Definitive Report - Report No 74, 1964

Case No 298 (United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland) - Complaint date: 15-MAY-62 - Closed

1. 25. La plainte initiale du Congrès des syndicats africains de Rhodésie du Sud (A.T.U.C.S.R.) est contenue dans quatre communications adressées directement à l'O.I.T les 15 mai, 21 mai, 23 mai et 13 août 1962. Le gouvernement a présenté ses observations sur les trois premières de ces communications par une lettre en date du 7 août 1962.
2. 26. Ces documents se trouvaient devant le Comité lorsqu'il a examiné le cas à sa session du mois d'octobre 1962, à l'occasion de laquelle il a soumis au Conseil d'administration les conclusions qui figurent aux paragraphes 510 à 550 de son soixante-sixième rapport, lequel a été adopté par le Conseil d'administration le 8 novembre 1962, au cours de sa 153ème session.
3. 27. Dans ce rapport, le Comité soumettait au Conseil d'administration ses conclusions définitives sur certaines des allégations du cas: celles relatives aux limitations apportées par la loi de 1959 sur la conciliation dans l'industrie au droit des syndicats d'élaborer librement leurs statuts et règlements, au refus du droit de s'organiser à certaines catégories de travailleurs, aux restrictions qui seraient apportées aux réunions syndicales, et aux inspecteurs du travail. Il a soumis un rapport intérimaire en ce qui concerne les allégations relatives à l'utilisation de la loi sur le maintien de la légalité et de l'ordre public dans le but d'apporter des restrictions aux activités syndicales et les allégations relatives à la répression de la grève déclenchée le 14 mai 1962, au sujet desquelles il a invité le gouvernement à fournir des informations complémentaires.
4. 28. Depuis lors, deux nouvelles communications ont été adressées à l'O.I.T par le Congrès des syndicats africains de Rhodésie du Sud, la première consistant en la copie d'une lettre qu'il a adressée au greffier du travail le 30 septembre 1962, la seconde, en une lettre adressée au B.I.T le 13 février 1963. De son côté, la Confédération internationale des syndicats libres a déposé une plainte devant l'O.I.T le 7 décembre 1962.
5. 29. Par une communication en date du 10 mai 1963, le gouvernement du Royaume-Uni a fourni des informations complémentaires, comme il en avait été prié par le Comité, sur les allégations restant à examiner et qui sont mentionnées au paragraphe 27 ci-dessus, en même temps que ses observations sur les dernières communications reçues et dont il est fait état au paragraphe 28 ci-dessus.
6. 30. Saisi à nouveau du cas à sa session du mois de mai 1963, le Comité a soumis au Conseil d'administration les conclusions qui figurent aux paragraphes 327 à 376 de son soixante-dixième rapport, lequel a été adopté par le Conseil d'administration le 1er juin 1963, lors de sa 155ème session.
7. 31. Dans ce rapport, le Comité soumettait au Conseil d'administration ses conclusions définitives sur les allégations relatives à l'utilisation de la loi sur le maintien de la légalité et de l'ordre public ainsi que de la loi sur les organisations illégales pour restreindre la liberté syndicale. Il a soumis un rapport intérimaire en ce qui concerne les allégations relatives aux restrictions qui seraient apportées au droit de réunions syndicales, à la répression de la grève du 14 mai 1962 et à des détentions préventives, au sujet desquelles il a invité le gouvernement à fournir des informations complémentaires. Celui-ci a fourni lesdites informations par une communication en date du 22 janvier 1964. Il ne sera question dans les paragraphes qui vont suivre que des seules allégations restées en suspens.
8. 32. Le Royaume-Uni a ratifié la convention (no 84) sur le droit d'association (territoires non métropolitains), 1947, et, au nom et avec l'accord du gouvernement de la Rhodésie du Sud, a accepté sans modification les dispositions de cette convention pour la Rhodésie du Sud. Le gouvernement du Royaume-Uni a également ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de même que la convention (ne 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, mais il a réservé sa décision quant à l'application de ces conventions en Rhodésie du Sud.

A. A. Allégations des organisations plaignantes

• Allégations relatives aux restrictions qui seraient apportées au droit de réunions syndicales
  33. 33 Aux paragraphes 529 à 537 de son soixante-sixième rapport, le Comité a examiné les allégations selon lesquelles, aux termes de la loi sur le maintien de la légalité et de l'ordre public, une autorisation préalable est nécessaire pour la tenue d'une réunion, et des membres de la police assistent et interviennent à cette réunion et les autorités locales exigent des dépôts trop élevés comme caution lorsque des réunions sont tenues. Le Comité a recommandé au Conseil d'administration de décider que la partie de ces allégations qui concerne les conditions de location imposées par les autorités locales n'appelait pas un examen plus approfondi; en ce qui concerne les autres aspects de ces allégations, il a recommandé au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur le fait que la présence de fonctionnaires de la police à des réunions syndicales pouvait être considérée comme une intervention dans le droit des syndicats de tenir librement des réunions, intervention dont les autorités devraient s'abstenir.
  34. 34 Depuis lors, ainsi que le constatait le Comité dans son soixante-dixième rapport, le Congrès des syndicats africains de Rhodésie du Sud a fourni de nouvelles informations sur ces points. Dès lors, le Comité s'est posé la question de savoir si ces informations complémentaires constituaient des éléments nouveaux propres à l'inciter à rouvrir un aspect du cas qui, autrement, aurait été considéré comme clos, et à en poursuivre l'examen. Le Comité a estimé que les faits complémentaires mentionnés en ce qui concerne les conditions régissant la location des locaux pour la tenue de réunions syndicales n'ajoutaient aucun élément nouveau à ceux qui sont mentionnés au paragraphe 532 du soixante-sixième rapport du Comité, sur lesquels le Comité s'était fondé pour conclure que cet aspect de l'affaire n'appelait pas un examen plus approfondi. En conséquence, il a jugé inutile de rouvrir la question.
  35. 35 En ce qui concerne toutefois la situation relative à l'étendue des restrictions auxquelles peuvent être sujettes les réunions syndicales privées, le Comité a estimé que cette situation n'était pas claire. En effet, le Congrès maintenait que, pendant l'année 1962, ses conférences et même les réunions de son conseil général, qu'il présentait comme des réunions de membres privées, avaient été soumises à l'obligation d'obtenir une autorisation des autorités, de communiquer le nom des orateurs ainsi que l'ordre du jour de la réunion, de tolérer enfin l'installation de magnétophones dans la salle. Le gouvernement lui-même se référait sans autre commentaire aux allégations du secrétaire chargé de l'organisation des réunions selon lesquelles l'autorisation de tenir une réunion aurait été refusée parce que l'ordre du jour et les orateurs annoncés étaient susceptibles d'être changés. Ces restrictions - constatait le Comité -, si réellement elles sont appliquées aux réunions syndicales privées, sembleraient incompatibles avec le droit généralement reconnu pour les syndicats de tenir librement des réunions. Le fait que la présence de fonctionnaires de la police aux réunions syndicales - rappelait le Comité - peut aussi constituer une atteinte à ce droit a été porté par le Conseil d'administration à l'attention du gouvernement lorsque le soixante-sixième rapport du Comité a été adopté. Toutefois, relevait le Comité, le gouvernement fait état maintenant d'une nouvelle loi - loi modificatrice de 1963 sur le maintien de la légalité et de l'ordre public - et déclare que la surveillance limitée qui a été exercée pendant une période relativement courte a été supprimée; il ne précisait pas cependant la nature de la surveillance exercée.
  36. 36 Dans ces conditions, prenant en considération la nouvelle législation mentionnée par le gouvernement, le Comité a invité le gouvernement à lui faire savoir si les réunions, conférences, réunions de conseils ou de comités d'un syndicat, de caractère privé, étaient soumises à une autorisation de la police ou d'une autre autorité, si la police pouvait y assister, si leurs ordres du jour et les noms des orateurs inscrits devaient être annoncés à l'avance, de sorte qu'aucune autre question d'intérêt syndical ne puisse être ajoutée à l'ordre du jour et qu'aucune autre personne ne puisse être autorisée à parler conformément aux règlements du syndicat, si, enfin, les débats devaient être enregistrés sur magnétophone. En raison aussi de l'allusion du gouvernement au fait que la surveillance ne s'applique pas aux réunions de syndicats non enregistrés lorsque le nombre des assistants n'excède pas deux cents, le Comité, considérant que le fait que l'enregistrement, bien que présentant des avantages, n'est pas obligatoire, de sorte que des organisations authentiques peuvent préférer ne pas se faire enregistrer, a prié le gouvernement d'expliquer pourquoi une distinction était apparemment faite en ce qui concerne la liberté des réunions de ces organisations .
  37. 37 Dans les observations qu'il a présentées par sa communication en date du 22 janvier 1964, le gouvernement déclare que les autorités (en l'occurrence l'officier de police du grade le plus élevé ou le commissaire de district) ne sont pas habilitées à exiger la demande d'une autorisation préalable pour la tenue d'une réunion, leur seul pouvoir étant d'émettre des instructions pour le contrôle des réunions. Ces instructions n'ont absolument pas le caractère d'une autorisation. De fait, les autorités n'ont pas la possibilité d'interdire la tenue d'une réunion. Ces instructions, lorsqu'elles demandent que l'ordre du jour de la réunion projetée et le nom des orateurs inscrits soient notifiés, ne précisent ni n'impliquent que d'autres questions ne pourront être abordées ou que d'autres orateurs ne pourront prendre la parole.
  38. 38 Il paraît ressortir des explications données par le gouvernement que, d'une part, pour tenir une réunion, les syndicats n'ont pas l'obligation d'obtenir une autorisation préalable des autorités, d'autre part, que les instructions données par les autorités pour la tenue d'une réunion ont un caractère qui les apparente à une simple formalité puisque, aussi bien, la notification de l'ordre du jour et de la liste des orateurs n'implique pas que d'autres questions que celles inscrites ne pourront être débattues ou que des orateurs non inscrits ne pourront pas prendre part aux discussions.
  39. 39 La situation est plus contestable en ce qui concerne les réunions groupant plus de deux cents participants. A cet égard, en effet, le gouvernement déclare que les réunions syndicales privées - que le syndicat soit enregistré ou non - sont, si elles comptent un nombre d'assistants supérieur à deux cents, automatiquement classées dans la catégorie des réunions publiques, qu'elles se déroulent ou non dans un lieu public et qu'elles groupent ou non uniquement des affiliés. Dans le cas de réunions de ce genre, poursuit le gouvernement, outre la communication de l'ordre du jour et de la liste des orateurs, les instructions peuvent contenir des dispositions autorisant la police à être présente et à enregistrer les débats.
  40. 40 Ainsi que le Comité l'avait fait remarquer dans son soixante-sixième rapport, le droit des syndicats de se réunir librement dans leurs propres locaux, en dehors de toute autorisation préalable et de tout contrôle des autorités publiques, constitue un élément fondamental de la liberté syndicale.
  41. 41 Dans l'état actuel de la situation en Rhodésie du Sud telle que l'a décrite le gouvernement, lequel reconnaît non seulement que des membres de la police assistent à des réunions syndicales mais que ceux-ci enregistrent sur magnétophone tout ce qui s'y dit, le Comité affirme une fois encore, comme il l'avait déjà fait à d'autres occasions et comme l'avait fait aussi la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations, que la présence de membres de la police lors de la tenue de réunions syndicales est susceptible de constituer une « intervention » dont, aux termes de l'article 3, paragraphe 2, de la convention (no 87), « les autorités publiques doivent s'abstenir ».
  42. 42 En conséquence, le Comité recommande au Conseil d'administration d'attirer à nouveau l'attention du gouvernement sur le fait que la présence de fonctionnaires de la police lors de la tenue de réunions syndicales risque de porter atteinte à la liberté syndicale en ce qu'elle affecte le droit des travailleurs de se réunir librement en dehors de tout contrôle des autorités publiques.
  43. 43 Répondant ensuite à la demande d'explications formulée par le Comité en ce qui concerne, dans le cas de réunions tenues le dimanche et les jours de fêtes, la distinction opérée entre les réunions des organisations enregistrées et celles des réunions des organisations qui ne le sont pas (voir paragr. 36 ci-dessus), le gouvernement indique que la différence de régime vise « à encourager les organisations non enregistrées à se faire enregistrer ».
  44. 44 Il semblerait que, lorsqu'une réunion syndicale se tient le dimanche ou un jour de fête, seules les réunions convoquées par les organisations non enregistrées sont assujetties à surveillance lorsque le nombre de leurs participants dépasse deux cents.
  45. 45 Etant donné que l'enregistrement n'est pas obligatoire en Rhodésie du Sud, il apparaît qu'un tel système appelle de la part du Comité un certain nombre de remarques. Tout en reconnaissant que, dans certaines circonstances, il puisse être légitime que l'enregistrement comporte certains avantages pour un syndicat dans des domaines tels que la représentation aux fins de négociations collectives, de consultations par les gouvernements ou encore en matière de désignation de délégués auprès d'organismes internationaux, il ne faut pas, normalement, que le fait d'être enregistré implique une discrimination d'une nature telle que les organisations non enregistrées soient soumises à des mesures spéciales de surveillance policière propres à restreindre l'exercice de la liberté syndicale. Parallèlement, le Comité est conscient du fait que les mesures de contrôle policier en question sont appliquées en Rhodésie du Sud en vertu d'une législation spéciale destinée à maintenir l'ordre public dans une conjoncture de malaise politique et que certaines des restrictions originairement imposées en vertu de la loi sur le maintien de l'ordre public ont été atténuées.
  46. 46 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache aux principes énoncés ci-dessus et d'exprimer l'espoir que le gouvernement verra dans un proche avenir la possibilité de lever les restrictions imposées en ce qui concerne la tenue de réunions syndicales et la distinction opérée entre les réunions des syndicats enregistrés et celles de ceux qui ne le sont pas.
• Allégations relatives à la répression de la grève du 14 mai 1962
  47. 47 Lorsqu'il a examiné cet aspect du cas à sa session d'octobre 1962, le Comité, après avoir constaté que deux personnes avaient trouvé la mort à la suite des coups de feu tirés par la police à l'occasion de la grève du 14 mai 1962, avait souligné l'importance qu'il y avait à ce qu'il soit procédé à une enquête spéciale visant à déterminer le bien-fondé des mesures prises ainsi que les responsabilités éventuellement engagées, et avait prié le gouvernement de lui communiquer le résultat de ladite enquête.
  48. 48 Saisi à nouveau de l'affaire à sa session de mai 1963, le Comité constatait que, dans sa communication du 10 mai 1963, le gouvernement déclarait que les deux personnes en question avaient perdu la vie le 14 mai 1962 alors que la police s'efforçait de réprimer les violences qui ont marqué la grève de Salisbury. Les 6 et 27 août 1962 - déclarait le gouvernement -, les juges de première instance de Salisbury ont procédé à des enquêtes et ont rendu des verdicts de décès dus à des armes à feu. La loi de 1951 (modifiée) sur les enquêtes astreignant les juges de première instance à transmettre au procureur général (Attorney-General) tout dossier d'enquête, c'est ainsi qu'il a été procédé. Le procureur général, indiquait le gouvernement, a décidé qu'il n'y avait pas lieu à enquête pénale.
  49. 49 Dans son soixante-dixième rapport, le Comité a observé que la seule information nouvelle qui lui ait été fournie en réponse à sa demande est le fait que les enquêtes ont confirmé que les deux personnes dont il est question avaient été tuées par des armes à feu. Il semble - constatait le Comité - qu'aucune enquête préalable du caractère indiqué au paragraphe 544 de son soixante-sixième rapport n'ait eu lieu. Cependant, déclarait le Comité, comme les procès-verbaux des enquêtes mentionnées par le gouvernement peuvent être utiles au Comité non seulement pour juger lui-même des circonstances dans lesquelles les deux personnes en question ont trouvé la mort, mais aussi pour formuler ses conclusions sur la grève elle-même, le Comité avait prié le gouvernement de bien vouloir lui en envoyer copie .
  50. 50 Dans ses observations en date du 22 janvier 1964, le gouvernement, après avoir contesté une nouvelle fois que la grève ait eu le caractère d'un conflit du travail, déclare considérer comme exorbitante la demande du Comité de se voir communiquer les procès-verbaux des enquêtes effectuées, en ce qu'elle paraît mettre en doute l'intégrité et l'indépendance des magistrats de la Rhodésie du Sud. Pour cette raison, il refuse d'accéder à cette demande.
  51. 51 Le Comité tient à insister sur le fait que, lorsqu'il demande à un gouvernement de lui communiquer le résultat de procédures judiciaires, une telle demande n'implique absolument aucun jugement quant à l'intégrité et à l'indépendance du pouvoir judiciaire. L'essence même de la procédure judiciaire est que ses résultats sont connus et la conviction que l'on acquiert de son impartialité repose sur cette publicité. De plus, ainsi que le Comité l'avait fait remarquer à l'occasion d'un cas antérieur, le fait de demander que le résultat d'action judiciaire lui soit communiqué, loin de constituer une procédure extraordinaire, consiste en une pratique à laquelle le Comité recourt habituellement pour pouvoir pleinement apprécier les faits controversés évoqués dans chaque plainte. Le Comité a eu constamment pour pratique de demander aux gouvernements de bien vouloir lui communiquer des renseignements sur les actions judiciaires entreprises et sur le résultat de celles-ci; le Comité se doit d'insister une fois encore sur le fait que cette pratique lui a été dictée uniquement par le souci de formuler des conclusions en pleine connaissance de cause, ce qu'il estime ne pas pouvoir faire s'il n'est pas saisi de tous les éléments du cas.
  52. 52 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de déplorer profondément que le gouvernement n'ait pas jugé opportun de fournir les résultats des enquêtes effectuées ainsi que l'en avait prié le Comité.
• Allégations relatives à des détentions préventives
  53. 53 Dans le cadre de la présente affaire, le Comité avait eu à connaître de la détention préventive d'un certain nombre d'agents du Congrès des syndicats africains de la Rhodésie du Sud. Il a déjà présenté ses conclusions définitives sur la plupart des cas individuels qui lui avaient été soumis.
  54. 54 Deux personnes, toutefois, MM. Mswaka et Mafuka, ayant interjeté appel de la condamnation prononcée contre elles pour avoir incité les travailleurs à poursuivre une grève illégale, le Comité avait prié le gouvernement de l'informer de l'issue des appels interjetés.
  55. 55 Dans sa communication en date du 22 janvier 1964, le gouvernement indique que, le 20 mai 1963, la Haute Cour a infirmé la décision qui avait été prise en première instance et que les intéressés ne sont donc plus sous le coup d'aucune condamnation.
  56. 56 Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de noter que MM. Mswaka et Mafuka ont été libérés par la Haute Cour.

Recommandation du comité

1. 57. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne les allégations relatives aux restrictions apportées au droit de réunions syndicales:
   • i) d'attirer à nouveau l'attention du gouvernement sur le fait que la présence de fonctionnaires de la police, lors de la tenue de réunions syndicales, risque de porter atteinte à la liberté syndicale en ce qu'elle affecte le droit des travailleurs de se réunir librement en dehors de tout contrôle des autorités publiques;
   • ii) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance qu'il attache au principe selon lequel la tenue de réunions syndicales ne devrait pas, normalement, être soumise à des mesures impliquant une discrimination entre les syndicats enregistrés et ceux qui ne le sont pas;
   • iii) d'exprimer l'espoir que le gouvernement verra dans un proche avenir la possibilité de lever les restrictions mentionnées aux alinéas i) et ii) ci-dessus;
   • b) en ce qui concerne les allégations relatives à la répression de la grève du 14 mai 1962, de déplorer profondément que le gouvernement n'ait pas jugé opportun de fournir les résultats des enquêtes effectuées ainsi que le Comité l'en avait prié;
   • c) de noter, en ce qui concerne les allégations relatives à des détentions préventives, que MM. Mswaka et Mafuka ont été libérés par la Haute Cour.