Interim Report - Report No 85, 1966

Case No 335 (Peru) - Complaint date: 10-MAY-63 - Closed

1. 417. El Comité ya examinó este caso en su 39.a reunión (febrero de 1965), habiendo sometido en esa ocasión un informe provisional que figura en los párrafos 57 a 64 de su 82.° informe, aprobado por el Consejo de Administración en su 161 a reunión (marzo de 1965).
2. 418. Las quejas de la Confederación de Trabajadores del Perú (C.T.P.) están contenidas en una comunicación de 10 de mayo de 1963, otra de 21 de mayo de 1963, transmitida por el Secretario General de las Naciones Unidas, y una tercera de fecha 3 de junio de 1963. En sus reuniones de noviembre de 1963, febrero de 1964, junio de 1964 y noviembre de 1964, el Comité decidió aplazar sucesivamente el examen de este caso por hallarse esperando las observaciones del Gobierno, que fueron recibidas finalmente mediante comunicación de fecha 5 de enero de 1965. Al examinar el caso en su reunión de febrero de 1965, el Comité observó que, en su respuesta, el Gobierno no se refería a las quejas específicas de la C.T.P, sino que se remitía a las observaciones formuladas con respecto a un caso anterior, relativo a hechos distintos. Por tanto, el Comité, en el párrafo 64 de su 82.° informe, recomendó al Consejo de Administración que solicitase del Gobierno sus observaciones sobre dichas quejas específicas.
3. 419. Por comunicación de 10 de septiembre de 1965, el Gobierno envió las observaciones solicitadas.
4. 420. El Perú ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos relativos a un proyecto de enmienda del Código Penal

1. 421. En sus comunicaciones de 10 y 21 de mayo de 1963, los querellantes manifiestan rechazar un proyecto de ley que atentaría contra la libertad sindical. De acuerdo con el texto del proyecto, tal como se publicó en la prensa y copia del cual acompaña a la queja, la finalidad del mismo era introducir ciertas adiciones al Código Penal. El proyecto contempla, en uno de sus artículos, los llamados delitos contra la libertad de trabajo, imponiendo penas de prisión a los que ejerzan violencia a fin de compeler a una persona a participar en una huelga o impedirle el acceso a su lugar de trabajo, y también al empleador o empleado que ejerza coacción para obligar a otro a tomar parte en un lockout, o a abandonar o a ingresar en una organización de trabajadores o de empleadores. En otro artículo del proyecto se prevén igualmente penas de prisión para los trabajadores y funcionarios al servicio del Estado o de entidades públicas que paralicen colectivamente sus labores.
2. 422. En su comunicación de 10 de septiembre de 1965, el Gobierno manifiesta que ha desaparecido la causa de esta queja, pues el proyecto en cuestión no ha pasado de tal. En realidad, se trataba de un proyecto de decreto-ley que fué considerado durante el régimen anterior, cuando el poder ejecutivo estaba investido de facultades legislativas. El Gobierno actual promulgó la ley núm. 15.060, de 19 de junio de 1964, por la cual se creó la Comisión Elaboradora del Código de Trabajo. Agrega el Gobierno que esta Comisión está funcionando y que en sus labores se habrán de contemplar las cuestiones relativas a la libertad sindical.
3. 423. En estas condiciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que tome nota de lo manifestado por el Gobierno y que decida que carece de objeto proseguir el examen de este aspecto del caso.
   • Alegatos relativos al decreto supremo núm. 009, que reglamenta la Constitución de organizaciones sindicales
4. 424. En su comunicación de 3 de junio de 1963, la C.T.P manifiesta que numerosas disposiciones del decreto supremo núm. 009, de 3 de mayo de 1961, que fija normas para la Constitución de organizaciones sindicales, violan los principios enunciados en el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87). La organización querellante envía, junto a dicha carta, una copia del decreto y formula observaciones pormenorizadas acerca de los artículos de éste que considera violatorios de la libertad sindical. En los párrafos que siguen, el Comité analiza esta serie de alegatos, así como las observaciones respectivas formuladas por el Gobierno en su comunicación de 10 de septiembre de 1965.
   • a) Alegato relativo al derecho de no asociarse a un sindicato.
5. 425. La C.T.P manifiesta que el artículo 4 del decreto supremo núm. 009 - que dispone que nadie puede ser obligado a asociarse a un sindicato o a no formar parte de él - incorpora a la legislación peruana un principio que, alegan los querellantes, no fué aceptado por la O.I.T al elaborarse el texto del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). Agrega la C.T.P que en las dos reuniones de la Conferencia Internacional del Trabajo en las cuales se examinó la cuestión fueron rechazadas tres enmiendas presentadas por los miembros empleadores, que tenían por objeto incorporar en el artículo I del Convenio núm. 98 el principio del derecho a no sindicarse. Por esta razón, y porque el principio referido no forma parte del Convenio núm. 87, la C.T.P concluye que tampoco corresponde incluirlo en el decreto que reglamenta las disposiciones de este último Convenio, ratificado por el Perú.
6. 426. El Gobierno afirma que esta objeción es improcedente, pues el artículo 4 del decreto concuerda perfectamente con el artículo 27 de la Constitución peruana, que faculta a asociarse libremente. Expresa, además, el Gobierno que ningún artículo del Convenio núm. 87 autoriza a nadie, ni puede hacerlo, para compeler a los trabajadores a pertenecer o no a un sindicato.
7. 427. En el pasado, el Comité ha tenido que examinar cierto número de casos en que la legislación autorizaba o prohibía la puesta en práctica, mediante convenios colectivos u otros medios voluntarios, de cláusulas de seguridad sindical. En tales casos, el Comité rechazó las alegaciones hechas, basando su razonamiento en las declaraciones del informe del Comité de Relaciones de Trabajo creado por la Conferencia Internacional del Trabajo en 1949, en el sentido de que el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), no podía ser interpretado en ningún caso en el sentido de que autorizase o prohibiera las modalidades de seguridad sindical, por ser éstas materias que debían ser objeto de regulación de conformidad con la práctica nacional. Dado que la Conferencia se mostró de acuerdo con esta opinión al adoptar el informe de la Comisión, el Comité estima que la disposición del artículo 4 del decreto supremo núm. 009 citada por los querellantes no significa, en cuanto tal, una infracción del Convenio núm. 98, ratificado por el Perú, ni del Convenio núm. 87, que tampoco se refiere al problema.
8. 428. En virtud de estas consideraciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que decida que carece de objeto proseguir el examen de este aspecto del caso.
   • b) Alegato relativo a la prohibición de actividades políticas de los sindicatos.
9. 429. Alega la C.T.P que el artículo 6 del decreto - que prohíbe a los sindicatos dedicarse institucionalmente a asuntos políticos, religiosos y de índole económica con propósito de lucro - es extraño al Convenio núm. 87. El Gobierno contesta diciendo que la limitación se refiere a la política partidaria, que supone la adhesión ciega a determinadas orientaciones con desmedro del sindicato mismo, y agrega que la acción política está en relación con la estructura cultural de la sociedad. La limitación citada se funda en el conocimiento directo y pleno de la realidad peruana. Por otro lado, continúa el Gobierno, la disposición de que se trata está en armonía con la resolución de la Conferencia Internacional del Trabajo sobre la independencia del movimiento sindical, adoptada el 26 de junio de 1952. Concluye señalando que los fines políticos que suponen la adhesión partidaria atentan contra la coherencia interna de los sindicatos y perjudican la realización de los objetivos propios de éstos. Este razonamiento justificaría la prohibición contenida en el artículo 6 del decreto.
10. 430. El Comité observa que ni los querellantes ni el Gobierno basaron su argumentación en los aspectos del artículo 6 que se refieren a los asuntos religiosos y a los de « índole económica con fines de lucro ». Con relación a la actividad política de los sindicatos, la resolución sobre la independencia del movimiento sindical, adoptada en la 35.a reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (Ginebra, junio de 1952), precisa especialmente que, cuando los sindicatos emprendan una acción política o se asocien a ella, esta acción no debería ser « de tal naturaleza que comprometa la continuidad del movimiento sindical o de sus funciones sociales y económicas, cualesquiera que sean los cambios políticos que pueden sobrevenir en el país ».
11. 431. Sin embargo, el Comité recuerda a este respecto lo expresado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en 1959. Ha señalado la Comisión que una prohibición general a los sindicatos de toda actividad política puede suscitar dificultades por el hecho de que la interpretación que se de a las disposiciones respectivas en la práctica puede modificar en todo momento y reducir mucho las posibilidades de acción de las organizaciones.
12. 432. En estas condiciones, el Comité se remite al principio que ya ha sustentado en diversos casos anteriores, y en particular al examinar el caso núm. 423, relativo a Honduras, según el cual no es conveniente prohibir de modo general toda actividad política de las organizaciones profesionales, debiendo corresponder exclusivamente a las autoridades judiciales el pronunciarse sobre los abusos que pudieren cometer las organizaciones que hubieren perdido de vista su objetivo fundamental, que según los términos de la resolución sobre la independencia del movimiento sindical, adoptada por la Conferencia en 1952, es fomentar « el progreso económico y social de los trabajadores ».
13. 433. En base a estas consideraciones, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia que atribuye al principio enunciado en el párrafo 432 supra; que sugiera al Gobierno la conveniencia de estudiar las reformas que sean necesarias para dar plena vigencia a dicho principio, y que exprese la esperanza de que tales reformas se introduzcan lo antes posible, quizás al dictarse el Código de Trabajo, cuya elaboración anuncia el Gobierno.
    • c) Alegatos relativos al número mínimo de miembros de un sindicato.
14. 434. Alegan los querellantes que el artículo 7 del decreto, al exigir veinte miembros como mínimo para la Constitución o subsistencia de un sindicato de trabajadores, restringe el campo de aplicación del artículo 2 del Convenio núm. 87, según el cual los trabajadores y los empleadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes. Agrega la C.T.P que el mismo artículo del decreto limita indebidamente a un delegado la representación de los trabajadores de aquellos lugares de trabajo que cuentan con cinco trabajadores o más pero que no alcanzan el número mínimo fijado para la Constitución de un sindicato. Ambas disposiciones, además de hallarse en oposición con el Convenio, comportarían sendos retrocesos de la legislación peruana, pues el decreto supremo de 23 de marzo de 1936, que ha quedado derogado en cuanto contradecía al decreto supremo núm. 009, no exigía un número mínimo de miembros y disponía, además, que, a falta de sindicato, los trabajadores podían hacerse representar por dos delegados. Afirman los querellantes que los trabajadores empleados en establecimientos que tienen menos de veinte personas a su servicio, que son muy numerosos en el Perú, habían podido, antes de la vigencia del decreto núm. 009, constituir comités sindicales o sindicatos, que se habían afiliado a su vez a sindicatos o federaciones, como la Federación Nacional de Trabajadores en Hoteles y Ramos Similares. Bajo el nuevo régimen legal, dichos trabajadores han perdido el derecho de sindicación y sus dirigentes se han visto privados del fuero sindical, todo lo cual ha dado lugar a ciertos despidos que habrían dispuesto los empleadores.
15. 435. En relación con estos alegatos específicos, el Gobierno se limita a manifestar que el requisito de un número mínimo de miembros obedece a la necesidad de garantizar la vida sindical, porque existe en el Perú la costumbre de constituir sindicatos con juntas directivas numerosas, de diez a quince miembros, y que si se eliminase la exigencia del artículo 7, el sindicato se limitaría a su junta directiva. Por otra parte, continúa el Gobierno, el requisito legal no impide la representación de los trabajadores no afiliados a un sindicato, a los efectos de plantear reclamaciones y celebrar convenios colectivos.
16. 436. Los querellantes dicen también que el artículo 9 del decreto está en desacuerdo con el artículo 3 del Convenio. El inciso b) del artículo 9 citado establece que para ser miembro de un sindicato de trabajadores se requiere pertenecer a la empresa o a la actividad que los vincula. El Gobierno, en su respuesta, no expresa sus observaciones acerca de este punto.
17. 437. El Comité considera que, antes de pronunciarse sobre este aspecto del caso, necesita contar con ciertas informaciones complementarias por parte del Gobierno. En consecuencia, recomienda al Consejo de Administración que ruegue al Gobierno tenga a bien informar si los trabajadores de aquellos centros de trabajo que cuentan con menos de veinte miembros pueden unirse a los de otros centros de trabajo para formar un sindicato y, en caso afirmativo, con sujeción a qué condiciones.
18. 438. El Comité estima necesario examinar igualmente, con respecto a los alegatos, lo dispuesto en el artículo 11 del decreto, artículo que ha sido modificado en virtud del decreto supremo núm. 021, de 21 de diciembre de 1962, al que se refiere el Gobierno en su memoria sobre la aplicación del Convenio núm. 87. En su forma modificada, el artículo 11 exige que el sindicato se constituya con más del 50 por ciento de los obreros, si el sindicato es de obreros; más del 50 por ciento de los empleados, si el sindicato es de empleados, y más del 50 por ciento de los obreros y de los empleados, si el sindicato es mixto.
19. 439. El Comité recuerda que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, al examinar una disposición análoga en la legislación birmana, señaló que tal disposición no es compatible con el artículo 2 del Convenio, que declara que los trabajadores « sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes ». Agregó la Comisión que dicha norma legal constituye un obstáculo considerable a la creación de sindicatos susceptibles de « fomentar y defender los intereses de sus miembros » y tiene también indirectamente por resultado prohibir la creación de un nuevo sindicato cuando ya existe un sindicato en la empresa o establecimiento considerado.
20. 440. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno el criterio expresado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, que se menciona en el párrafo precedente; que sugiera al Gobierno la conveniencia de estudiar las reformas legislativas que sean necesarias para poner la legislación peruana, en este punto, en armonía con las disposiciones del Convenio núm. 87, ratificado por el Perú, y que exprese la esperanza de que tales reformas se introduzcan lo antes posible, quizás al dictarse el Código de Trabajo, cuya elaboración anuncia el Gobierno.
    • d) Alegato relativo a la calidad personal de la función de dirigente sindical.
21. 441. El artículo 10 del decreto supremo núm. 009 dispone que la calidad de miembro de un sindicato o de dirigente del mismo es estrictamente personal, y que no podrá ser transferida o delegada por ningún motivo. En su comunicación de 3 de junio de 1963, los querellantes manifiestan que esta disposición prohíbe el mandato. Como ejemplo de las dificultades que este hecho acarrea a los sindicatos, agregan que en virtud del mencionado artículo los dirigentes sindicales se verían obligados a viajar personalmente a Lima para efectuar cualquier trámite, con los gastos consiguientes y so pena de ver dilatarse indefinidamente las diligencias.
22. 442. El Comité observa que el Gobierno, en su respuesta, no formula observación alguna acerca de este alegato.
23. 443. Por tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que ruegue al Gobierno tenga a bien precisar si la disposición del artículo 10 del decreto supremo núm. 009 debe o no interpretarse en el sentido de que excluye la facultad de los dirigentes sindicales de conferir mandato a terceros para que efectúen diligencias por cuenta del sindicato.
    • e) Alegatos relativos al registro obligatorio de los sindicatos.
24. 444. Según los querellantes, el capítulo del decreto supremo núm. 009 que trata del registro de los sindicatos (artículos 11 a 19) contiene disposiciones que menoscaban las garantías del Convenio núm. 87 al establecer la obligatoriedad de dicho registro, para derivar de ello la facultad de las autoridades de trabajo (artículo 15) de denegarlo fundándose en el incumplimiento o la infracción de las disposiciones legales. Agregan que el decreto llega al extremo de exigir a este efecto la presentación de documentos legalizados por notario público o juez de paz, según el caso, o certificados por los miembros de la junta directiva bajo su responsabilidad, y consideran que el requisito del registro, tal como se deduce de las disposiciones del decreto, es en realidad de tipo legal, y no reglamentario del Convenio núm. 87, cuyos principios han sido incorporados a la legislación peruana en virtud de la ratificación. En efecto, de la lectura del artículo 11 tal como ha sido modificado por el decreto supremo núm. 021, de 21 de diciembre de 1962 (véase más arriba el párrafo 438), se desprende que la ley exige la presentación de una solicitud acompañada de los siguientes documentos: copia del acta de Constitución, con expresión del número de trabajadores, que acredite que el sindicato se ha constituído con el número exigido de miembros, la nómina completa de los asociados, y copia de los estatutos y del acta de la asamblea general en la que fueron aprobados. Estos documentos se presentarán en dos ejemplares, legalizados por notario público, o, a falta de éste, por juez de paz o certificados por los miembros de la junta directiva. El artículo 13, tal como ha sido igualmente modificado por el decreto supremo núm. 021, establece de modo detallado la forma en que ha de someterse la nómina de asociados. Esta deberá escribirse a máquina, exigiéndose consignar, en listas separadas para obreros y empleados, diversos datos personales que incluyen la nacionalidad y el número de las libretas militar y electoral, debiendo cada individuo inscribir su firma o huella digital.
25. 445. En cuanto se refiere a estos alegatos, responde el Gobierno que el registro obligatorio de los sindicatos obedece a la finalidad de conocer la existencia de los mismos para facilitar su atención por las autoridades y asignarles calidad representativa, agregando que no se trata del reconocimiento, institución derogada en el Perú, sino de un « registro estadístico ».
26. 446. El Comité observa, a este respecto, que el decreto supremo núm. 021, de 21 de diciembre de 1962, que modifica el decreto supremo núm. 009, dispone en su artículo 2 que la obligación del registro de los sindicatos da derecho de representación en las reclamaciones de trabajo ante los empleadores y las autoridades administrativas del ramo; y que es condición indispensable para que los sindicatos sean considerados en la formación de organismos o comisiones de carácter nacional o internacional, de composición bipartita o tripartita.
27. 447. En estas circunstancias, el Comité considera necesario recordar lo expresado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en 1959. La Comisión opinó que, si bien los fundadores de un sindicato tienen que observar los requisitos de publicidad u otros análogos que puedan regir de acuerdo con determinada legislación, tales requisitos no deben equivaler prácticamente a una autorización previa. La Comisión, luego de señalar que en algunos países las formalidades previstas por la ley (presentación de los estatutos, inscripción u otras medidas de publicidad) son obligatorias y en otros países son facultativas, expresó el parecer de que el carácter obligatorio o facultativo de dichas formalidades no siempre constituye un criterio suficiente para determinar si se exige o no una autorización previa. En efecto, en algunos casos, aunque el registro sea obligatorio, la autoridad competente para realizarlo carece de facultades para denegar la inscripción o, lo que en la práctica consiste en lo mismo, sólo puede negarla por vicios de forma que siempre es posible subsanar. Sin embargo, la Comisión concluyó que cuando el registro, aun siendo facultativo, confiere a las organizaciones los derechos básicos para poder « fomentar y defender los intereses » de sus miembros, el hecho de que en tales casos la autoridad encargada de la inscripción goce del derecho discrecional de denegarla conduce a una situación que apenas diferirá de aquellos otros en que se exija una autorización previa.
28. 448. Por tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia que concede al criterio de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, mencionado en el párrafo 447 que precede, y le sugiera la conveniencia de estudiar las reformas legislativas que en esta materia sean necesarias para poner la legislación peruana en armonía con las disposiciones del Convenio núm. 87, expresando la esperanza de que tales reformas se introduzcan lo antes posible, quizás al dictarse el Código de Trabajo, cuya elaboración anuncia el Gobierno.
    • f) Alegatos relativos al derecho de sindicación de los empleados públicos.
29. 449. Según la queja de la C.T.P, el artículo 28 del decreto elimina del campo de aplicación del Convenio núm. 87 a los trabajadores al servicio del Estado y de los organismos semiestatales y menoscaba, por consiguiente, el derecho de sindicación que en el Convenio se reconoce a los trabajadores sin distinción alguna. Este hecho privaría a los trabajadores mencionados de la posibilidad de hacer valer sus reivindicaciones, siendo así que muchos de ellos se encuentran sometidos a condiciones de trabajo desventajosas y otros han sido objeto de medidas perjudiciales. Los querellantes citan a este respecto las multas que se habrían impuesto a los trabajadores del Estanco de Tabaco por negarse a efectuar labores voluntarias, las « condiciones infrahumanas » en que prestarían sus servicios los trabajadores de la Compañía Administradora del Guano y de la Sal, y otros hechos.
30. 450. Manifiesta el Gobierno en su respuesta de 10 de septiembre de 1965 que los empleados públicos tienen la facultad de asociarse con fines culturales, deportivos, asistenciales y cooperativos, además de estar amparados por un régimen de protección que comprende la estabilidad, las vacaciones pagadas, las licencias, pensiones de cesantía, jubilación, montepío y seguro social. El Gobierno agrega que, por otra parte, viene adecuando la legislación peruana a las disposiciones del Convenio, y que la nueva ley núm. 15.215 (estatuto y escalafón del magisterio peruano) contempla el derecho de sindicación de este sector de la función pública.
31. 451. De la lectura del artículo 28 del decreto supremo núm. 009 surge que este último se aplica a los empleadores, obreros y empleados de la actividad privada y que los servidores sujetos a estatutos especiales estarán regidos por su propia ley. No cabría, por tanto, deducir que esta disposición, como tal, excluye a los servidores del Estado o de los organismos semiestatales del goce de los derechos y garantías enunciados en el Convenio núm. 87. El mismo Gobierno, en su respuesta, parece reconocer implícitamente su obligación, emanada de la ratificación del Convenio núm. 87, de acordar a los empleados públicos el derecho de sindicación. Ahora bien, el artículo 2 del Convenio núm. 87 dispone que los trabajadores, « sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes », y la única limitación contemplada en el mismo Convenio es la del artículo 9, que faculta al legislador nacional a determinar hasta qué punto se aplicarán a las fuerzas armadas y a la policía las garantías previstas por el Convenio.
32. 452. En estas condiciones, el Comité recalca expresamente, como lo ha hecho en otras oportunidades, la importancia que reviste para los trabajadores al servicio del Estado el derecho de constituir sindicatos y de registrarlos, a fin de que puedan funcionar legalmente, y recomienda al Consejo de Administración que señale este principio a la atención del Gobierno y ruegue a este último que le mantenga informado de los progresos que se realicen a fin de dar plena vigencia a este principio.
    • g) Alegatos relativos a los requisitos para la Constitución de federaciones y confederaciones.
33. 453. La C.T.P afirma que diversas disposiciones contenidas en el capítulo que el decreto supremo consagra a las organizaciones de grado superior (artículos 22 a 27) restringen el derecho que tienen las organizaciones de trabajadores, según el artículo 5 del Convenio núm. 87, de constituir federaciones y confederaciones con idénticas garantías que las previstas para las organizaciones de base en los artículos 2 y 3 del Convenio. Según los querellantes, al exigirse cinco sindicatos para constituir una federación y diez federaciones, para constituir una confederación no sólo se viola el Convenio, sino también se hace caso omiso de la realidad peruana, pues en el país funcionan las llamadas uniones sindicales, que comprenden organizaciones sindicales de trabajadores de una misma circunscripción política o zona geográfica, sin que ello excluya que las organizaciones de base puedan ligarse, dentro de una industria, para formar la federación respectiva. Así, por acuerdo de los congresos de la C.T.P, forman parte de la organización sindical del Perú las uniones provinciales, departamentales y regionales, además de la Central Sindical de Empleados Particulares y las federaciones de industria, constituídas estas últimas, a menudo, por los comités sindicales de los pequeños establecimientos o centros artesanales. Estas federaciones de industria son, en muchos casos, verdaderos sindicatos de oficio constituídos por trabajadores del mismo gremio que laboran en diversos centros de trabajo.
34. 454. En su ya mencionada respuesta de 10 de septiembre de 1965, el Gobierno manifiesta que la disposición contenida en el artículo 23 del decreto, sobre el número de sindicatos o federaciones que se requiere para formar organizaciones de grado superior, obedece a que se toma en cuenta el número medio de organizaciones existentes por cada rama de actividad. El Gobierno afirma también que durante el actual régimen de gobierno constitucional no se han adoptado medidas que afecten las actividades de las uniones sindicales existentes, y se remite a lo que ha expresado acerca de la promulgación de la ley núm. 15.060, de 19 de junio de 1964, que crea la Comisión Elaboradora del Código de Trabajo.
35. 455. El Comité toma en cuenta que el artículo 23 del decreto supremo núm. 009 ha sido igualmente modificado por el decreto supremo núm. 021 (véase párrafo 438 supra). Aun en su forma enmendada, la disposición del artículo 23 citado, que exige la unión de no menos de cinco sindicatos del mismo tipo de actividad para formar una federación y no menos de diez federaciones para formar una confederación, es contraria a las normas de los artículos 5 y 6 del Convenio, que establecen que « las organizaciones de trabajadores y de empleadores tienen el derecho de constituir federaciones y confederaciones » y que a la Constitución de estas organizaciones de grado superior se aplican las mismas garantías previstas para las organizaciones de primer grado en el artículo 2 del Convenio. En el caso presente cabe señalar, especialmente, que el artículo 23 del decreto supremo parecería impedir, como sostienen los querellantes, la formación de organizaciones de grado superior que reúnan a sindicatos o federaciones de diferentes actividades que funcionan en la misma localidad o región.
36. 456. Por tanto, el Comité recomienda al Consejo de Administración que señale a la atención del Gobierno la importancia que debe atribuirse a las normas contenidas en los artículos 5 y 6 del Convenio núm. 87, con las cuales está en contradicción el artículo 23 del decreto supremo núm. 009; que sugiera al Gobierno la conveniencia de estudiar las reformas legislativas que sean necesarias para eliminar dicha contradicción, y que exprese la esperanza de que tales reformas se introduzcan lo antes posible, quizá al dictarse el Código de Trabajo cuya elaboración anuncia el Gobierno.
    • h) Alegatos relativos al despido de dirigentes sindicales.
37. 457. La C.T.P alega que, como consecuencia de haberse dictado el decreto supremo núm. 009, los dirigentes de las organizaciones sindicales que ya existían, pero que no llenan los requisitos de dicho decreto, han quedado privados del fuero sindical y están siendo despedidos.
38. 458. En su respuesta, el Gobierno no se refiere específicamente a los despidos alegados.
39. 459. En estas circunstancias, el Comité recomienda al Consejo de Administración que solicite del Gobierno el envío, a la brevedad posible, de sus observaciones acerca de los despidos alegados, que podrían constituir violaciones a lo dispuesto en el artículo 1 del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), ratificado por el Perú.

Recomendación del Comité

1. 460. Con respecto al caso en su conjunto, el Comité recomienda al Consejo de Administración:
   • a) en lo que se refiere a los alegatos relativos a un proyecto de enmienda del Código Penal que tome nota de lo manifestado por el Gobierno, en el sentido de que ya no existe la intención de promulgar dicho proyecto, y que decida que carece de objeto proseguir el examen de este aspecto del caso;
   • b) en lo que se refiere al alegato sobre el derecho de no asociarse a un sindicato (artículo 4 del decreto supremo núm. 009), que decida, por los motivos expresados en el párrafo 427 que precede, que carece de objeto proseguir el examen de este aspecto del caso;
   • c) en lo que se refiere a determinados alegatos relativos a las disposiciones del decreto supremo núm. 009, que señale a la atención del Gobierno:
   • i) la importancia que reviste para los trabajadores al servicio del Estado el derecho de constituir sindicatos, principio éste que surge del artículo 2 del Convenio núm. 87, ratificado por el Perú, según el cual los trabajadores, sin ninguna distinción y sin autorización previa, tienen el derecho de constituir las organizaciones que estimen convenientes;
   • ii) la importancia que atribuye al principio según el cual no es conveniente prohibir de modo general toda actividad política de las organizaciones profesionales, debiendo corresponder exclusivamente a las autoridades judiciales el pronunciarse sobre los abusos que pudieren cometer las organizaciones que hubieren perdido de vista su objetivo fundamental, que, según los términos de la resolución sobre la independencia del movimiento sindical, adoptada por la Conferencia en 1962, es fomentar « el progreso económico y social de los trabajadores »;
   • iii) la importancia que atribuye al criterio expresado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, según el cual, si bien los fundadores de un sindicato tienen que observar los requisitos de publicidad u otros análogos que establezca la legislación, tales requisitos no deben equivaler prácticamente a una autorización previa; y según el cual, cuando el registro confiere a las organizaciones los derechos básicos para poder fomentar y defender los intereses de sus miembros, el hecho de que el registro pueda ser denegado discrecionalmente por la autoridad conduce a una situación que apenas diferirá del caso en que se exige una autorización previa;
   • iv) la importancia que debe atribuirse a las normas contenidas en los artículos 5 y 6 del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), normas con las cuales está en contradicción el artículo 23 del decreto supremo núm. 009, tal como ha sido modificado por el decreto supremo núm. 021, que exige un número mínimo de sindicatos y federaciones para constituir organizaciones de grado superior e impide la Constitución de federaciones y confederaciones en que pudieran unirse los sindicatos o federaciones de diferentes actividades en una localidad o región determinada;
   • v) la importancia que atribuye al criterio expresado por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones al examinar una disposición análoga a la del artículo 11 del decreto supremo núm. 009, que dispone que no podrá existir un sindicato a menos que reúna a más de 50 por ciento de los trabajadores respectivos; según dicho criterio, tal disposición no es compatible con el artículo 2 del Convenio núm. 87, constituye un obstáculo considerable a la creación de sindicatos y tiene indirectamente por resultado prohibir la creación de un nuevo sindicato cuando ya existe un sindicato en la empresa o establecimiento considerado;
   • vi) la conveniencia de estudiar las reformas legislativas que sean necesarias para armonizar a la brevedad posible la legislación peruana con los principios y consideraciones expresados en los puntos i) a v) de este apartado;
   • d) en cuanto a los alegatos relativos al número mínimo de veinte miembros requerido para la Constitución de un sindicato, que ruegue al Gobierno tenga a bien informar si los trabajadores de aquellos centros de trabajo que cuentan con menos de veinte miembros pueden unirse a los de otros centros de trabajo para formar un sindicato y, en caso afirmativo, con sujeción a qué condiciones;
   • e) en cuanto al alegato de los querellantes según el cual en virtud del artículo 10 del decreto supremo núm. 009 los dirigentes sindicales se verían legalmente impedidos de conferir mandato a terceros para efectuar diligencias por cuenta del sindicato, que ruegue al Gobierno el envío, a la brevedad posible, de sus observaciones sobre el particular;
   • f) en lo que se refiere a los despidos de dirigentes sindicales, alegados por los querellantes, y que se mencionan en el párrafo 457 supra, que ruegue al Gobierno el envío a la brevedad posible de sus observaciones acerca de los hechos alegados;
   • g) que tome nota del presente informe provisional, quedando entendido que el Comité someterá un nuevo informe una vez recibidas las observaciones e informaciones solicitadas del Gobierno en los apartados d), e) y f) de este párrafo.