois ans pour avoir déclenché une grève dans les mines de pyrite à Aljustrel dans la province d'Alentejo; après jugement, ces quatorze ouvriers ont été relâchés; ils avaient déjà passé un an en prison.
13. 158. Le gouvernement a déclaré, dans sa communication datée du 10 octobre 1961, qu'à sa connaissance, les conventions sur la liberté syndicale ne contiennent pas de directives en matière de grève et que la législation sociale portugaise prévoit, pour le règlement des conflits du travail, des moyens pacifiques qui ont été systématiquement mis en oeuvre jusqu'ici. En conclusion, le gouvernement déclare que se trouve à l'étude « l'adoption de dispositions complémentaires qui donnent aux travailleurs des garanties plus efficaces encore, pour ce qui est de leurs revendications sociales, que celles qu'ils ont actuellement ».
14. 159. Le Comité a observé, à sa réunion de mai 1962, qu'il a toujours appliqué le principe selon lequel les allégations relatives à l'exercice du droit de grève n'échappent pas à sa compétence dans la mesure, mais seulement dans la mesure, où elles mettent en cause l'exercice des droits syndicaux, et il a noté à plusieurs reprises que le droit de grève est généralement reconnu aux travailleurs et à leurs organisations en tant que moyen légitime de défense des intérêts professionnels. A cet égard, le Comité a souligné l'importance qu'il attache, lorsque les grèves sont interdites ou sujettes à des restrictions, à ce que des garanties appropriées soient accordées pour sauvegarder pleinement les intérêts des travailleurs ainsi privés d'un moyen essentiel de défense de leurs intérêts professionnels, et a relevé que les restrictions devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'arbitrage appropriées impartiales et expéditives, aux diverses étapes desquelles les intéressés devraient pouvoir participer.
15. 160. Dans le présent cas, la situation est telle que les grèves et les lock-outs sont entièrement interdits et réprimés par le décret-loi no 23870, du 18 mai 1934. Ainsi, la participation à une grève est punie d'une amende de 50 à 1.000 escudos ou d'une peine d'emprisonnement de douze mois au plus; si l'acte est réputé avoir été commis à des fins politiques, le coupable est passible d'une peine de relégation de trois à huit ans et d'une amende de 2.000 escudos au plus. Si la grève a pour objet d'influer sur les décisions des autorités publiques, la peine applicable est celle de l'emprisonnement de deux à quatre ans. En cas de récidive, la personne qui a commis l'infraction est passible du maximum de la peine.
16. 161. Des tribunaux du travail ont été créés par le décret-loi n, 24363, du 15 août 1934. Ainsi que l'a noté le Comité de l'indépendance des organisations d'employeurs et de travailleurs (Comité Mc'Nair) créé par l'Organisation internationale du Travail, tous les différends du travail sont obligatoirement soumis à la juridiction des tribunaux du travail, qui ont des fonctions de conciliation et d'arbitrage. Leurs décisions ont force obligatoire, mais il peut être fait appel devant le Tribunal suprême administratif.
17. 162. Le Comité a constaté toutefois que le gouvernement avait déclaré, dans sa communication datée du 10 octobre 1961, que l'adoption de dispositions complémentaires en vue d'accroître les garanties accordées aux travailleurs était à l'étude. Le Comité a donc estimé qu'au lieu d'examiner quant au fond la procédure appliquée présentement pour le règlement des différends au Portugal, il serait préférable d'attendre le résultat de cette étude et de recommander au Conseil d'administration, à ce stade, d'appeler l'attention du gouvernement sur les principes qu'il faut, à son avis, avoir présents à l'esprit à ce sujet.
18. 163. Dans ces conditions, le Comité a recommandé au Conseil d'administration, au paragraphe 81 de son soixante-cinquième rapport:
19. ......................................................................................................................................................
20. a) de prendre note, en ce qui concerne les moyens de règlement des conflits prévus par la législation portugaise, de la déclaration du gouvernement selon laquelle est à l'étude « l'adoption de dispositions complémentaires qui donnent aux travailleurs des garanties plus efficaces encore, pour ce qui est de leurs revendications sociales, que celles qu'ils ont actuellement »;
21. b) d'appeler l'attention du gouvernement sur le fait que le droit de grève en tant que moyen légitime de défense de leurs intérêts professionnels est généralement reconnu aux travailleurs et à leurs organisations, et sur l'importance que le Conseil d'administration attache au principe selon lequel, lorsque les grèves sont restreintes ou interdites, ces restrictions ou interdictions devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'un système d'arbitrage indépendant et impartial;
22. c) d'exprimer l'espoir que le gouvernement tiendra pleinement compte de ce principe lors de l'examen de la situation qui, selon ses déclarations, a présentement lieu en vue d'adopter des dispositions complémentaires relatives aux moyens de règlement des conflits, et de demander au gouvernement de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant de tout fait nouveau en la matière.
23. 164. Observant que le gouvernement n'avait pas répondu aux allégations spécifiques concernant les travailleurs condamnés pour « délit de grève » entre octobre 1959 et février 1960 et le 7 avril 1961 (voir paragr. 157 ci-dessus), le Comité a recommandé au Conseil d'administration de demander au gouvernement de présenter ses observations sur cet aspect du cas.
24. 165. Dans sa communication datée du 26 mars 1963, le gouvernement déclare que l'adoption de dispositions complémentaires en vue d'accroître les garanties accordées aux travailleurs (voir paragr. 158 ci-dessus) est encore à l'étude. Cette question a été longuement discutée à la deuxième Conférence nationale du travail de l'Organisation corporative et sociale, en octobre 1962, qui s'est prononcée à une forte majorité pour l'instauration d'un système de conciliation et d'arbitrage au sein des corporations existantes pour le règlement des conflits collectifs du travail. Ces conclusions ont été soumises au gouvernement et les meilleurs moyens de leur faire porter effet sont à l'étude.
25. 166. Le gouvernement déclare que l'allégation selon laquelle quarante-huit travailleurs ont été condamnés pour délit de grève entre octobre 1959 et février 1960 est fausse. Selon le gouvernement, treize personnes ont été jugées par le Tribunal criminel de Lisbonne durant cette période, l'acquittement ayant été prononcé dans trois cas et les dix autres ayant fait l'objet de condamnations à trois mois et demi et à dix-neuf mois de prison avec suspension des droits politiques pendant trois à cinq ans. Le gouvernement déclare qu'il avait été prouvé devant le Tribunal que toutes ces personnes avaient été membres du Parti communiste portugais, qui est une organisation illicite, et qu'en 1958, après les élections présidentielles, elles avaient essayé, à des fins politiques, d'inciter les travailleurs ruraux et les travailleurs de l'industrie à faire la grève, avaient distribué de la littérature subversive mettant en danger la sécurité de l'Etat et tenu des réunions clandestines dans le même but. On voit donc, conclut le gouvernement, que ces condamnations n'ont pas sanctionné des travailleurs qui se sont mis en grève en vue de défendre les droits syndicaux des travailleurs.
26. 167. Le gouvernement nie le fait que quatorze mineurs d'Aljustrel (voir paragr. 157 ci-dessus) aient été condamnés à un an de prison pour avoir déclenché des grèves dans les mines. Il précise que ces ouvriers ont été arrêtés le 9 avril 1960 et relâchés le 11 juillet suivant jusqu'à ce qu'ils passent en jugement le 6 avril 1961, date à laquelle chacun d'eux a été condamné à trois mois de prison (couverts par la détention préventive) et privé de ses droits politiques pendant trois ans. Le gouvernement ajoute que les troubles dont il s'agit se sont produits alors que l'Inspection du travail procédait à une enquête concernant les plaintes présentées par les mineurs.
27. 168. En ce qui concerne les aspects législatifs de la question qu'il avait déjà considérés à sa réunion de mai 1962, le Comité prend note des informations complémentaires qui ont été fournies par le gouvernement en ce qui concerne l'examen de dispositions complémentaires qui donnent aux travailleurs des garanties plus efficaces en matière de règlement des conflits. Le Comité estime donc qu'au lieu d'examiner quant au fond la procédure appliquée présentement pour le règlement des différends au Portugal, il serait peut-être préférable d'attendre le résultat de cette étude et de recommander au Conseil d'administration, à ce stade, d'appeler l'attention du gouvernement sur les principes qu'il faut, à son avis, voir présents à l'esprit à ce sujet.
28. 169. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
29. a) de prendre note, en ce qui concerne les moyens de règlement des conflits prévus par la législation portugaise, de la déclaration du gouvernement selon laquelle l'adoption de dispositions complémentaires qui donnent aux travailleurs des garanties plus efficaces a fait l'objet de discussions à la deuxième Conférence nationale du travail de l'Organisation corporative et sociale, en octobre 1962, qui a soumis certaines conclusions au gouvernement concernant l'établissement d'un système de conciliation et d'arbitrage et indiquant que les moyens de faire porter effet à ses conclusions sont à l'étude;
30. b) d'appeler de nouveau l'attention du gouvernement sur le fait que le droit de grève en tant que moyen légitime de défense de leurs intérêts professionnels est généralement reconnu aux travailleurs et à leurs organisations, et sur l'importance que le Conseil d'administration attache au principe selon lequel, lorsque les grèves sont restreintes ou interdites, ces restrictions ou interdictions devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'un système d'arbitrage indépendant et impartial;
31. c) d'exprimer l'espoir que le gouvernement tiendra pleinement compte de ce principe lors de l'examen de la situation qui, selon ses déclarations, a présentement lieu en vue d'adopter des dispositions complémentaires relatives au règlement des conflits, et de demander au gouvernement de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant de tout fait nouveau en la matière.
32. 170. Il ressort clairement de la dernière réponse du gouvernement qu'à Aljustrel, en avril 1961, quatorze ouvriers et ailleurs, entre octobre 1959 et février 1960, dix ouvriers ont été condamnés à des peines d'emprisonnement pour délit de grève ou incitation à la grève. Dans ce dernier cas, le gouvernement déclare que l'incitation à la grève avait des motifs politiques et était liée à d'autres activités politiques de caractère subversif et illicite. En tout état de cause, les poursuites intentées sont en rapport avec les dispositions précitées selon lesquelles, au Portugal, toutes les grèves peuvent donner lieu à des pénalités. Le fait que les grèves sont pratiquement interdites est l'un des aspects de la situation présente en ce qui concerne la procédure de règlement des conflits au Portugal dont le Comité a remis l'étude jusqu'à ce que soit achevé l'examen de la législation auquel procède le gouvernement. Il semble donc indiqué de recommander au Conseil d'administration de prendre note du fait que le Comité a ajourné l'examen des allégations relatives à l'interdiction des grèves jusqu'à ce que soient connus les résultats de l'étude en question.
33. 171. Néanmoins, il existe un aspect de la question sur lequel il convient d'attirer l'attention du gouvernement pendant que l'examen de la législation se poursuit.
34. 172. Dans sa réponse datée du 26 mars 1963, le gouvernement déclare que dans toutes les condamnations pour délit de grève qui ont été prononcées, les sentences ont entraîné la suspension des droits politiques des intéressés pendant une durée de trois à cinq années. Cela présente au Portugal une signification particulière. Selon l'article 15 (l) du décret-loi no 23050, du 23 septembre 1933, réorganisant les syndicats nationaux, nul ne peut être membre d'un syndicat s'il ne jouit pas de ses droits politiques; selon l'article 15 (3), l'éligibilité aux fonctions syndicales est soumise à la même condition.
35. 173. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration d'appeler l'attention du gouvernement sur le point que le fait qu'un travailleur qui a été condamné pour délit selon la législation sur les grèves perd ses droits politiques, avec le résultat qu'il ne peut pas adhérer à un syndicat ou être investi d'une fonction syndicale, est incompatible avec les principes généralement acceptés que les travailleurs sans distinction aucune doivent avoir le droit d'adhérer aux organisations de leur choix, que les organisations de travailleurs doivent pouvoir élire leurs représentants en pleine liberté et que la législation nationale ne doit pas entraver ni être appliquée de manière à entraver l'exercice de ces droits.

Recommandation du comité

1. 174. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) quant aux allégations relatives au refus du droit d'association aux travailleurs aborigènes dans les provinces portugaises d'outre-mer, de prendre note de la déclaration du gouvernement que, depuis l'abrogation en septembre 1961 du décret-loi no 39666, du 20 mai 1954 (Statut des indigènes), la disposition de base concernant la liberté d'association contenue à l'article 8, paragraphe 14, de la Constitution portugaise et les dispositions du décret-loi no 23050, du 23 septembre 1933, concernant les syndicats nationaux sont maintenant en vigueur pour tous les travailleurs des provinces portugaises d'outre-mer indépendamment de toute question d'origine, de race ou de condition sociale;
   • b) en ce qui concerne les allégations relatives à l'interdiction des grèves qui n'échappent pas à la compétence du Comité, dans la mesure, mais seulement dans la mesure, où elles mettent en cause l'exercice des droits syndicaux:
   • i) de prendre note, relativement au système de règlement des conflits prévu dans la législation portugaise, de la déclaration du gouvernement selon laquelle la question de l'adoption de dispositions complémentaires en vue d'accorder aux travailleurs des garanties plus efficaces a été étudiée par la deuxième Conférence nationale du travail de l'Organisation corporative et sociale en octobre 1962, qui a soumis au gouvernement des conclusions portant sur l'adoption de moyens de conciliation et d'arbitrage et que les meilleures méthodes de faire porter effet à ces conclusions sont à l'étude;
   • ii) d'appeler de nouveau l'attention du gouvernement sur le fait que le droit de grève des travailleurs et de leurs organisations en tant que moyen légitime de défense de leurs intérêts professionnels est généralement reconnu et sur l'importance que le Conseil d'administration attache au principe selon lequel, lorsque les grèves sont restreintes ou interdites, ces restrictions ou interdictions devraient s'accompagner de procédures de conciliation et d'un système d'arbitrage indépendant et impartial;
   • iii) d'exprimer de nouveau l'espoir que le gouvernement tiendra pleinement compte de ce principe lors de l'examen de la situation qui, selon sa déclaration, est en cours en vue de l'adoption de dispositions complémentaires relatives au règlement des conflits et de demander au gouvernement de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant de tout fait nouveau en la matière;
   • iv) de prendre note de ce que le Comité a ajourné l'examen des allégations relatives aux poursuites intentées pour délit de grève jusqu'à ce que les résultats de l'étude mentionnée ci-dessus soient connus;
   • v) d'attirer néanmoins l'attention du gouvernement sur le point que la perte des droits politiques qui résulte de la condamnation d'un travailleur pour délit de grève a pour résultat que ce travailleur ne peut pas adhérer à un syndicat ni être élu à une charge syndicale et est donc incompatible avec les principes généralement acceptés que les travailleurs sans distinction aucune doivent avoir le droit d'adhérer au syndicat de leur choix, que les organisations de travailleurs doivent pouvoir élire leurs représentants en pleine liberté et que la loi nationale ne doit pas entraver ni être appliquée de manière à entraver la jouissance de ces droits