Report in which the committee requests to be kept informed of development - Report No 68, 1963

Case No 313 (Benin) - Complaint date: 21-NOV-62 - Closed

1. 43. Por telegrama de 21 de noviembre de 1962, completado por carta de la misma fecha, la U.P.T.C presentó a la O.I.T una queja contra el Gobierno de Dahomey por violación de la libertad sindical. La U.P.T.C suministró además información complementaria en apoyo de su queja por comunicación de 29 de noviembre de 1962. Por su parte, la C.I.S.C presentó una queja relativa a los mismos hechos en tres comunicaciones de fechas 26 y 27 de noviembre y 10 de diciembre de 1962, respectivamente. Las comunicaciones de la U.P.T.C y de la C.I.S.C se transmitieron al Gobierno de Dahomey, que presentó sus observaciones al respecto por carta de 14 de enero de 1963.
2. 44. Por carta de 9 de diciembre de 1960, al aceptar la calidad de Miembro de la Organización Internacional del Trabajo, el Gobierno de la República de Dahomey reconoció que estaba obligado a cumplir las disposiciones del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
3. 45. El Comité advierte, además, que en las resoluciones adoptadas por la primera Conferencia Regional Africana (Lagos, diciembre de 1960), ésta tomó nota
   • con gran satisfacción de que todos los Estados africanos que han ingresado en calidad de Miembros de la O.I.T desde 1950 han reconocido hallarse ligados por las obligaciones de los convenios cuyas disposiciones habían sido previamente declaradas aplicables a sus respectivos territorios por los países encargados de su administración y relaciones internacionales,
   • y pidió
   • al Consejo de Administración de la Oficina Internacional del Trabajo que invite a los gobiernos respecto a los cuales puedan presentarse quejas al Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración para que presten su calurosa colaboración a dicho Comité, especialmente respondiendo a las solicitudes relativas a las observaciones que les hayan sido formuladas y teniendo en cuenta en todo lo posible las recomendaciones que les haga el Consejo de Administración como resultado del examen de dichas quejas.

46. Los querellantes alegan que, por decreto del Consejo de Ministros, núm. 494/PR/ MAISD de 17 de noviembre de 1962, publicado en Cotonú el 20 del mismo mes, el Gobierno disolvió la Confederación de Dahomey de Trabajadores Creyentes (C.D.T.C.).

1. 47. De la circular del Ministro de Finanzas y Trabajo de fecha 19 de noviembre de 1962, cuyo texto suministran los querellantes y que fué dirigida a « todos los ministros, prefectos, inspectores del trabajo y directores de empresas públicas y privadas », se desprende que la C.D.T.C ha sido disuelta en virtud del mencionado decreto y ha sido prohibida en todo el territorio de la República de Dahomey. La circular indica que quedan disueltos todos los sindicatos de base de la C.D.T.C y que todos los organismos en que dicha Confederación está representada dejan de tener existencia legal, que los delegados del personal elegidos de entre las listas presentadas por la C.D.T.C dejan de estar legalmente reconocidos como tales y, finalmente, que los empleadores que deben tener delegados en sus empresas podrán ponerse en relación con las « organizaciones sindicales legales » para proceder a nuevas elecciones.
2. 48. Las organizaciones querellantes declaran que el decreto de disolución de la C.D.T.C es el resultado de una actitud gubernamental cuyos efectos ya se advertían desde hacía algún tiempo. Sostienen asimismo que el Gobierno de Dahomey tiene el propósito manifiesto de imponer a los trabajadores del país una sola y única organización sindical, y que para ello se ha apartado decididamente de la neutralidad y ha tomado activamente una actitud favorable a la Unión General de Trabajadores de Dahomey (U.G.T.D.), en detrimento de la C.D.T.C a la que siempre han preferido los trabajadores.
3. 49. En su respuesta, el Gobierno reconoce haber tomado la medida de disolución que se le reprocha, calificándola no obstante de « operación de interés nacional de capital importancia », y a este propósito opina que « Dahomey, Estado independiente y soberano, es el único juez en lo que respecta a la manera más adecuada de alcanzar los fines que persigue la Organización Internacional del Trabajo... ».
4. 50. Esta última declaración exige ciertas observaciones por parte del Comité. Como se ha indicado en el párrafo 44, Dahomey, al adquirir la calidad de Miembro de la O.I.T, ha asumido las obligaciones establecidas en las disposiciones del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), disposiciones a cuyo cumplimiento está, por lo tanto, solemnemente obligado. Además, la Constitución y la práctica constitucional de la O.I.T han establecido un procedimiento de control del cumplimiento de las obligaciones internacionales asumidas por los Estados Miembros de la Organización. Por consiguiente, el Comité señala que es inexacto que un Estado que ha ratificado un convenio internacional del trabajo sea el « único juez » en lo que respecta a la manera en que debe cumplir las obligaciones que lleva consigo la ratificación de uno de estos instrumentos.
5. 51. En apoyo de su tesis, según la cual la eliminación de un elemento de división en el movimiento sindical tenía por objeto reforzar una unidad necesaria para el desarrollo del país, el Gobierno cita en sus observaciones un pasaje de la respuesta del Director General a las observaciones formuladas durante la discusión de su Memoria en la 46.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, junio de 1962), pasaje que el Gobierno considera que justifica su actitud:
6. ... ¿ no deberíamos estudiar más a fondo de lo que se ha hecho hasta ahora las condiciones de la evolución sindical en los países en vías de desarrollo, los problemas de las relaciones laborales, los problemas relativos a la organización de los trabajadores rurales y el papel que los sindicatos pueden y deben desempeñar en la promoción del progreso económico?.
7. En ese mismo discurso, el Director General declaró asimismo:
8. ... la O.I.T ha definido en normas internacionales los principios de derechos humanos indispensables para lograr los objetivos de la Organización en el mundo de hoy y en el de mañana. Estos principios de libertad sindical, abolición del trabajo forzoso y prevención de la discriminación dan renovado vigor a los propósitos de la O.I.T que figuran en el preámbulo de la Constitución y en la Declaración de Filadelfia, al fijar una norma de conducta con respecto a los problemas críticos que se plantean actualmente y se relacionan con el respeto debido a la personalidad humana y a su libertad en las relaciones sociales.
9. 52. En cuanto a la medida de disolución propiamente dicha, el Gobierno la explica por las razones siguientes: el pueblo de Dahomey, el Partido de la Unidad de Dahomey, la Asamblea Nacional y el Gobierno estiman que en la situación actual del país no se puede « asegurar el bienestar de la población y de las clases trabajadoras » sino mediante la unión completa de todas las fuerzas vivas de la nación, tanto en el plano político como en el sindical. Declara el Gobierno que « para hacer frente a la batalla del desarrollo hemos concebido el sindicalismo como un factor de desarrollo y elaborado una doctrina sindica-lista que da a las gestiones de reivindicación un contenido dinámico y progresivo ». En opinión del Gobierno, « la libertad sindical no puede tener por fundamento la anarquía; en la medida en que tiende a socavar la unidad de los trabajadores se hace incompatible con la noción de la defensa de las clases trabajadoras ».
10. 53. Agrega el Gobierno que « en nuestra sociedad, la voluntad de cooperación debe prevalecer por encima de los factores de disensión, que no podemos tolerar. Por consiguiente, toda actividad fraccionada en las circunstancias actuales no puede ser sino perjudicial... Dahomey, largo tiempo dividido por luchas intestinas, quiere realizar su unidad para por fin emprender su desarrollo económico ».
11. 54. En lo que atañe a la organización disuelta, la C.D.T.C, el Gobierno afirma que no es representativa en el sentido que se da a esta palabra en los « convenios y resoluciones internacionales », ya que no posee verdaderos efectivos sindicales en ninguna de las ramas de la economía del país, sino que reúne a algunos individuos que siembran la disensión entre las filas de los trabajadores. Declara además el Gobierno que la C.D.T.C, por estar afiliada a la Unión Panafricana de Trabajadores Creyentes y a la Federación Internacional de Sindicatos Cristianos, recibe de estas organizaciones internacionales subsidios que sirven para « mantener la discordia ». Para justificar la medida de disolución que ha tomado, el Gobierno declara finalmente: « por lo tanto, hemos estimado que la Confederación de Dahomey de Trabajadores Creyentes, por su afiliación comprometedora y antinacional a un sindicato internacional, constituye un foco nocivo para la paz social de nuestro país ».
12. 55. El Comité estima que debe examinar, desde el punto de vista de las normas internacionales aplicables en la materia, cómo han procedido las autoridades en este caso. Como admite el Gobierno, la C.D.T.C ha sido disuelta por decreto. Ahora bien, como ha recordado el Comité en muchas ocasiones, en virtud del artículo 4 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), las organizaciones de trabajadores y de empleadores no deben estar sujetas a disolución por vía administrativa. La medida tomada lo ha sido por decreto, es decir, la organización objeto de ella no ha disfrutado de todas las garantías inherentes a un procedimiento judicial regular. Por consiguiente, con dicha medida se infringe el artículo 4 del mencionado Convenio, instrumento ratificado por Dahomey y cuyas disposiciones está formalmente obligado a cumplir.
13. 56. Por otra parte, el Gobierno indica claramente en sus observaciones la línea de conducta que ha seguido en este caso y que piensa seguir en el porvenir. Efectivamente, declara que no está dispuesto a « tolerar » un movimiento sindical fraccionado en varias tendencias y que está decidido a imponer a este movimiento un carácter unitario. Como señaló el Comité ya varias veces, el artículo 2 del Convenio núm. 87 prevé que los trabajadores y los empleadores deben tener derecho a constituir las organizaciones « que estimen convenientes », así como el de afiliarse a estas organizaciones. Con esta disposición, el Convenio no toma en forma alguna posición a favor de la tesis de la unidad sindical ni de la tesis de la pluralidad sindical. No obstante, tiende a tomar en consideración, por una parte, el hecho de que en muchos países existen varias organizaciones entre las cuales tanto los trabajadores como los empleadores pueden elegir libremente para afiliarse y, por otra parte, que los trabajadores o los empleadores pueden desear crear organizaciones diferentes en los países donde no existe esa diversidad. Es decir, que si evidentemente el Convenio no ha querido hacer de la pluralidad sindical una obligación, por lo menos exige que ésta sea posible en todos los casos. De manera que toda actitud de un gobierno que se traduzca en la « imposición » de una organización sindical única está en contradicción con las disposiciones del artículo 2 del Convenio núm. 87.
14. 57. El Comité señala finalmente que el Gobierno, en su respuesta, habla de la « afiliación comprometedora y antinacional a un sindicato internacional » de la C.D.T.C para justificar la disolución de esta organización. Como el Comité ha indicado en otros casos, el derecho de las organizaciones nacionales de trabajadores a afiliarse a organizaciones profesionales internacionales está formalmente consagrado en el artículo 5 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), ratificado por Dahomey.

Recomendación del Comité

1. 58. En virtud de cuanto antecede, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) que por las razones indicadas en el párrafo 50 señale muy particularmente a la atención del Gobierno de Dahomey que habiendo Dahomey asumido las obligaciones que impone el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), está formalmente obligado a aplicar sus disposiciones;
   • b) que por las razones indicadas en los párrafos 55, 56 y 57 formule el parecer de que la disolución por decreto de una organización sindical es una medida que viola el artículo 4 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), en virtud del cual las organizaciones de trabajadores y de empleadores no deben estar sujetas a disolución por vía administrativa;
   • c) que por las razones indicadas en el párrafo 56 señale a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio de que los trabajadores y los empleadores deben tener derecho a constituir las organizaciones « que estimen convenientes », así como el de afiliarse a estas organizaciones, principio consagrado en el artículo 2 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87);
   • d) que por las razones indicadas en el párrafo 57 señale a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio de que las organizaciones nacionales de trabajadores y de empleadores deben tener derecho a afiliarse a organizaciones internacionales de trabajadores y de empleadores, principio consagrado en el artículo 5 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87);
   • e) que inste al Gobierno de Dahomey a que tome todas las medidas necesarias para que tanto su práctica como su legislación estén en armonía con todas las disposiciones del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), instrumento ratificado por Dahomey, y le pida que se sirva tener al Consejo de Administración al corriente de lo que haga a este respecto;
   • f) que señale las anteriores conclusiones a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.